社會保險金的監管問題及完善對策

周宇翔

【摘要】社會保險是社會保障體系的重要組成部分。社會保險金是社會保險運作過程中的重要方面。目前，我國在社會保險基金的籌集和分配上都出現了不同程度的問題，尤其是社保基金監管體制存在“先天不足”。對此，要首先明確社保基金的信托責任承擔者，并且給予監督機構以切實的權力，才能對社保基金運行進行有效監督。。

【關鍵詞】社會保險金行政監督社保基金監督委員會

社會保險是一種為喪失勞動能力、暫時失去勞動崗位或因健康等原因造成損失的人口提供收入或補償的一種經濟和社會制度。作為一項能夠維護社會穩定，促進社會經濟發展的經濟社會制度，社會保險是整個社會保障體系的重要組成部分。社會保險金是社會保險運作過程中的一個重要方面。社會保險金的征收與使用是否符合相關政策規定與經濟形勢，是否能夠切實地保障需要的人群，成為社會保險運作成功與否的關鍵因素。但是，目前我國社會保險金的挪用和貪污現象層出不窮，嚴重影響了社會保險的效用。面對我國社會保險金監管不力的局面，2011年7月開始實施的《中華人民共和國社會保險法》（以下簡稱《社會保險法》）對社會保險金的監管作出了較為詳細的規定。但從我國社會保險金的使用現狀出發，社保基金監督的立法和執行仍有較大的改革空間。

社會保險的效用

社會保險是國家通過立法的形式，由社會集中建立基金，以使勞動者在年老、患病、工傷、失業、生育等喪失勞動能力的情況下，能夠獲得國家和社會補償的一種社會保障制度。社會保險由政府負責，強制某一群體將其收入的一部分作為社會保險費形成社會保險基金。只要滿足一定條件，被保險人就可以從基金中獲得一定的收入或損失補償。社會保險作為一種再分配制度，是社會保障的重要組成部分，對經濟與社會發展都有著深刻的影響。首先，社會保險能在社會成員發生突發狀況而導致經濟利益受損時，給予其一定的補償，保障人們的基本生活需要，發揮社會穩定器的作用。其次，社會保險中的失業保險、醫療保險等，可以在被保險人處于危機的時候予以一定的補償，從而促進社會的相對公平，實現社會再分配。再次，社會保險金的運作是在資本市場的范圍之內，因此，社會保險金的保值增值過程也會促進資本市場的繁榮，從而有利于經濟繁榮。

我國社會保險基金監管存在的問題

社會保險金的籌集與分配是社會保險制度能夠順利運作的重要保證。無論是何種社會保障制度，其順利施行必須要有相應的資金作為保障。沒有資金基礎，任何社會保障都是一紙空談，沒有發揮效用的可能。社會保險金對社會保險運作的影響主要體現在籌集和分配使用兩個方面。只有完成了保險金的籌集過程，社會保險才能正常運行，需要保障的人才能得到及時援助；只有完成了分配的過程，社會保險金才能真正被用來保障受保人的基本生活。

遺憾的是，目前我國在社會保險金的籌集和分配上都出現了不同程度的問題。其中最為嚴重的是社會保險金的非法挪用和侵占問題，比如2006年的上海社保基金案，該案件涉及侵占挪用的社會保險金超過32億人民幣以上，造成了惡劣的社會影響。究其原因，一方面是社會保險基金在2010年之前沒有被納入國家的預算管理體系，至使挪用社會保險金相對容易；更重要的一方面是，相應的社會保險金監督機制并不完善，相互制衡的監督體系還沒有建立起來。

社會保險金監管過程出現的問題主要分為兩個方面：一是行政部門對社會保險金的監管沒有落到實處；二是沒有賦予能夠切實監督保險金運作的監督主體以切實的權力。

從行政部門的角度看，《社會保險法》的第七十八條規定：財政部門、審計機關按照各自職責，對社會保險金的收支、管理和運營情況實施監督。問題在于，首先，財政部門和審計機關同是政府行政部門，無論是由財政部門還是審計部門進行監督，都是政府部門的內部監督，這就使得政府部門實際上集政策制定、費用收繳、投資運作、監督查處等權力于一身，難免造成監督漏洞。比如，在制定社會保險金監督政策的時候，可能會因為考慮自身利益而制定寬松的政策；在執行監管的時候，更是出現了“左手管右手”的局面。其次，由于社保基金監管部門隸屬各級地方政府，各級政府在社會保險基金領域也是既充當委托者與投資者，又充當監督者。讓隸屬于政府的社保基金監督部門去監督政府，實際監督效果非常有限。各級政府可能會因為地方利益放松對社保基金的監督。雖然《社會保險法》第一條規定了人大對社會保險金有監督權，但人大只是通過人民政府對社會保險金專項工作報告的審議來進行監督，實際上還是政府行政部門監督自己保險金的使用。政府部門在向人大提交工作報告之前完全可以掩蓋社保基金運行過程中的失誤。再次，由于社保基金的相關監督往往只有監督權，其監督結果往往要向相關行政機關進行報告，這不僅存在自己監督自己的問題，也直接導致了監督效率低下。此外，我國社保基金的監督職能是由財政部門、審計部門、勞動和社會保障部門等部門共同承擔的，這些部門并沒有形成一個相對集中的權力中心，監督的結果也不能直接產生相應的措施。雖然《社會保險法》對社保基金監督部門的職責作了相關規定，但由于沒有明確各部門的職責權限范圍，擁有權力的各部門仍然可能互相推諉，從而導致社會保險金的監管與處理效率低下，甚至產生不作為、無作為的現象。

《社會保險法》的第八十條規定，統籌地區人民政府成立有用人單位代表、參保人員代表以及工會代表和專家組成的社會保險監督委員會，掌握、分析社會保險金的收支、管理和投資運營情況，對社會保險工作提出咨詢意見和建議，實施社會監督。然而，監督委員會的作用并沒有得到切實保證。監督委員會只有監督權和建議權，只能通過對行政部門提出建議來監督社會保險的運行情況，真正能代表人民群眾利益的機構并不能掌有實際的監督執行權利。在實際運行過程中，監督委員會還存在以下問題：首先，監督委員會實際上是一個非常設的機構，實際職權極其有限。雖然很多地方都設有社會保險監督委員會，但這一機構從設立之初起就未能完全履行自己的職能，監督職能在更多時候淪為擺設。其次，監督委員會的組成成員多是政府職員，人民群眾、專家教授所占的比例較小，因此很難切實從人民群眾利益出發開展監督。再次，監督委員會雖然在概念上更偏重于社會性組織，但在實際運作過程中更多地屬于政府部門。在多數情況下，監督委員會并沒有獨立的經費和辦公機構，而是依托于當地的勞動保障部門，因此很難開展對社保基金運行的有效監管。

社會保險基金監管的完善對策

從上述分析可以看出，我國社保基金侵占挪用問題層出不窮，主要是因為缺少基本的信托責任的承擔者。政府身兼多重身份，既是社保基金的投資者和委托者，也是社保基金運行過程中的監督者，這種安排很可能導致監督效果大打折扣。而本應作為信托責任承擔者的社保基金監督委員會卻只能作為一個依托于政府部門的附屬機構，其監督職能很大程度上被行政體系的內部監督所取代。因此，要切實對社保基金運行進行有效監督，必須首先明確社保基金保值增值過程中的信托責任承擔者，并且給予該責任主體以切實的權力，使其能夠在監督之后采取相應措施。

具體來說，首先，要改變原來社保基金監督委員會依托于政府部門，對社保基金行使行政體系內部監督的體制。無論是信托責任承擔者的缺失還是“左手管右手”的模式，都是社保基金監管體制的先天不足，因此，只有對原先的社保基金監管體制進行改革，才能使監督管理部門從行政管理體系中獨立出來，才能賦予監督機構以切實的權力，使其對監督的結果有一定的處置權。這樣，監督機構可以對監督到的社保基金使用問題自行要求整改糾正而不是僅僅將問題以書面報告的形式呈交給地方政府。此外，應該采用垂直管理的模式，實行社保基金監督機構直接向上級政府或中央負責的機制，使各地的社保基金監督機構逐漸獨立出來，擺脫地方政府的控制。這樣，在地方社保基金運行過程中，相關監管機構就可以代替中央對地方政府進行監管，從而有效地避免地方政府角色重疊造成的監管不力。其次，行政監督雖然效率不高，但是不能簡單放棄。畢竟，財政部門和審計部門對社會保險金的監督涉及會計、審計等方面的專業知識，是其他外部監督所不具備的。因此，也需要加強財政部門、審計部門等部門對社會保險金的監督。再次，社保基金監督委員會作為社保基金監督機構中的重要部門，除了要從地方政府系統逐漸脫離出來，由中央統籌管轄，也要在人員的配置方面加以調整，要逐步減少政府人員的配備，增加社會各職業各階層成員的比重。因為，只有由人民群眾自己來監管政府管理的、涉及人民自身利益的“救命錢”，監督才能最大程度地落到實處。

（作者單位：西北大學經濟管理學院）