當代中國憲法的變遷及其價值

潘偉杰

憲法及其所蘊涵著的民主法制價值顯示著人類對自身尊嚴的深刻理解和制約國家權力的制度化努力。因此，自現代民族國家確立以來，人類社會都力圖通過憲法及其變遷，建構國家層面的民主政治制度框架，協調社會發展進程中出現的沖突并形成和鞏固社會共識。中華人民共和國成立以來，我國憲法制定與修改同樣以自己的方式體現著這一價值追求。

一、當代中國憲法的制定與修改

（一）1954年憲法——革命后當代中國社會主義民主政治合法性基礎的確立

1954年9月20日，第一屆全國人民代表大會第一次全體會議通過了新中國的第一部憲法——1954年憲法。該憲法總結了中國近代以來的制憲歷史經驗，主要參考吸引了蘇聯先后幾部憲法和東歐各人民民主國家的憲法，特別是蘇聯1936年憲法的內容。五四憲法有序言、總綱、國家機構、公民的基本權利和義務、國旗國徽首都等內容，共106條。五四憲法規定了人民代表大會制度。全國人民代表大會是最高國家權力機關，由它產生國家主席、國務院、最高人民法院和最高人民檢察院。此外，憲法還規定了民族區域自治制度以及公民的基本權利和義務。

五四憲法的制定極大激發了人民建設社會主義的熱情，國家在憲法的指引下蓬勃向前發展。同時，五四憲法的頒布標志著革命后當代中國社會完成了現代國家對傳統國家的取代，現代民主政治對傳統專制統治的取代，以社會主義制度開啟了當代中國對社會主義民主政治的追求。

（二）1975年憲法——革命后當代中國社會主義民主政治合法性基礎的重創

1975年1月，四屆全國人大一次會議通過了1975年憲法。這部憲法是在“左”的思想指導下修改制定的，加上“四人幫”的干擾和破壞，使它存在嚴重的左傾錯誤和缺陷。主要表現在：把階級斗爭作為國家的基本路線，把無產階級專政下繼續革命的理論作為國家的指導思想，一些極左思想通過憲法得以確立；國家機構的性質與設置上存在許多“左”的規定，比如取消了國家主席的建制；取消了國家的法律監督機關人民檢察院，其職權由各級公安機關行使；將公民的權利與義務合并，并將義務寫在權利之前，并取消了“公民在法律面前一律平等”的規定等；憲法典的篇幅僅30條，比1954年憲法減少了76條。

民主政治的制度化和權力運作的程序化是現代國家區別于傳統國家的普遍訴求。1975年憲法從法律上大大弱化了這種訴求，從而偏離了1954年憲法所確立的社會主義民主政治建設的正確方向。

（三）1978年憲法——改革前當代中國社會主義民主政治合法性基礎的恢復

1978年憲法共有4章60條，包括序言和總綱，國家機構，公民的基本權利和義務，國旗、國徽、首都等部分，條文上比1975年憲法增加了1倍，更新的內容主要有：1、確認國家在新的歷史時期的總任務，即實現四個現代化；2、強調發揚社會主義民主，重視社會主義法制建設，恢復檢察院的設置；3、注重科學、教學事業的地位和作用；4、取消1975年憲法的某些錯誤規定；5、豐富了公民在政治、經濟和文化教育權利方面的內容。

1978年憲法一定程度上糾正了1975年憲法存在的缺陷，雖仍未擺脫“左”的影響，但標志著改革前當代中國社會主義民主政治合法性基礎的逐漸恢復。

（四）1982年憲法——改革前當代中國社會主義民主政治合法性基礎的發展

1982年12月4日，五屆全國人大五次會議表決通過了現行的1982年憲法。1982年憲法是新中國成立以來最好的一部憲法，具有以下重要特點：1、憲法總的指導思想是堅持四項基本原則；2、確定了國家的任務是建設社會主義現代化，規定經濟制度，倡導經濟體制改革；3、重視政治制度建設和國家機構的合理設置，如恢復國家主席設置，恢復設立鄉政權，規定基層群眾自治組織，廢除領導職務終身制；4、高度重視社會主義文化制度和精神文明建設；5、發揚社會主義民主，健全社會主義法制，規定中華人民共和國的一切權力屬于人民。這是我國國家制度的核心內容和根本準則。1982年憲法在實施過程中，已經4次部分修改，通過了31條憲法修正案。其中，1993年憲法修正案確立堅持改革開放的國家戰略，從制度上把富強、民主、文明確立為國家建設的目標。1999年憲法修正案把依法治國、建設社會主義法治國家作為國家治理的戰略訴求。2004年憲法修正案把物質文明、政治文明和精神文明協調發展確立為社會發展目標，在愛國統一戰線中增加了社會主義事業建設者的表述，增加了國家尊重和保障人權的規定。

1982憲法通過四次部分修改，及時確認了改革開放和社會主義現代化建設過程中取得的成果和經驗，增強了憲法的適應性和生命力，從而使憲法更加符合發展變化的社會關系和改革開放的新需要，為社會主義民主政治在當代中國社會提供了憲法確認，為國家治理的轉型提供了法制保證。

二、當代中國憲法及其變遷對民主法制建設的價值

新中國建立以來，當代中國憲法的變遷在某種上反映了我國社會主義建設事業，特別是社會主義民主政治建設的歷程。1982年憲法不單單是恢復1954年憲法所確立的社會主義民主政治框架，也是1954年憲法所確立的社會主義民主政治的進一步發展。時任全國人大常委會委員長的彭真在《關于中華人民共和國憲法修改草案的報告》中指出：“這個憲法修改草案繼承和發展了一九五四年憲法的基本原則，充分注意總結我國社會主義發展的豐富經驗，也注意吸收國際的經驗；既考慮到當前的現實，又考慮到發展的前景。”所以，1982年憲法對當代中國社會主義民主法制建設所具有的意義，不僅在于使當代社會主義法制在這部新憲法下得以恢復，而且在于使當代中國民主法制在這部新憲法下獲得新的發展。

第一，以憲法的形式規約了當代中國民主法制建設的基本原則，即人民民主和社會主義。雖然1954年憲法已經明確了人民民主和社會主義是當代中國法制框架的原則，但是由于當時尚未進行社會主義改造，仍處于過渡時期，所以1954年憲法主要強調人民民主原則，至于社會主義原則，只作為當代中國制度建設的一種理想和目標來強調。到了20世紀80年代，社會主義已初步成為現實。在這樣的形勢下，1982年憲法同時強調人民民主和社會主義這兩條原則，1993年憲法修正案進一步指出當代中國處于社會主義初級階段的定位。1982年憲法及其修正案對民主和社會主義的強調是符合中國社會發展和現代社會發展基本要求的。其總綱第一條這樣寫道：“中華人民共和國是工人階級領導的，以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。社會主義制度是中華人民共和國的根本制度。禁止任何組織或者個人破壞社會主義制度。”在憲法中明確規定當代中國國家成長所恪守的社會主義制度，這就意味著當代中國國家治理和法制建設必須著眼于社會主義制度的根本要求。1982年憲法取消了1975年憲法所規定的大民主，把社會主義民主與社會主義法制統一起來。沒有民主，就沒有社會主義，而沒有法制的民主就不是真正的民主，因為民主不維護法制，民主就不會存續多久。

第二，承認公民權利與義務平衡性的現代法制精神成為當代中國法制建設的價值訴求。當代中國社會主義憲法秩序的建立為廣泛承認并落實公民權利提供了制度依據。1982年憲法充分承認公民權利，并強調公民權利與義務的平衡。1982年憲法在公民權利與義務的規定上遵循1954年憲法，同時也有新的豐富和發展。1954年憲法關于公民基本權利的條款有14條，1975年憲法只有2條，1978年憲法有12條，而1982年憲法則增加到18條。更重要的是，1982年憲法對公民權利規定的內容更加充實、具體、明確。與1954年憲法相比，1982年憲法在賦予公民廣泛權利的同時，也注意到了對公民應承擔義務的規定，力求權利與義務平衡，這有助于更好地保證公民權利的實現。通過權利與義務的平衡來實現公民對主權國家的認同是現代國家成長的制度要求。1982年憲法對公民權利這一現代憲制精神的確認，標志著我國法制現代化進程進入一個新時期。

第三，加強和完善現代國家的代議民主政制，重構符合社會主義民主政治建設需要的權力關系與權力運作模式。在傳統國家向現代國家的轉換過程中，為了實現和維護人民對現代國家的認同，現代國家必須提供人民參與公共生活的制度安排，代議民主制度也正是作為國家認同和民主精神的體現而成為現代國家形成后的一種普遍性制度安排。1982年憲法恢復并加強當代中國的代議民主制度體系，在社會主義現代化進程中積極推進社會主義民主政治建設。這種努力體現在三個方面：一是厘清黨與法律的關系。1982年憲法明確規定任何政黨必須在憲法和法律的范圍內活動；二是推進代議機關的制度化建設。1982年憲法明確強調代議機關在國家政權體系中的地位，以及為維護這種地位而提供了具體的制度安排；三是擴大代議機關常設機構的權力。提升和規范代議機關常設機構的權力對于國家權力關系的制度化相當重要。關于全國人民代表大會常委會的職權，1954年憲法規定了19項，1975年憲法只籠統規定為1條，1982年憲法增加到21項。1982年憲法對權力關系制度化安排的努力，體現了中國社會現代化發展過程中更加重視推進國家治理的轉型。 （作者系復旦大學法學院副院長、教授）