論制度滯后與礦業腐敗的契合

彭一伶 康紀田

摘要：礦業領域的某些暴富與執行礦業制度導致的腐敗有密切聯系。通過實證分析發現我國礦業制度中，礦產物權的獲取和礦業市場的準入這兩項基本制度存在明顯缺陷，只要依法實施就會“依法腐敗”。源頭反腐是對上游的實體制度進行合理變革，可通過國有礦產物權民事主體獨立，嚴格礦業市場準入，實行礦業民主等幾個方面重構我國礦業制度。

關鍵詞：礦業；礦產物權；源頭反腐敗；市場準入

中圖分類號：D630.9；F407.1 文獻標識碼：A文章編號：1003-3890（2012）12-0067-07

一、礦業領域里的制度性腐敗

反腐敗的重心，由過去的事后懲治前移至事中監督發展到現在的事前預防，在預防腐敗的認識上，又從制度的執行力度這一方面向制度本身的建設和完善遞進。認識上的提升便能更徹底地暴露我國在制度建設方面存在的突出問題：制度設計操作性不強，一些原則性、抽象性、指導性條款難以把握；制度缺乏系統性，相互之間銜接不夠，重疊、空白和沖突現象嚴重；制度缺乏預防性，懲罰性制度規定多，預防性制度規定少，等等。制度缺陷是腐敗的溫床，因此，普遍認同重視制度反腐是治本之策。[1]

由于經濟體制改革還存在一定的死角，致使政治體制一些集權性機制頑固，成為“制度性腐敗”的土壤。在礦業領域，由于封建性礦業制度的影響以及長期沿用原蘇聯模式，這兩個因素的“共生性”問題迎合了計劃經濟體制而阻斷了礦業制度的變革。現行的礦業制度不完善而存在明顯的缺陷，成為強勢者掠奪社會財富的一種體系內的腐敗誘因：尋租機會往往容易得手，其途徑便捷而且回報率高；體制內的制度性腐敗有一定的正式理由甚至還“安全”，并不要冒多大風險。高收益、低風險的“礦業制度性腐敗”還會導致制度內的監督功能失靈。礦業制度性腐敗表現在許多方面，其中最主要的表現是礦業開發領域里礦產資源市場交易、礦業市場準入制以及礦業市場秩序監管過程等方面。這些方面的礦業制度滯后于市場經濟的發展，而滯后出現的落差是導致尋租者獲得非生產性超額利潤的階梯。從2002年起，礦業領域里的暴富以及由此孿生的腐敗是不爭的事實。但是，一時找不到制度滯后的關鍵點，也很難提出反腐敗措施；即使找到了制度漏洞，在堵漏之前發生的事實也是“依法”腐敗，對此缺乏懲治的依據。在導致腐敗的舊制度變革之前，只要制度實施就必然產生尋租機會，腐敗是制度缺口的副產品。那么，要依制度辦事就會產生腐敗，這種腐敗屬依法腐敗。依法腐敗與健全的制度實施產生的腐敗根本不同，后者不是制度實施的必然而是規避制度的偶然。

中央提出在礦業領域里反腐敗強調堅決嚴肅查處發生在群眾身邊的10大腐敗問題時，將堅決治理礦產資源開發領域中的各種腐敗排在10大腐敗問題的第2位，強調“嚴肅查處違規審批探礦權、采礦權以及利用礦產資源開發整合謀取非法利益的案件，嚴肅查處礦產資源出讓中違反有關規定和程序、低價出讓或擅自變更開發規劃的案件”。[2]中央的這一強調，基本上明確了礦業領域預防和反腐敗的方向與任務。

二、礦業領域產生腐敗的基本途徑

現行礦業制度性腐敗，源于礦業制度未能合理規范稀缺性資源的利用，因而為少數人提供了較多的尋租機會。這主要表現在兩個方面：礦產資源交易與礦業市場進入管制。

當前反腐敗的研究觀點表明，將市場開發利用的土地、礦藏、森林、水域等有形資源及對市場進行準入管制的開發利用權、特許經營權等無形資源稱為“公共資源”，提出公共資源配置是反腐敗的重點。[3]按照這種傾向，這里的礦產資源交易與礦業市場進入管制應屬于公共資源。其實，根椐物權原理，土地尤其礦產等有形物質資源歸入公共資源，明顯不妥當，違反了物權的平等性原則。作為礦產物權，與公共管理的無形資源（風、空氣、公共安全等）在性質上有根本區別，顯著特點在于對礦產資源物權的可排他性支配，能夠清晰界定產權的則不能歸入公共資源。公有性質不等于公共性質，“公共”包括了利益的大眾享用。理論上經常被人將排他性支配的礦產物權歸入公共資源，而公共資源“公地悲劇”與腐敗是孿生關系。礦產資源物權具有稀缺性，而且隨著經濟的迅速發展，礦產資源相應地迅速升值，供求結構發生變化而愈加顯得稀缺。稀缺性礦產物權應盡可能使產權邊界清晰和讓私人排他性支配，以便能夠在市場通過價格信號進行公平競爭，以最高價格流向最能利用資源的能人手中，達到效用最大化。同時，礦產物權的稀缺性是市場外配置的根本條件。在否定或取代市場價格信號導向的市場外交易中，資源的稀缺性不能從價格中反映出來，只能從權力交易中表現出來。從制度經濟學的角度，權力是指參與經濟的能力，包括壟斷者對市場所具有的支配力，以及公權力的直接調配力等。由權力強制配給，則物權“轉讓”時價格并不起作用，被稱作市場外配置。礦產資源的市場外配置，主要是由公權力的政府在市場外配置稀缺的礦產物權。即使壟斷性資源市場，其所占份額和所處支配地位，都離不開公權力作為內助，比如，全國性礦產資源整合就在于以公權力將資源配給大型礦業集團。公權力利用市場或公權力持有的壟斷，都存在市場外配置。政府的市場外配置存在“先天性”失靈：政府信息不對稱、契約不完全以及手段單一等，最終失去了價格導向的核心作用，因而不能將資源配置到能人手中。現行礦業制度主要是依靠公權力與社會強勢集團的結合，依靠權力含量決定礦產資源物權的去向。稀缺資源的市場外配置，是產生腐敗的溫床。形成于市場的腐販與社會的腐敗不同，在社會領域的腐敗，主要是“購買”平等的不可交易的權利，如選舉權、教育權和話語權等經常被人標上價格；在市場里則相反，繞過市場的價格競爭而盡可能在市場外高于或低于其價值予以配置。所以，礦業市場里的腐敗，雖然沒有價格的競爭，但因超額利潤而有“尋租”的競爭。

礦業市場進入管制，是指在普遍禁止條件下準許符合法定標準的特定成員進入市場從事礦業開發活動，是在市場失靈時為了社會公眾利益目的的一種社會管制。在礦業發達國家，礦業市場實行嚴格的準入制，一般稱為“礦業特許權”。與有形資源的礦產物權不同，進入管制是無形資源，屬于典型的公共資源：只要符合條件，沒有數量限制，誰都可以申請進入。礦業市場進入管制是對自由進入市場的一種否定，這就意味著一些申請人能夠進入而更多的申請人不能進入。這說明礦業市場進入管制同樣具有公共資源的稀缺性特征。進入者可以從礦業市場開發中獲得收益，而且進入者越少甚至能夠壟斷市場，則獲得收益越高。因此，礦業市場進入管制是一種收入的重新分配，或者可以看作是財富轉移的一種工具。本來，礦業市場進入管制是彌補市場失靈時的“看得見的手”，由于管制的俘獲和尋租存在，必然導致政府“后天性失靈”。即本來不應該失靈，由于政府被外在因素左右而失靈了。管制俘獲理論，屬于利益集團影響政府實施有利于自己的管制政策，爭奪管制產生的經濟租金。這就導致市場需要管制而利益集團更需要管制。礦業市場的在位企業，自己無法通過壟斷形式獲取限制競爭的潛在收益時，俘獲公權力以尋求保護性管制和潛在援助力量，阻止潛在進入者進入礦業市場，甚至希望政府將市場的一些中小礦山趕出市場；管制越嚴，越能增加礦業市場的進入壁壘，為礦業市場在位企業帶來較大的市場影響力和更高的利潤。既然礦業市場在位企業能獲得高額利潤，那么，在位企業愿意投入資源而借助公權力維持其既得利益；當潛在進入者不能通過創新性進入而促使礦業市場企業狀態結構均衡時，那么，潛在進入者也愿意投入資源而借助公權力對既得利益進行重新分配，試圖通過尋租而進入礦業市場。這種雙向尋租則釀成一種更為嚴峻的事實，即各方愿意投入資源對公權力進行競爭，如對一塊大小既定的蛋糕進行重新分配。這類行為被稱為“尋租”，而且屬于非生產性的。“進入管制的范圍越廣、越嚴格，越會和低下的社會產出特別是腐敗聯系在一起”。[4]礦業市場管制被廣泛地認為是有利于公共利益的，管制人員都聲稱為公共利益服務，但實踐中，尤其是礦業制度滯后的前提下，對礦業市場的管制常常受到私人利益的控制和誘導。應當看到，政府是一個不完全的自治系統，因而，進入管制越多越嚴，則腐敗程度越嚴重。

三、礦業領域產生腐敗的制度原因

在礦業資源的配置過程中，擁有礦業資源配置權的公職人員如果謀取私利則滋生腐敗。而處于體制轉軌時期的中國市場，對于公職人員配置礦業資源中的尋租腐敗行為規范不夠，導致權力資本化現象出現；對于經濟活動當事人而言，并不是通過創造物質財富來增加生產性收入，而是通過非法投入資源的努力，促使政府出面干預、限制競爭，獲取了本應屬于社會公眾的利益。認為公權力配置公共資源必然產生腐敗。[5]但是，真正的公共資源又必須由公權力配置。問題的關鍵在于配置制度是有利于腐敗還是遏制腐敗。深受計劃經濟影響的礦業資源配置制度，似乎仍處于計劃經濟時代，在政府與市場的職能之間沒有明確的分工和邊界，這就等于為公權力取代市場以及公權力結合資本提供了通道。在現行礦業制度面前，公職人員的腐敗與稀缺性礦業資源配置可以構成孿生關系；只要依法實施礦業制度就會依法腐敗，因為制度為腐敗準備了許多機會，除非公職人員本著市場道德和政府良心而能自覺抵制腐敗。

（一）礦產資源資產的非市場化交易

礦產資源的特點，在于礦產資源做為整體全部歸屬于國家獨有，整體性礦產資源是抽象的和不可直接支配的；如果在市場交易時，可以從整體性礦產資源中分割出特定的塊段資源，進行出讓以實現該特定部分的礦產所有權價值。根據這些特點，可實行特定塊段礦產資源的資產化管理，即將特定塊段資源的“礦產”從整體性礦產資源中獨立出來；獨立的“國有礦產”可與普通國有物權的地位平等，并通過市場競價而設立排他性的私人性“礦產物權”，這樣才有利于具體的開發。從礦產資源中獨立出來的“國有礦產”，到私人性“礦產物權”的設立，是經過市場交易完成的。但是，現行礦業制度卻改變了私人性“礦產物權”設立的基本路線，只剩下“國有礦產資源物權”的外殼。

土地、森林和水的供給主體是多元的，而礦產資源是唯一壟斷性供給的資源，國家是唯一的供給主體。國家的壟斷性供給，在市場上占有絕對的市場份額，處于絕對的市場支配地位。壟斷限制和排斥競爭，絕對壟斷則絕對限制和排斥競爭。那么，當要素資源的供給缺乏市場競爭以后，就會讓供給者因資源壟斷而掌握定價權，這就有了以高于或低于市場價值讓與“國有礦產”的資格。資源所有者掌握定價權而不受市場價格機制約束的交易，就相當于市場外配置資源。問題是，“礦業權是唯一的，但購買者很多，這就形成了賣方壟斷而買者之間存在著競爭的局面”。[6]競爭者只能到市場外尋找壟斷者，尋租人看中了投入資源獲得租金的機會，希望獲得盡可能低于價值的礦產價格。

作為唯一的壟斷者，有足夠的權力實現盡可能低于價值的礦產價格；按照現行法律規定，有充分的理由實現盡可能低于價值的礦產價格：完全可以不對“國有礦產”的價值承擔責任。《物權法》及《礦產資源法》規定：礦產資源屬于國家所有即全民所有的物權，即國家是“歸屬權主體”；同時規定，由國務院代表國家行使所有權，國務院是國家物權行使的“代表”者，屬于法定“代表權主體”。那么，法律規定將礦產的靜態歸屬權主體與動態行使的代表權主體并列分開。所設置的代表權主體的行使，主要包括國有礦產物權的出讓和價值實現。但是，“代表權”行使的權利邊界、行為能力以及與靜態歸屬權之間的關系等，都缺乏相應的法理研究和制度界定。通常情況下，與國有礦產物權不同的集體物權、私人物權等，所有權歸屬主體和行使主體是同一的，主體沒有歸屬物權就不存在物權行使，就沒有對物的處分權，就是說不能去賣別人的物，沒有也不需要設置一個處分物權的“代表權”。而且，國務院仍然不能親自行使物權，《礦產資源法實施細則》繼續規定：國務院授權國務院的行政主管部門對礦產資源進行實際分配管理。至于獨立于歸屬權主體的代表權者，是否有權繼續進行“授權”、被授權機關的行使權性質、行使的責任等方面同樣是制度空白。

法律創設“代表權”這樣的權利，與企業法人的代表權不同。企業法人與企業法定代表人不是兩個獨立身份的人格，而是企業法人能力的抽象性通過代表人的具體性來進行表達；企業法人的所有權歸屬主體與處分權行使主體是同一的；相應地，企業法人的權利和責任集于一身，即處分財產權的同時必須顧及所承擔的責任。很明顯，政府具有獨立人格的代表權與企業外在行為表示的代表權的法律地位不同。無論是企業代表人對物權的處分還是其他人的物權變更，都因權利和責任的主體同一性而促使主體產生、保持效用最大化的市場動力，即盡可能地通過討價還價而讓價格等于甚至高于價值。然而國有礦產物權的行使，因沒有給獨立的物權代表主體附加義務和責任，缺乏防止主體在行使“代表權”時給內部的歸屬物權和外部的他人物權造成“雙向性”損害的機制，那么，代表權主體有充分理由不向靜態歸屬權主體的物權價值承擔責任和后果，就必然缺乏追求出讓產權的最大化激勵，也沒有最小化的后果，無論怎樣行使都是自由的。這樣，使國有礦產物權的價值實現步入了一種“行竊”原理。行竊者竊取他人財產據為己有的行為，導致客體物脫離了靜態歸屬權主體的實際性支配和管控，而由竊取者實際支配所竊取的物；因事實支配而可以行使對其竊取的財產“處分”權利；在行使這種“處分”權利時，該物的靜態歸屬權主體與變更或處分的行使權者是并列分開的；那么，行竊者有足夠理由繞過公開競價的價格機制而追求盜竊價值，即僅以高于竊取時的“勞務”價值為主要價格出手，從而使竊取物出手價格明顯低于該物的實有價值。因為行竊原理的關鍵在于：動態行使主體即物的處分者（行竊者），完全沒有必要向靜態歸屬權主體（失盜者）的價值利益負責。在此，可以脫離市場進行交易，沒有必要到市場上去承受公開競價的壓力。當然，行竊是法律所禁止的，而以“代表權”行使國家礦產物權則是法律賦予的，盡管兩者的交易結果體現了相同的原理，即在物的價值實現方面不需要對歸屬權主體承擔責任，但兩者的性質截然不同。尤其是國家礦產物權由“代表權”的委托關系而轉化成“代理權”關系以后，因代理行為的后果又是由委托人間接地替靜態歸屬權主體代位承擔，那么，礦產權處分的“代理權”主體可以進一步做出由自己意志支配的代理行為。在國有礦產物權的動態行使中，缺乏任何約束的“代表權”以及所委托的“代理權”濫用，成為了腐敗滋生的鏈條。這一切都來自于法律賦予的機會。

從交易的方式和結果來看，印證了“代表權”的行竊原理。通常的物權流轉應當是先定價格再交付物品，而國有礦產物權的交易則不同。按照國務院關于《礦產資源補償費征收管理規定》，國家所有權人是在采礦權人處分其開采出的礦產品貨款中按比例“征收”資源補償費，是一種事后的征收和補償性質的價款，這在世界上是少見的。待開采完的事后征收，則開采中礦產的浪費是國家的，開采出來的礦產品是自己的，有足夠理由選擇浪費；“征收”方式比照稅收的渠道按收入的固定比例進行，不是平等交易而是國家權力的強制性收繳，這在國外和我國其他領域是不可想象的；資源補償費“補償”，不是物權出讓的價格形態，像是事后承擔正義責任的一種填平措施；補償費拖欠的處置，不是視為財產合同交易的民事糾紛，而是采用行政處罰的方式，即吊銷采礦許可證、不服的可向法院提起行政訴訟，這于法理不容。事后征收補償費的結果是礦產資源補償費僅占事后礦產品銷售收入比例的極少部分，可以說是象征性的，“從2001年到2009年，我國礦產資源補償費的實際收取額，只占同期礦產品銷售收入的0.3%～0.6%。而國外的權力金平均要占到5%～8%”。那么，事后征收礦產資源補償費的象征性價格，為礦山開采企業選擇采肥丟瘦的積極浪費提供了最好的機會。礦山企業很清楚，必須不斷圈占新資源，才有機會去積極地選擇浪費。這種圈占意味著公權力的腐敗。

（二）礦業進入管制的市場化變異

有了特定的塊段礦產物權，與對該礦產進行開采活動有根本區別。沒有取得采礦許可證，任何人不得進入礦業市場從事采礦活動，是政府設立的礦業市場進入壁壘，稱為礦業“特許權”。礦業進入管制的目的，是為了通過政府的限制方式來保護公眾利益。礦業開發比其他行業風險大、后果嚴重，諸如場所健康安全、生態環境、公眾財產以及社區關系等，都有可能受到礦業開發的嚴重損害。

政府應通過法定標準嚴格審查進入者的資質、能力、信用程度等，讓符合開發條件者進入礦業市場，并在進入后對其行為進行檢查、監督以及處置等。礦業進入管制是一種為了公平的“社會管制”，與為了提高效率的“經濟管制”不同，經濟管制的進入壁壘是為了保持市場結構而防止過度競爭，社會管制則是為了社會公平；礦業進入管制是一種嚴格的行政許可行為，屬于準許特定的人或組織從事特定活動的行政行為。正常情況下，采礦許可證是準許持證人從事開采活動的批準證明。

問題在于，我國現行礦業特許權被異化。在現行礦業制度下，行政特許授權被異化為配置稀缺的礦產資源，即由行政機關作為行政主體強制決定礦產資源的去向。具有中國特色的特許權制度，在世界其他國家是不可能看到的。以采礦權的取得為例，《礦產資源法實施細則》第6條定義：“采礦權，是指在依法取得的采礦權許可證規定的范圍內，開采礦產資源和獲得所開采的礦產品的權利”。如果從開發利用角度來看，采礦權的取得，是準予進入礦業市場的行政許可，說明具有合法進入礦業市場的能力和資格；采礦許可證就是市場行為準入證，是進入礦業市場的“門票”。但是，從采礦權的取得過程和結果來看，采礦許可證不只是市場行為準入證，而是獲取“規定范圍內礦產資源”的產權證。按照《礦產資源法實施細則》、《礦產資源開采登記管理辦法》、《礦業權出讓轉讓管理暫行規定》等一系列礦業法律制度的規定：采礦權的取得必須通過招標、拍賣和掛牌的方式有償取得；以招標、拍賣和掛牌的方式確定中標人或競得人后，行政主管機關必須與中標人或競得人簽訂成交確認書；按確認書繳納價款以后，行政主管機關必須進行登紀并頒發采礦許可證；不按規定繳納價款的，責令限期繳納、加收滯納金直至吊銷采礦許可證；對采礦權取得過程不服的，可以提起行政復議或進行行政訴訟；采礦權可以抵押、出租和轉讓，但必須經過行政登記機關批準。對采礦權的取得過程進行綜合分析，所得出的結論是法理邏輯混亂不堪：主體雙方不對稱，授予并登記采礦權的主體是行政公權力機關，采礦權人既是礦產歸屬的物權主體又是行政相對人；交易形式不倫不類，就招標、拍賣和掛牌來說，標明采礦權的取得是在市場內進行競價交易，但決定是否取得采礦權的效力是在政府的行政機關做出決定；交易結果是靜態歸屬權與動態開發權齊全，采礦權人既獲取了一定范圍內靜態的礦產歸屬物權，具有相應的物質資本，又具備了對該范圍內礦產進行開采的動態行為資格，持有的采礦許可證是市場準入的“門票”。這就相當于，機動車的歸屬物權與駕駛許可的行駛權兩者同時存在時，司機的駕駛許可證主要是該機動車的產權證。這樣類比似乎邏輯混亂，但對于礦業制度而言，又的確屬于現實的制度。

目睹腐敗現象但意識不到產生腐敗的制度漏洞是很糟糕的。對于以公權力特許方式配置稀缺資源，并將進入許可和礦產物權資本集于一張采礦許可證的現行制度，學術界很少提出質疑。一般采取忽略其中行政特許權的存在，而僅從公共資源的產權交易方面理解，屬于以非行政指令化的方式實現自然資源和社會資源的最優配置目標。但是，礦業市場的進入主要是行政特許權，如果正視行政特許權的存在，而且以此配置礦產資源，則不可能實現最優配置目標，只能是資源流失和浪費。國有礦產權的出讓，之所以在市場外，就源于公權力的這種強制性。這就不只是礦產資源的流失和浪費，更在于公權力資源的流失和浪費。因為將礦業市場進入管制夾帶在礦產物權中，或者說公權力主體出讓礦產物權時又“批發”市場進入的門票，這就標示為公權力與私權利的兩者之間無界限的重合。本來，公權力管制的特許權容易被俘獲和尋租，法律還要規定裁判員應當履行運動員的職能，一旦在公權力與私權利的兩者之間有了通道，則俘獲和尋租腐敗的條件更加成熟而充分。因為給予的自由裁量權超過了任何領域，以礦產物權價款支付的名義，不予頒發或者吊銷進入許可證；也能以不具備礦業市場進入能力為由，不劃定礦產資源范圍或者收回正在開采的礦產資源；礦產資源整合，將中小礦山企業的采礦許可證一律吊銷后，將留在市場上的資源及其財產劃撥給大型礦山企業。公權力沒有邊界，而私權利又沒有保護的條件下，俘獲和尋租的腐敗，就像安上了翅膀的老虎。

四、遏制腐敗的關鍵是重構礦業制度

科學化預防腐敗是反腐倡廉建設的重要保障。而預防腐敗的關鍵在于從制度源頭開始，通過權力制約達到權力凈化。但是，制度反腐不等于就是源頭反腐。制度反腐，就是專門制定預防和打擊腐敗的法律法規來解決腐敗問題。針對已經出現或將要發生的腐敗，制定相應的預防和處罰的法律政策，其特點是被動性和補救性。如果“上游”制度利于腐敗的滋生，背離法律行事的沖動多發，那么，即使“下游”懲處十分給力，也將是治不勝治。源頭反腐，應當是指在制度體系建設方面，讓公權力職能得到合理的調整與歸位，以縝密的配套法律建設去堵住因制度沖突、缺陷和疏漏而可能導致的腐敗。盡可能合理地規制公權力的邊界，從實體上減少公權力作惡的機會，是反腐敗中最有效率的安排。這就需要國家制定具有內在正當性的良法，包括立法的合規律性、合目的性和合規范性等主要方面。在礦業領域里的源頭反腐，應從幾個主要方面重構礦業制度。

（一）讓礦產物權的民事主體獨立

球場上的裁判員與運動員之間無界限，則必然導致利益沖突。利益沖突是一種可能發生以權謀私的行為狀態，而腐敗是已經發生以權謀私的行為。利益沖突是指國家公職人員的私人利益與其行使公共權力、履行公共職責時所代表的公共利益相違背、相矛盾的狀態。而根據國際上流行的定義，腐敗則是指國家公職人員濫用公共權力謀取私利的行為。政府本身是被委托而行使公眾利益的政治主體，政府除了公眾利益以外沒有自身利益。公共權力是公眾賦予政府行使公眾利益的能力，而政府機關作為公共權力的外在性執行機關或機構，其特點是具有抽象性。因此，具體實施政府職責時又只能由特定公務員個體的行為來履行。公共選擇理論認為，公務員和社會中的每個公民沒有任何區別，都是出于自利而采取行動的個人。公務員首先是社會公民，不是天然的公務員，因為分工的原因而成為公務員。但是，并不會因為公民進入公共權力部門掌握了一定的公共權力成為公務員而徹底取代了公民身份，而是公民身份與公務員身份這兩個角色同時存在于一身。這種角色沖突就是利益沖突的身份原因，因此防止利益沖突，已成為許多國家和國際公約中的重要規定。國內學術界認為，防止利益沖突是預防腐敗制度安排的邏輯起點。

防止公務員與公民角色形成利益沖突，依賴于在兩者之間設立“防火墻”，盡量讓兩者平行而不相交。現行礦業制度缺陷的關鍵點就在于，公權力主體與市場主體之間界限不清，往往是兩者相互取代、相互利用等。礦產物權的民事主體與特許權授予的公權力主體糅合而無法分辨，既沒有從制度上進行明確，也沒有從機構設置上予以分立，學術理論上也沒有提起過兩者之間的界限。政府是國家授權行使礦產物權的民事主體，又是一切產權保護和產權限制的公權力主體。作為礦產物權的民事主體，因代表人委托代理人的授權內容失真而虛位，主體虛位而導致國有產權殘缺；“有償取得”探礦權、采礦權的程序，又被行政特許權授予的“經批準取得”所取代；從國有礦產資源直接到企業開采出礦產品的采礦權，其間缺少了界定“礦產權”的市場設立，即繞過了國有產權的流轉。礦產物權的市場外配置，礦業市場進入許可夾在礦產資源范圍的劃定之中，皆因雙重主體的重合和同一性。現行礦業制度不是在角色沖突中設立“防火墻”而是完全拆除了“防火墻”。

礦業制度的完善和礦業領域反腐的首要制度建設，在于將國有礦產物的民事主體地位從公權力中獨立出來。由“正宗”的民事主體管領礦產物權，讓國有礦產物權與其他國有資產以及私人物權處于平等地位，然后推到市場上去公平競價。國有礦產物權的價值實現，關鍵在于去除國有資產“神圣”的外衣，再由普通人提到市場上去，這樣簡單化才能正常化。國有礦產物權能正常化流轉和公平競價，應當排除利益集團的阻撓，切斷公權力與資本的聯系，才能減少政府人員尋租的機會。擺脫計劃經濟的影響，改革現行礦業體制等，以此保障國有礦產物權民事主體的獨立性和自由性存在。

（二）合理界定礦業特許權

進入礦業市場的特許權，是礦業管理的核心制度，相當于機動車駕駛許可制度，如果讓沒有通過駕駛許可的人開車上路，后果不堪設想。礦業特許權授予，是礦山企業有權進入勘探和開采礦產市場的社會管制活動；是相應職能機關按照法定標準對進入市場的申請事項審查后，根椐條件決定準予申請企業進入礦業市場的行政行為。我國現行礦業行政特許制度，在理論和制度上都沒有將礦業行政特許權歸位，成為了政府直接分配稀缺礦產資源的工具。因而，行政特許管制活動越位與缺位，是政府執法人員腐敗的法律成因。

礦業立法應突出礦業特許權制度，對申請進入礦業市場的條件、能力和技術等分別做出規定，作為特許授權審查的標準。一是行政特許權獨立。是否準予進入礦業市場，是一種單純的行政行為，不能夾帶礦產物權的批發。而礦產物權的獨立和排他性支配是申請礦業進入的前提，礦業特許是對該礦產物權進行開發的行為權。那么，一個采礦許可證僅是單一的市場進入“門票”，不再暗含礦產物權的證明功能。二是明確礦業開發的權利能力。對特定的礦產進行開發，必須在礦業場所健康與安全條件、環境利用與保護、礦區建設、開發計劃與礦地復墾等方面做出規定，做為審查申請者資質的依據。三是設置礦山企業的行為能力。礦山企業開發特定的礦產，應當在開發資金、技術和設備、健康與安全保護能力、雇工狀況等方面進行規定并進行審查。最后是審批機關的權力邊界。對相應行政機關的權力、職責及法律后果等予以界定，讓公權力在法定范圍內運行。

（三）創新礦業民主制度

礦業領域里的源頭反腐敗建設，應當依靠群眾，發揮民主。但不是進行群眾運動，應通過制度改革，完善法律、法規，將發揮民主作用和民眾力量規定在礦業制度中。實現礦業開發的法制化和民主化，在法制的基礎上，堅決走群眾路線，將群眾路線法制化，大力依靠群眾進行反腐倡廉建設。

礦山企業開發批準前，在礦業環境影響評價方面，要經過礦山企業相鄰各方以及礦業社區居民認可；開發所到之處凡可能影響到房屋建筑、農田水利以及公共設施等區域，都應經所有權人或使用權同意，并訂立財產保護和賠償方面的協議；礦山企業應承諾建立和發揮礦業工會的作用。在國有礦產物權的出讓過程中，應由中介機構以及社會組織進行監督，對礦產資源的范圍、規劃、開發、價值及其他條件等予以公示，充分發揮市場的競價功能。

礦業登記是民主監督的窗口，既可讓民眾監督開發者，也可以監督公權力人員。為了便于民主監督，必須改革礦業登記制度，現行礦業登記是礦產物權的產權登記與市場進入的行政登記合一，不便于分別管理。兩者應并列分開登記，將礦產物權按《物權法》的規定統一歸入不動產民事物權登記，礦業市場進入的行政登記由審批機關行使。登記制度的改革，有利于公權力在陽光下運行。

（四）限定采礦優先權制度

邊探邊采、以探代采、探礦權直接轉入采礦權等企業福利，是國有資產流失的一條重要途徑。在這些方面，主要是權利邊界不清。尤其是在公權力的默許下，以采礦優先權的名義而由探礦權人直接采礦，其間省去了國有礦產物權的出讓和采礦特許權的授予，并且在勘探地質資料中隱匿國有礦產的貯藏量，在優先權者竊為己有后無法讓政府部門查清。

在國外，采礦優先權只是一種排隊優先，不是實體權的優先。在我國，一些人強調采礦優先權就是為了通過便捷途徑獲得國家利益。程序性礦業優先權的目的是為了有效保障公平競爭，而實體性礦業優先權制度則既違背社會公平又損害社會效率。因此，我國礦業法修改時，優先權確立為程序性的優先權，給予勘探者申請礦產開采的排隊優先資格，而不能允許優先直接開采。

（五）合理設置礦業法律責任

義務和職責設置的科學化，是預防礦業腐敗的關鍵，但不是反腐敗的關鍵。制度反腐的關鍵，在于業內人員不履行法定的義務和職責時，能夠讓他們承擔懲罰的不利后果，這就得依靠法律責任的合理設置。現行礦業制度關于礦業開發的法律義務稀缺，只有一些宣示性條款；法律責任設置處于空白，對公權力的不作為或亂作為等缺乏制裁方式。

礦山企業以及準許開發的監管機關等，在礦產出讓、礦業市場準入以及保護公共利益等方面要設置明確的義務，讓他們在行為的邊界以內活動。行為者不履行第一性義務時應承擔第二性義務。法律責任是法律規范實施的基本保障，法律責任安排不當，那么法律的第一性義務就必然會落空。礦業領域源頭預防腐敗，應注重法律責任的設置。其實，其他各個行業反腐敗都應該重視這一點。

五、結語

礦業制度嚴重滯后導致腐敗，同時，也導致國有礦產物權的流失和浪費，導致民眾的正當利益被侵占。一個人的收益是另一個人的成本，收入分配不公平導致貧富差距懸殊的格局，根本原因在于制度設置的不合理性。礦業制度本身使一些人很有效率，而另一些人收入很少或者承擔成本。

市場經濟逐步建立和完善，但礦業制度仍受蘇聯模式和計劃經濟影響。滯后的礦業制度，主要表現為權力經濟，制度所供給的尋租機會已被部分人有效利用，并主要為既得利益集團所利用；已探明的礦產資源在公權力的幫助下基本圈占完畢，已圈占和即將圈占資源者在不斷的資源炒賣中逐步形成壟斷，甚至向礦產資源壟斷聯盟發展。利益集團和壟斷聯盟者懂得，要保持投入資源獲得尋租收入的機會，必須維持能夠不斷產生機會的既定制度狀態。這些利用壟斷權牟取利潤的“尋租者”，憑借其資本與公權力結合的歷史經驗，并通過未來的“院外活動”以阻止制度的變遷。不合理礦業制度的可持續性，就源于這些假公濟私的精英階層。礦業制度滯后導致腐敗是顯而易見的，為繼續腐敗而阻礙社會發展是比較危險的。

反腐敗停留在抽象化的研究中，永遠只是一些宣示性的口號；指望制定一部《反腐敗法》遏制腐敗，也比較天真。預防腐敗，應當從起點開始，著眼于微觀制度的行動，注重于每一個具體制度的完善，才能整體構成預防腐敗的制度體系。

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責任編輯、校對：關 華