越界的規(guī)則

最近逝世的歐玲（Elinor Ostrom）教授在共有資源治理方面的研究成果為她贏得了2009年度諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)。她指出不同類型的操作規(guī)則可以用幾乎無窮盡的方式相結(jié)合，沒有任何完美模型能夠準(zhǔn)確地判斷哪種特定的操作規(guī)則組合適用于哪種具體情況。 相反，我們應(yīng)該塑造更廣泛的制度環(huán)境使得社區(qū)有權(quán)試驗(yàn)不同的治理安排，從而能夠生成最切合社區(qū)自身的一套操作規(guī)則。

歐玲教授采用美國(guó)南加州地下水流域治理的例子來闡釋了地方政府如何迎接挑戰(zhàn)，制定出處理超越傳統(tǒng)管轄邊界問題的規(guī)則。

南加州是一個(gè)干旱地區(qū)，高度依賴于從加利福尼亞北部和其他州調(diào)水來支撐其龐大的都市圈。然而，即使當(dāng)?shù)氐木用褚采儆腥酥霞又菔菙?shù)條地下水流域的源頭，多年以來一直在為該地區(qū)的城市提供大量用水。

治理地下水流域的問題之一是它們很少只流經(jīng)一個(gè)行政轄區(qū)。洛杉磯郡包括88個(gè)獨(dú)立市和其他非市轄區(qū)域，大多數(shù)地下水流域位于多個(gè)市的地下。在一百年前，該地區(qū)人煙稀少，多個(gè)城市可以從同一地下水流域抽水而沒有遇到重大問題。然而，幾十年以前，隨著這些城市不斷發(fā)展壯大，開始從同一地下水流域抽取越來越多的水時(shí)，該地下水流域的長(zhǎng)期生存面臨因?yàn)檫^度泵取而導(dǎo)致最終毀滅的威脅。為了防止這種情況的發(fā)生，迫切需要一些規(guī)則來限制抽水。但問題是如果沒有協(xié)議擔(dān)保其他城市會(huì)共同進(jìn)退，沒有一個(gè)城市會(huì)主動(dòng)減少抽水。

對(duì)于這種情況，原則上，有關(guān)城市可以根據(jù)各自對(duì)流域的產(chǎn)權(quán)向州法院提起訴訟。但是加利福尼亞州的水權(quán)界定非常復(fù)雜，沒有任何城市能夠確保勝訴。鑒于這些制約因素，大多數(shù)地下水流域的糾紛通常是在州政府相關(guān)部門的協(xié)助下通過有關(guān)城市間的談判最終得到解決。許多協(xié)議需要設(shè)立聯(lián)合權(quán)力機(jī)關(guān)或特區(qū)，該機(jī)關(guān)或特區(qū)獲得法律授權(quán)來制定和執(zhí)行在有關(guān)城市間共享水資源的規(guī)則。

在這個(gè)特殊的例子中，通過創(chuàng)立新的管治實(shí)體，如跨越多個(gè)司法管轄區(qū)的聯(lián)合權(quán)力機(jī)關(guān)或特區(qū)，問題得到解決。過去幾十年間，這種解決方案在美國(guó)已經(jīng)日益普遍，該國(guó)的特區(qū)數(shù)目已從1962年的18323個(gè)增加到2007年的37381個(gè)。 然而，特區(qū)或聯(lián)合權(quán)力機(jī)關(guān)的組建存在數(shù)量限制，單一目的實(shí)體迅速擴(kuò)散會(huì)造成嚴(yán)重的問責(zé)問題。

美國(guó)為此已經(jīng)背負(fù)了巨大的交易成本。政府對(duì)新奧爾良卡特里娜颶風(fēng)的處置不力，提醒了許多人有關(guān)美國(guó)的治理體制在處理大規(guī)模問題時(shí)的潛在局限性。相比之下，中國(guó)更集中化的治理體制在此方面可能更勝一籌，因?yàn)橹醒胝袡?quán)直接從多個(gè)管轄區(qū)調(diào)取資源，能夠更迅速地處理大規(guī)模問題。

但由于大多數(shù)政策和規(guī)則是從中央層面啟動(dòng)，這不可避免地造成其中許多不適應(yīng)地方情況。規(guī)則越不適合當(dāng)?shù)厍闆r，地方當(dāng)局就越有動(dòng)力去尋找途徑逃避、調(diào)整、或減輕這些統(tǒng)一措施施加的約束。

一般而言，中國(guó)缺乏一個(gè)制度框架來鼓勵(lì)和促進(jìn)地方政府之間自愿合作，以解決跨轄區(qū)的問題。當(dāng)遇到較大規(guī)模的問題時(shí)，如清理流經(jīng)多個(gè)轄區(qū)的河流系統(tǒng)，省領(lǐng)導(dǎo)可能明確要求市縣官員成立一個(gè)特別工作小組，以協(xié)調(diào)跨轄區(qū)的努力來完成這項(xiàng)工作。但一旦省領(lǐng)導(dǎo)將注意力轉(zhuǎn)向其他問題，地方官員之間的協(xié)作努力可能難以持續(xù)。

要推動(dòng)地方官員發(fā)起和維護(hù)跨轄區(qū)的合作項(xiàng)目，他們需要能夠在彼此之間締結(jié)具有法律效力的協(xié)議。上級(jí)政府可以通過提供相關(guān)信息及財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)來鼓勵(lì)這種協(xié)同努力，不一定依靠行政命令。最為重要的是，地方官員必須有動(dòng)力解決他們自身轄區(qū)所面臨的問題，而不是僅僅應(yīng)對(duì)其上級(jí)行政主管下達(dá)的命令。