法律閑置比土地閑置更可怕

王琳

【√】閑置土地處置的法律容易閑置，是在于這種違法表面上看沒有直接受害人。受傷害的其實(shí)是國家和城市發(fā)展本身，當(dāng)然還有法律尊嚴(yán)與執(zhí)法公信

近日，不少媒體都關(guān)注了國土部《閑置土地處置辦法》的修訂。其中最為引人注目的一款是：未動工開發(fā)滿一年將被征繳土地價(jià)款20%的閑置費(fèi)，滿兩年則將無償收回土地使用權(quán)。

據(jù)稱，《閑置土地處置辦法》將于7月1日起實(shí)施。但事實(shí)上，向閑置土地征收閑置費(fèi)及符合規(guī)定期限無償收回，并非新規(guī)而是“舊酒”。《閑置土地處置辦法》頒行于1999年4月28日，其中第4條就明確了：已經(jīng)辦理審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地，1年以上未動工建設(shè)的應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納閑置費(fèi)。在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，以出讓等有償使用方式取得土地使用權(quán)進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)的閑置土地，超過出讓合同約定的動工開發(fā)日期滿一年未動工開發(fā)的，可以征收相當(dāng)于土地使用權(quán)出讓金20%以下的土地閑置費(fèi)；滿兩年未動工開發(fā)時(shí)，可以無償收回土地使用權(quán)。

當(dāng)然，《閑置土地處置辦法》只是部門規(guī)章。在它之上，還有行政法規(guī)與最高層級的法律。《土地管理法》（1999年1月1日起施行)第37條，《城市房地產(chǎn)管理法》(1995年1月1日起施行）第25條均有相關(guān)表述。若嚴(yán)格依法行政，即便沒有《閑置土地處置辦法》，土地閑置滿兩年也應(yīng)被收回。但應(yīng)然與實(shí)然卻相差甚遠(yuǎn)。

2010年8月19日，國土部發(fā)言人曾在“房地產(chǎn)用地專項(xiàng)整治工作新聞通氣會”上披露，“在各類房地產(chǎn)違法違規(guī)用地中，閑置土地成為房地產(chǎn)用地違法違規(guī)的主要問題。截至5月底，全國共上報(bào)閑置土地2815宗，面積為16．95萬畝，其中因毛地出讓拆遷難、調(diào)整規(guī)劃等政府和客觀原因造成的閑置土地約占六成以上，閑置五年以上的占總數(shù)的31%。”依上可見，閑置土地并非個(gè)例而是極為嚴(yán)重。究其根源，并不在無法可依而在法律的閑置。若非如此，怎會出現(xiàn)“閑置五年以上的土地”？而即便開展了“房地產(chǎn)用地專項(xiàng)整治工作”，國土部門似乎也并沒有想要依法收回。相反，國土部給這些閑置土地設(shè)定了一個(gè)清理期限：2010年10月底前。

或許這就是中國的執(zhí)法現(xiàn)實(shí)。立法者在中央，執(zhí)法者卻在地方。土地出讓是地方主導(dǎo)，夾帶的是地方利益，受阻于地方保護(hù)也就不難想見。有人會說，國土部門已實(shí)現(xiàn)了省以下垂直管理，怎么還要聽命于地方？這是因?yàn)殚e置土地牽涉的利益太過巨大，開發(fā)商綁架地方政府，并透過其影響力與國土部門達(dá)成妥協(xié)已成常態(tài)。何況在這個(gè)充滿特權(quán)的時(shí)代，國土部門往往也需要與地方政府保持良好關(guān)系，才能解決他們在地方所遇到的問題——比如更好的水電保障、安全保障，甚至是工作人員子女教育的保障等等。

閑置土地處置的法律容易閑置，是在于這種違法表面上看沒有直接受害人。國土部門有意“放一馬”，不會直接引發(fā)哪個(gè)被害人上訪或鬧事。受傷害的其實(shí)是國家和城市發(fā)展本身，當(dāng)然還有法律尊嚴(yán)與執(zhí)法公信。

判斷法律閑置有個(gè)簡單而易行的辦法，那就是看哪些規(guī)定被重復(fù)得最多，基本就可以肯定這些規(guī)定在執(zhí)行中出現(xiàn)了嚴(yán)重問題。有時(shí)候，在法律之下不斷推出重復(fù)性非常高的法規(guī)、規(guī)章以及各種類型的規(guī)范性文件，用意還在虛張聲勢，向公眾宣示執(zhí)法部門“以規(guī)章貫徹法律，以文件貫徹法律”的決心。這正應(yīng)了紀(jì)伯倫筆下的《法律》：你們樂于立法，但更樂于破壞它們。如同海邊玩耍的孩子，孜孜不倦地筑沙塔，再笑著將它們推倒。