低城鎮(zhèn)化拖累工業(yè)化

謝澤鋒

縱觀各個(gè)新興經(jīng)濟(jì)體的發(fā)展，“農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移”起到了不可磨滅的貢獻(xiàn)，中國(guó)也不例外。

據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)顯示，2011年中國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到51.27%。國(guó)務(wù)院總理溫家寶在政府工作報(bào)告中說(shuō)道：“中國(guó)城鎮(zhèn)化率超過(guò)50%，城鎮(zhèn)人口首次超過(guò)農(nóng)村人口，這是中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的一個(gè)歷史性變化。”

然而，一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為目前是“偽城鎮(zhèn)化”、“有水分的城鎮(zhèn)化”。城鎮(zhèn)里的2.5億農(nóng)民工可以說(shuō)是“被城市化”，他們并未享受到與城鎮(zhèn)居民一樣的待遇，住房、社保、醫(yī)療、教育等問(wèn)題并未完全解決，同時(shí)戶(hù)籍制度依然存在。

城鎮(zhèn)化被中國(guó)政府視為中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的下一個(gè)引擎。那么中國(guó)今后如何進(jìn)行有質(zhì)量的城鎮(zhèn)化，涉及到的土地問(wèn)題、收入差距問(wèn)題如何解決，值得深刻思考。

關(guān)鍵是利益分配

北京昌平鄭各莊，一度被認(rèn)為是農(nóng)村土地資本化運(yùn)作的典范，也被認(rèn)為是農(nóng)民自主城鎮(zhèn)化的典型案例。如今，在方圓4000畝建設(shè)用地上，林立著商品房、酒店、三甲醫(yī)院、養(yǎng)老院、滑雪場(chǎng)以及小有名氣的溫都水城，累積投入了50多億資金，吸納外來(lái)人口幾萬(wàn)人，這個(gè)村儼然已經(jīng)城鎮(zhèn)化了。

然而，這種農(nóng)民自發(fā)進(jìn)行的城鎮(zhèn)化建設(shè)，卻遭遇到了難以跨越的鴻溝——農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)化問(wèn)題。

根據(jù)中國(guó)相關(guān)土地法規(guī)，農(nóng)村集體建設(shè)用地只能用于三類(lèi)建設(shè)：第一，農(nóng)民自主住宅；第二，修道路、公共設(shè)施；第三，創(chuàng)辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。除了這三項(xiàng)以外不能用于其他服務(wù)業(yè)、商業(yè)開(kāi)發(fā)。換而言之，農(nóng)村集體建設(shè)用地只有被征用為國(guó)有土地，才能進(jìn)行市場(chǎng)交易流轉(zhuǎn)。

曾經(jīng)專(zhuān)門(mén)考察過(guò)鄭各莊模式的清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明向《英才》記者坦言：“所有這些資產(chǎn)不能夠變現(xiàn)，不能交易，不能抵押貸款，原因就在于是集體建設(shè)用地。”

鄭各莊以及類(lèi)似的農(nóng)村集體用地上建設(shè)的房屋，被統(tǒng)稱(chēng)為“小產(chǎn)權(quán)房”。“小產(chǎn)權(quán)房”是否應(yīng)該合法化，是學(xué)界長(zhǎng)久爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。

“為什么搞城鎮(zhèn)化一定要在國(guó)有土地上？為什么不能在集體土地上？為什么不能讓農(nóng)民自發(fā)地城鎮(zhèn)化？”蔡繼明說(shuō)，目前城市化的主要障礙就是土地制度。現(xiàn)行的土地制度是二元制度，城市土地歸國(guó)家所有，農(nóng)民土地歸集體所有。但是這種二元制并不僅僅表現(xiàn)為所有權(quán)不同，還表現(xiàn)為同地不同權(quán)、不同價(jià)，國(guó)家的和集體的不對(duì)等。

中國(guó)對(duì)集體建設(shè)用地做了很多不合理限定。城市土地歸國(guó)家所有且可以轉(zhuǎn)讓?zhuān)r(nóng)村土地不行；城市土地可以建商品房，但農(nóng)村土地不可以。任何個(gè)人和單位搞建設(shè)，必須申請(qǐng)使用國(guó)有土地，在集體建設(shè)用地上搞建設(shè)就是小產(chǎn)權(quán)房。

對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房是否應(yīng)該合法問(wèn)題，一位研究土地問(wèn)題專(zhuān)家表示，關(guān)鍵在于利益分配對(duì)農(nóng)民要公平。小產(chǎn)權(quán)房主要發(fā)生在大城市、發(fā)達(dá)地區(qū)的郊區(qū)，這些用地已經(jīng)是城市用房的主要部分。小產(chǎn)權(quán)房不是為自己提供住宅，而是用來(lái)出售謀取高收益的行為。

“問(wèn)題的焦點(diǎn)在于，農(nóng)民集體建設(shè)用地上的房屋帶來(lái)的利益如何分配。要么將小產(chǎn)權(quán)房規(guī)范化，國(guó)家通過(guò)管理，將土地增值的收益在國(guó)家與農(nóng)民之間、農(nóng)民與集體之間進(jìn)行合理的分配；要么通過(guò)征用的方式，將土地征為國(guó)有后建設(shè)商品房、廉租房、保障房，充分考慮農(nóng)民的利益進(jìn)行征地補(bǔ)貼。這兩種方式根本上是一樣的，利益分配是平衡的，都是比較好的制度。”這位土地專(zhuān)家說(shuō)。

工業(yè)化城鎮(zhèn)化不同步

中國(guó)采取先進(jìn)行工業(yè)化的做法，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后，還導(dǎo)致了“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”的弊端積重難返；而工業(yè)化掠奪了大量農(nóng)村資源，城鄉(xiāng)收入差距也在日益擴(kuò)大。

“中國(guó)正處于工業(yè)化中后期，GDP中農(nóng)業(yè)產(chǎn)值只占了17%。城鎮(zhèn)化嚴(yán)重滯后于工業(yè)化，滯后于整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。”蔡繼明說(shuō)，“日本、韓國(guó)在30年經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展過(guò)程中，城鎮(zhèn)化速率是1.5%—2%，但中國(guó)按戶(hù)籍人口的城鎮(zhèn)化速率不到1%”。

城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化，也導(dǎo)致了中國(guó)工業(yè)化積累的資源的不平衡配置。國(guó)家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院副院長(zhǎng)馬曉河指出，全世界城市化有三種類(lèi)型：第一是工業(yè)化和城市化同時(shí)進(jìn)行，發(fā)達(dá)國(guó)家是這樣；第二是拉美國(guó)家，城市化超前于工業(yè)化；第三是中國(guó)，典型的城市化滯后于工業(yè)化。中國(guó)從中央到地方各級(jí)政府過(guò)去把大量的發(fā)展資源、公共資源，過(guò)度地用于工業(yè)化，這導(dǎo)致城鎮(zhèn)化缺乏資源，而沒(méi)有資源人口進(jìn)城就很難。

事實(shí)上，城鎮(zhèn)化被看作中國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的引擎，大量農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城市，也將為第三產(chǎn)業(yè)比重的擴(kuò)大創(chuàng)造條件。

但有學(xué)者表示，中國(guó)城鎮(zhèn)化率低導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)難以升級(jí)。首先，第一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的內(nèi)部升級(jí)，即資本密集型向技術(shù)密集型轉(zhuǎn)換難以完成。其次，整體經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，第一產(chǎn)業(yè)要降低比重，由第三產(chǎn)業(yè)來(lái)代替，但中國(guó)最大的問(wèn)題是第三產(chǎn)業(yè)上不去，核心原因是人口不積聚。

戶(hù)籍制度

中國(guó)是世界上少有的采用戶(hù)籍制度的國(guó)家，城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍造就了沉重的時(shí)代烙印。更為現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題是，戶(hù)籍制度成為農(nóng)民工享受城市公平待遇的主要障礙。雖然龐大的農(nóng)民工群體為城市的發(fā)展建設(shè)做出了突出貢獻(xiàn)，但由于沒(méi)有城鎮(zhèn)戶(hù)口，他們并未受到相應(yīng)的就業(yè)、住房、教育、醫(yī)療等社會(huì)保障。

“需要注意的是，戶(hù)籍制度只是個(gè)表面現(xiàn)象，戶(hù)口背后包含著住房、就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等問(wèn)題。”蔡繼明說(shuō)，“單純改變戶(hù)籍，而沒(méi)有相應(yīng)的其他制度改革配套，是根本不行的。有的地方（如成都）也放開(kāi)過(guò)戶(hù)口，但農(nóng)民進(jìn)來(lái)以后還想回去。所以我認(rèn)為必須有一個(gè)通盤(pán)的制度保障，在各個(gè)方面把農(nóng)民工進(jìn)城的門(mén)檻降低。”

那么，該如何保障農(nóng)民進(jìn)城的發(fā)展成本？馬曉河對(duì)《英才》記者表示，世界上農(nóng)民進(jìn)城，農(nóng)民變成市民有兩條途徑。第一，土地隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化升值，農(nóng)民賣(mài)了地變成進(jìn)城發(fā)展的資本，但是在中國(guó)土地增值收益農(nóng)民沒(méi)有拿到。第二，農(nóng)民進(jìn)城在遠(yuǎn)山地區(qū)建房，這在中國(guó)也不允許。

“我一貫主張農(nóng)民自主城市化。重慶的‘地票制度走的仍然是傳統(tǒng)道路，只不過(guò)引入了一定的市場(chǎng)機(jī)制。為什么不能讓邊遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民和城市周片的農(nóng)民直接進(jìn)行地票交易？”蔡繼明說(shuō)，邊遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民有建設(shè)用地的指標(biāo)，但沒(méi)有增值的空間；城市周邊的農(nóng)田有大幅度增值的空間，但沒(méi)有建設(shè)用地的指標(biāo)，那可以讓他們自己交易。制定階梯型的市場(chǎng)定價(jià)，公平競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行市場(chǎng)交易，最終形成一個(gè)都可以接受的價(jià)格。