黨內法規法律性質之證成

劉芳 趙月

[摘要]在理論研究中，學者對于黨內法規的提法存在肯定說和否定說之紛爭，這涉及到理解“法”概念之視角的選擇問題，不同的學科從不同的視角和層面對“法”的概念的理解是不同的。黨建研究中的“法”是在中國共產黨這個特定組織內產生效力的規則，與國家層面的“法”根本不屬于同一層次和領域。從本質上看，“黨內法規”屬于內部紀律。

[關鍵詞]黨內法規；法；黨紀國法

[中圖分類號]D901[文獻標識碼]A[文章編號]1672-2426（2012）11-0035-03

一、“黨內法規”概念理解之紛爭

自1938年毛澤東提出黨內法規之后，從理論研究的視角看，學界對“黨內法規”概念的提法是否合適存在紛爭，對其存在的合理性存在不同的看法。歸納起來，主要有肯定說和否定說兩種觀點。

（一）肯定說

黨史學界一般認同“黨內法規”概念，并從黨內對“黨內法規”詞匯的提出、使用和規定的歷史過程闡述“黨內法規”是黨內約定俗成的固定用法。從黨史上看，1938年10月毛澤東在中國共產黨第六屆中央委員會擴大的第六次全體會議提出“黨內法規”概念后，劉少奇在這次會議上作了《黨規黨法的報告》。1980年8月，鄧小平在《黨和國家領導制度的改革》的講話中對黨內法規制度在黨的建設中的地位、作用、意義，當前法規制度上存在的弊端以及對其進行改革的指導思想、方法、步驟等作了進一步闡述。之后，1990年7月31日中共中央印發的《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》以黨的正式文件的形式首次對“黨內法規”進行了界定，規定“黨內法規是黨的中央組織、中央各部門、中央軍委總政治部和各省、自治區、直轄市黨委制定的用以規范黨組織的工作、活動和黨員的行為的黨內各類規章制度的總稱?！薄包h章是根本的黨內法規，其他黨內法規是黨章有關規定的具體化。”在此之后，1992年黨的十四大修改的《中國共產黨章程》第一次正式確認“黨內法規”概念，在第44條規定：“黨的各級紀律檢查委員會的主要任務是：維護黨的章程和其他黨內法規……”。1997年十五大黨章和2002年十六大黨章對黨內法規的提法和表述與十四大黨章相同。1993年8月21日，江澤民在中紀委二次全會上指出：“要重新學習鄧小平同志的黨內法規思想，學習鄧小平同志關于國要有國法，黨要有黨規黨法，黨章是最根本的黨規黨法的思想”，“廉政建設，要靠教育，要靠法制。”2006年1月6日，胡錦濤在中紀委第六次全會上指出：“國有國法，黨有黨章，黨章是立黨、治黨、管黨的總章程”，并且首次提出“要加強以黨章為核心的黨內法規制度體系建設”。在黨的歷史上，從“黨內法規”概念的提出至現在，這一名詞被全黨認同，并且隨著對“黨內法規”研究的深入，呈現出不斷發展和系統化的趨勢。

與黨內對“黨內法規”概念的認可、使用和發展相適應，理論界也有一批學者對“黨內法規”做了肯定性的研究和探討。從肯定說學者對“黨內法規”研究的宏觀進程看，1987年黨的十三大到1997年黨的十五大期間，葉篤初、李樂剛等人提出“黨內法制”概念，并開創性地探討了其含義、特征、體系構建等問題。十五大之后，理論界進一步探討了黨內法制與黨內關系的確立和調整、黨的現代化與黨內制度法規建設等問題。2002年十六大以來，理論界對黨內法規的研究更加深入和全面，對黨內法規涉及的基礎問題和具體問題均進行了研究。

持肯定說的學者認為黨內法規的提法是有充分依據的。從現有的研究看，學者不僅對“黨內法規”概念加以界定，而且論述了“黨內法規”概念存在的合理性。學者提出的“黨內法規”這一提法的合理性理由主要包括：第一，從國際共產主義運動的歷史長河中看，馬克思主義經典作家有過類似的提法。源于馬克思主義基本原理。[1]第二，從中國共產黨建設的歷程看，黨內法規是黨的領導人經常使用的一個約定俗成的概念。符合中國共產黨黨情。[2]第三，從文本形式看，黨內法規是一個具有黨內法定依據的概念，被黨的文件多次使用。[3]把黨的規章制度稱之為“黨內法規”，已成為約定俗成的提法。[4]第四，我國法律法規和黨內法規有著密切聯系。[5]第五，“黨內法規”的提法有利于體現黨的規章制度對黨員的強制力和約束力?！胺ㄒ帯币辉~總是和國家強制力相聯系，黨的各項規章制度雖不是由國家強制力來保證實施的，但它也是由專門的機構來負責施行和監督，對違規者也采用一定的強制手段?！包h內法規”具備法的基本特征，而且符合語義要求。[6]第六，從法學視角看，黨內法規是軟法的重要組成部分，具備法的基本特征。[7]

從上述學者提出的理由看，前三點理由都是從共產黨自身尋求“黨內法規”存在的合理性，這些理由的出發點本身就值得商榷，學者要探討的是“黨內法規”這一概念是否合適，而上述觀點的回答卻等于說“共產黨認為黨內法規概念具有合理性”，潛在的思路是“共產黨認為合適就合適”，這顯然是一種蠻橫的邏輯思維，這種回答顯然難以讓人信服。第四種觀點談到“黨內法規”與“法”具有密切聯系，這本身沒有錯誤，任何社會規范，無論是成文的還是非成文的，都與成文法具有密切的關系，但是，這種密切的關系不足以證明可以將這種社會規范稱之為“法”。第五種觀點談到了“黨內法規”具備“法”的特征之一——強制力，是剛性的約束。這闡述了將“黨內法規”稱之為“法”的一個重要理由。第六種觀點從“黨內法規”是軟法的角度論證了將“黨內法規”稱之為“法”的理由。

（二）否定說

與肯定“黨內法規”概念具有合理性的觀點相對應，一些法律界人士認為，“黨內法規”的提法不妥，學者提出的反對理由主要包括：第一，我國立法權限和程序的規定集中在《中華人民共和國立法法》中，政黨組織不擁有立法權限，“黨內法規”的制定主體不合法?！读⒎ǚā肥跈嗔⒎ǖ姆ㄒ幨侵感姓ㄒ幒偷胤叫苑ㄒ帲]有包括“黨內法規”。第二，從我國法理學權威教材認定的法的概念看，法是由國家制定、認可并由國家保證實施的，反映由特定物質生活條件所決定的統治階級（或人民）意志，以權利和義務為內容，以確認、保護和發展統治階級（或人民）所期望的社會關系、社會秩序和社會發展目標為目的的行為規范體系。[8]有學者指出法律一般具備四個特征：“（一）法是調節人們行為的規范。（二）法由國家制定或認可。這里的國家具體體現為各有權的國家機關。（三）法規定人們的權利、義務、權力。（四）法由國家強制力保證實施”[9]可見，在法學界，對于“法”的內涵具有特定的理解。與法學界通說對法的概念的特定理解相對比，我們發現，“黨內法規”并不完全符合法的定義和特征，只有法的部分特征。第三，盡管“黨內法規”這一提法在黨內由來已久，但至今并未被權威辭書所收錄。翻開《辭?！贰ⅰ冬F代漢語詞典》、《新華字典》等工具書檢索，對“法規”一詞的解釋是：國家機關在其職權范圍內制定的要求人們普遍遵守的行為規則文件，是法律規范的表現形式。[10]第四，黨內法規的提法不能嚴謹、準確地反映黨與法的關系。[11]

二、“黨內法規”概念之存在合理性

從肯定說和否定說的爭議來看，爭議的焦點在于“黨內法規”到底是不是“法”。從學者闡述的反對“黨內法規”概念存在的理由來看，主要是從法理學界對“法”的傳統概念和特征的要求的角度否定“黨內法規”的“非法性”。至此，我們發現，“黨內法規”概念存在與否研究遇到的前提性障礙是法理學界對“法”概念的傳統理解和固化思維。在法理學界通說關于“法”的概念的框架下，把“黨內法規”說成是“法”并不合理，因為其不具備“法”的全部特征。產生此問題的緣由在于如何理解“法”的概念。那么，究竟我們應當如何理解“法”的概念呢？這涉及到理解“法”概念之視角的選擇問題。對此，有學者借助了近年來法學研究中“軟法”的概念加以論述。認為硬法與軟法是現代法的兩種基本表現形式，在公域治理法治化中二者具有互補功能，都從屬于憲法，且應互相銜接。[12]持該種觀點的學者將法概念修正為：法是由國家制定或者認可的、體現公共意志的、依靠他律或者自律機制實施的權利義務規范體系。不難看出，這種修正，不僅豐富了法的內涵，還拓展了法的外延，應當能夠全面回應推行公共治理的現實需要?！盵13]“軟法”研究者通過修正和擴張傳統法理學界的“法”的概念途徑解決了將“黨內法規”稱之為“法”的瓶頸。其對“法”的理解適應了現實社會社會治理的需要，是從公共管理的角度理解“法”的概念。這為我們解決問題提供了可借鑒的思路。

筆者認為上述肯定說和否定說爭議存在的焦點在于不同學科從不同的視角理解“法”的概念。法學界用傳統法理學關于“法”的定義視角審視黨建理論中的“法規”是否屬于法學界的“法”，沒有關注研究視角的不同，這本身就存在問題。不同的學科從不同的視角和層面對“法”的概念的理解是不同的。其實，即使在法學界，對“法”的概念的爭論也遠未休止。古往今來關于“法是什么”這一法學的核心問題有數不清的答案，其中有代表性的不下30種，但迄今無一能獲普遍認可。[14]更何況從不同的學科的視角研究和審視“法”的概念。黨建研究是在黨內組織范圍內研究特定組織內的規章制度問題，與法學研究中的“法”完全是兩碼事。黨建研究中的“法”是在中國共產黨這個特定組織內產生效力的規則，與國家層面的“法”根本不屬于同一層次和領域。

古今中外，任何一個正式組織內都約法定制，用以約束組織內人員的行為，具有一定的約束力和強制力，在社會生活中起著重要的約束作用，人們認可這種事實存在并對社會有益的組織內規則的效力。對于這種成文的、定型的、約束部分人群的規則人們稱之為紀律、章程、規章、制度等，比如公司章程、班級紀律等。在中國共產黨黨內則將這種規則稱之為“黨內法規”。這些規則雖然不具備國家強制力，但是在一定組織內部具有一定的約束力和強制力，違反此規則要受到組織內部的處罰。這些規則在此意義上具備了法理學界傳統概念中的“法”的某些特質，但其不屬于法理學界特定的“法”的范疇?！包h內法規”一詞使用“法”字，只是強調其是約束黨員的行為規則，具有一定的強制性，在“法規”前面加上“黨內”二字，已經表明了其效力范圍，只對中國共產黨黨員有約束力，而不是約束所有人的“法”，與法理學界所稱之“法”屬于不同的層面和位階。從本質上看，“黨內法規”屬于內部紀律，我國黨內最高領導人早就指出了“黨內法規”與國家法律是不同的，比如，1978年12月鄧小平在《解放思想，實事求是，團結一致向前看》一文中指出：“國要有國法，黨要有黨規黨法。黨章是最根本的黨規黨法。沒有黨規黨法，國法就很難保障?！?001年7月，江澤民在慶祝中國共產黨成立80周年大會上的講話中指出：“各級黨組織和每個黨員都要嚴格按照黨的章程和黨內法規行事，嚴格遵守黨的紀律”。正如有的學者所說在黨內將黨的規章制度稱之為“黨內法規”或“黨規黨法”（簡稱“黨法”），這個“法”并不具有國家法律所體現的國家權力的性質和特征，而是借用國家法律所強調和包含的“公平”、“公正”、“規范”、“權威”、“效力”以及與此相聯系的“權利”、“義務”等特征來突出和強調依靠與實現“法治”和“制度”治黨的理念和做法。因此，黨內法規之“法”與國家法律之“法”既有共同之處，更有不同的內涵和特征。其共同點就在于都強調了“制度”的作用，強調了實現制度管事、制度管權和制度管人的目標和理念。[15]

參考文獻：

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責任編輯宋桂祝