農(nóng)村糾紛的人民調(diào)解機(jī)制完善策略

陳敏

【摘要】針對(duì)新時(shí)期的農(nóng)村糾紛，該文重點(diǎn)探討了糾紛解決機(jī)制中的人民調(diào)解制度，具體分析了新時(shí)期農(nóng)村糾紛的特點(diǎn)和人民調(diào)解在解決農(nóng)村糾紛中的優(yōu)越性，并從理論上和實(shí)踐上分析了當(dāng)前人民調(diào)解機(jī)制發(fā)展過(guò)程中存在的問(wèn)題，結(jié)合農(nóng)村社會(huì)背景提出了完善人民調(diào)解機(jī)制的意見和建議。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村糾紛人民調(diào)解機(jī)制完善

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的日益繁榮，農(nóng)民的生活方式也不斷城市化。在此背景下，“鄉(xiāng)土社會(huì)”的糾紛也日趨多樣化、復(fù)雜化。面對(duì)新情況，傳統(tǒng)的調(diào)解機(jī)制顯得有些失靈。因此，在利益多元、矛盾多發(fā)的新形勢(shì)下，研究如何讓人民調(diào)解制度發(fā)揮其功能，并煥發(fā)新的活力，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

人民調(diào)解—農(nóng)村糾紛解決機(jī)制

糾紛的解決有很多方式，從現(xiàn)有的制度來(lái)看，主要有訴訟糾紛解決機(jī)制和非訴訟糾紛解決機(jī)制。訴訟糾紛解決機(jī)制主要通過(guò)法院的審判解決糾紛，通常它也是解決糾紛的最后一道機(jī)制。非訴訟糾紛解決機(jī)制主要有仲裁、信訪和調(diào)解。其中，最具有群眾自治性質(zhì)的調(diào)解則是人民調(diào)解。

通俗來(lái)講，人民調(diào)解就是通過(guò)人民內(nèi)部的勸說(shuō)來(lái)化解矛盾。隨著人民調(diào)解制度的規(guī)范和完善，人民調(diào)解在法律上也有了統(tǒng)一定義。根據(jù)新出臺(tái)的《人民調(diào)解法》第二條，人民調(diào)解是指人民調(diào)解委員會(huì)通過(guò)說(shuō)服、疏導(dǎo)等方法，促使當(dāng)事人在平等協(xié)商基礎(chǔ)上自愿達(dá)成調(diào)解協(xié)議，解決民間糾紛的活動(dòng)。可以看出，人民調(diào)解的主要目的就是解決民間糾紛。人民調(diào)解是在我國(guó)傳統(tǒng)的民間調(diào)解基礎(chǔ)上發(fā)展而來(lái)的。從1980年1月公布的《人民調(diào)解委員會(huì)暫行組織通則》到2011年1月1日施行的《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》，我國(guó)已經(jīng)形成了一套較為完善的人民調(diào)解制度。最新的《人民調(diào)解法》在以往法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，對(duì)人民調(diào)解的性質(zhì)、基本原則、組織形式、運(yùn)行程序、調(diào)解效力及各項(xiàng)權(quán)利義務(wù)等作了更詳細(xì)的規(guī)定。

人民調(diào)解制度作為一項(xiàng)民主化和專門化的糾紛解決機(jī)制，在解決農(nóng)村糾紛問(wèn)題上有著獨(dú)特的優(yōu)越性：一是方便快捷。人民調(diào)解的運(yùn)行機(jī)構(gòu)—人民調(diào)解委員會(huì)一般設(shè)在基層的村委會(huì)，相對(duì)訴訟而言，這更方便村民及時(shí)快捷地提出請(qǐng)求化解矛盾。二是成本低廉。《人民調(diào)解法》第四條規(guī)定：人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解民間糾紛，不收取任何費(fèi)用。也正是這一規(guī)定，讓村民會(huì)優(yōu)先選擇成本低的人民調(diào)解制度解決糾紛。三是處理靈活。由于人民調(diào)解沒有過(guò)多硬性程序類規(guī)定，因此，調(diào)解員可以相對(duì)靈活地處理糾紛，在考慮法律法規(guī)時(shí)還可以考慮鄉(xiāng)理民情，在對(duì)糾紛雙方進(jìn)行法律教育時(shí)還可以進(jìn)行道德引導(dǎo)或人情溝通。四是群眾自治。人民調(diào)解制度是人民群眾化解內(nèi)部矛盾的一種方式，調(diào)解工作是在糾紛當(dāng)事人自愿的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，調(diào)解員一般也為當(dāng)?shù)卮迕袼煜ぃ麄€(gè)調(diào)解過(guò)程都體現(xiàn)出了自治性。正是人民調(diào)解制度的這些優(yōu)勢(shì)使得它在農(nóng)村備受青睞。

人民調(diào)解機(jī)制的發(fā)展困境

認(rèn)識(shí)困境。對(duì)于人民調(diào)解制度，大家在認(rèn)識(shí)上還存有一些困惑。一是人民調(diào)解制度的司法化與民間化的爭(zhēng)議。對(duì)人民調(diào)解的定位，現(xiàn)在有不同認(rèn)識(shí)。有觀點(diǎn)認(rèn)為人民調(diào)解制定具有準(zhǔn)司法性質(zhì)，認(rèn)為“人民調(diào)解是一種司法輔助制度，屬于國(guó)家司法制度體系的范疇，是一種具有中國(guó)特色的司法制度”①。持這種觀點(diǎn)的學(xué)者建議人民法院應(yīng)加強(qiáng)對(duì)人民調(diào)解活動(dòng)的指導(dǎo)，在調(diào)解過(guò)程中加入一些類似訴訟程序規(guī)定，以強(qiáng)化其規(guī)范運(yùn)行。另外，地方政府也應(yīng)給予人民調(diào)解更多的行政性傾斜。但也有觀點(diǎn)認(rèn)為人民調(diào)解制度不具有準(zhǔn)司法性，而是具有民間性和自治性，并且認(rèn)為人民調(diào)解制度不應(yīng)該有過(guò)多的行政色彩，也不能將這種民間性的活動(dòng)加入過(guò)多的職權(quán)主義。尤其在農(nóng)村，更應(yīng)該以民主自治為重，在解決村民糾紛過(guò)程中不能加入過(guò)多司法色彩或程序性規(guī)定。

二是國(guó)家法與傳統(tǒng)觀念的沖突。在具體的糾紛解決過(guò)程中，不難發(fā)現(xiàn)，有這樣一些困惑，即解決糾紛是選擇法律依據(jù)還是選擇地方習(xí)俗慣例。比如，在遺產(chǎn)繼承問(wèn)題上，就存在這樣的難題。按照法律規(guī)定，子女都享有繼承權(quán)，且繼承權(quán)男女平等。但是，在絕大部分農(nóng)村地區(qū)，他們還是遵循傳統(tǒng)思維，認(rèn)定女子不享有繼承權(quán)，尤其是外嫁女。這樣的難題還延伸到家族糾紛、鄰里矛盾和土地臨界等方面。在廣大農(nóng)村，村民沿襲著數(shù)千年流傳下來(lái)的經(jīng)驗(yàn)性知識(shí)，他們對(duì)于生活規(guī)則都有著一套固有的認(rèn)識(shí)，這種認(rèn)識(shí)成為他們斷定是非的內(nèi)在信念。另外，村民對(duì)于部分法律還存有抵觸情緒，他們認(rèn)為法不是為民制定的，這些認(rèn)識(shí)也嚴(yán)重影響了人民調(diào)解制度的推行。

實(shí)踐困境。在實(shí)際運(yùn)行人民調(diào)解制度的過(guò)程中，也會(huì)遇到一些難題。一是調(diào)解的受案范圍不明確。《人民調(diào)解法》規(guī)定人民調(diào)解委員會(huì)的工作是調(diào)解民間糾紛，何為民間糾紛，《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》中第二十條、二十二條作了有關(guān)規(guī)定：人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解的民間糾紛，包括發(fā)生在公民與公民之間、公民與法人和其他社會(huì)組織之間涉及民事權(quán)利義務(wù)爭(zhēng)議的各種糾紛。同時(shí)規(guī)定不得受理的糾紛的兩種類型：專屬管轄型糾紛和已經(jīng)通過(guò)司法行政程序解決了的糾紛。顯然僅有這兩方面的規(guī)定，還是很難把握受案范圍。民間糾紛這詞源于已有的習(xí)慣用語(yǔ)，在作為法律名詞使用后又沒有給予確切的法律釋義，導(dǎo)致在實(shí)際操作中，很難把握人民調(diào)解的受案界限。哪些案件應(yīng)該受理，哪些案件不應(yīng)該受理，多是根據(jù)已有的理解和曾經(jīng)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)處理。

二是調(diào)解人員配備不足。我國(guó)《人民調(diào)解法》第十四條規(guī)定了擔(dān)任人民調(diào)解員的條件，但實(shí)際上廣大農(nóng)村的人民調(diào)解員并沒有也很難按照規(guī)定的條件配備。有些村落的人民調(diào)解員是由村里德高望重的老前輩擔(dān)任，他們熟知鄉(xiāng)土民情，但可能并沒有多少文化，也可能不懂法律。而有些地方，配備的調(diào)解員又過(guò)于年輕化，他們有很好的法律知識(shí)，但缺少農(nóng)村生活經(jīng)驗(yàn)，因此他們處理糾紛時(shí)更多以法律為依據(jù)，欠缺了對(duì)鄉(xiāng)里民情的考慮，調(diào)解結(jié)果難以服眾。

三是調(diào)解技巧不高。“作為實(shí)現(xiàn)調(diào)解功能和價(jià)值的手段或者途徑，調(diào)解技巧在調(diào)解活動(dòng)中具有非常重要的作用和意義。”②要促使糾紛當(dāng)事人在自愿基礎(chǔ)上作出讓步，相互諒解，化解矛盾，調(diào)解員就要做到靈活應(yīng)對(duì)不同的糾紛當(dāng)事人。但是，在實(shí)踐中有部分調(diào)解員在調(diào)解過(guò)程中沒有注重調(diào)解策略，也沒有靈活地運(yùn)用調(diào)解技巧，導(dǎo)致調(diào)解失敗甚至有時(shí)候還激化矛盾。

人民調(diào)解機(jī)制的完善

結(jié)合當(dāng)前農(nóng)村的實(shí)際情況，人民調(diào)解機(jī)制可從以下幾點(diǎn)逐步完善：

明確人民調(diào)解的定位。從最新的《人民調(diào)解法》中我們可以看出，在人民調(diào)解定位問(wèn)題上，經(jīng)過(guò)司法化與民間化兩種觀點(diǎn)的博弈，最后還是堅(jiān)持了人民調(diào)解的自治性，將人民調(diào)解認(rèn)定為是以村（居）委會(huì)設(shè)立的人民調(diào)解委員會(huì)為主體解決民間糾紛的活動(dòng)。筆者認(rèn)為，這種定位是合理的。人民調(diào)解本身是從傳統(tǒng)的民間調(diào)解發(fā)展而來(lái)，保持其傳統(tǒng)特色，有利于發(fā)揮它在定紛止?fàn)帯⒕S穩(wěn)和宣傳法制等方面的作用。人民調(diào)解法第四條、第五條的立法本意更多的是想強(qiáng)調(diào)政府對(duì)人民調(diào)解的責(zé)任，強(qiáng)調(diào)法院工作與人民調(diào)解工作的溝通銜接。政府應(yīng)對(duì)人民調(diào)解工作給予更多的指導(dǎo)和支持。法院在這方面也應(yīng)加大對(duì)調(diào)解工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和銜接。

加強(qiáng)法律宣傳，為調(diào)解工作鋪墊法治氛圍。很多傳統(tǒng)觀念與現(xiàn)今的法律規(guī)定存在部分偏差，這種現(xiàn)象在偏遠(yuǎn)的農(nóng)村尤其普遍。面對(duì)這種情況，當(dāng)前必須加大農(nóng)村地區(qū)的法律宣傳，提高村民的法律意識(shí)。努力為調(diào)解工作鋪墊好法治氛圍。在民事法律法規(guī)方面，引導(dǎo)村民樹立法律上的權(quán)利義務(wù)觀念，引導(dǎo)他們對(duì)一般民事糾紛形成正確認(rèn)識(shí)。在刑事、行政法律法規(guī)方面，注重宣傳法的強(qiáng)制性、懲罰性等特點(diǎn)，樹立司法權(quán)威，凸顯國(guó)家法律的震懾力。

吸收新型糾紛，擴(kuò)大調(diào)解受案范圍。現(xiàn)今的農(nóng)村糾紛類型多樣且復(fù)雜，一些新型糾紛不斷出現(xiàn)，如土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛，集體經(jīng)濟(jì)模式產(chǎn)生的村民內(nèi)部糾紛，新醫(yī)改下的農(nóng)村醫(yī)療糾紛等。面對(duì)這種情況，可以進(jìn)一步明確調(diào)解受案的具體類型，將農(nóng)村地區(qū)的新型糾紛納入人民調(diào)解的適用范圍。農(nóng)村地區(qū)的法人糾紛、商事糾紛、勞資勞務(wù)糾紛和輕微的刑事自訴案件都可以嘗試納入調(diào)解受案范圍。從司法實(shí)踐來(lái)看，司法機(jī)關(guān)也是希望這類糾紛能夠先行調(diào)解。

合理配置人民調(diào)解員，提高調(diào)解隊(duì)伍整體素質(zhì)。人民調(diào)解員必須根據(jù)新形勢(shì)的需要進(jìn)行合理配備。要做好人民調(diào)解工作，人民調(diào)解員首先就要獲得群眾信任，要達(dá)到這一要求，人民調(diào)解員隊(duì)伍中就要配備德高望重的當(dāng)?shù)厝恕Ａ硗猓嗣裾{(diào)解工作也離不開對(duì)法律法規(guī)的大量運(yùn)用，因此，人民調(diào)解員還必須要掌握扎實(shí)的法律知識(shí)，并能實(shí)際運(yùn)用。考慮到這兩點(diǎn)，在配備人民調(diào)解員時(shí)，就要注意合理搭配，從整體上提高人民調(diào)解員隊(duì)伍素質(zhì)水平。

注重調(diào)解技巧，真正化解矛盾。面對(duì)糾紛當(dāng)事人，人民調(diào)解員應(yīng)注意與當(dāng)事人的情感溝通，把握不同的當(dāng)事人所持的不同態(tài)度和情緒，運(yùn)用語(yǔ)言技巧，灌注情感色彩，打消當(dāng)事人的抵觸情緒，在談事說(shuō)理上，要注意說(shuō)理充分，用語(yǔ)恰當(dāng)，說(shuō)理的同時(shí)注意情理法結(jié)合。總之，在調(diào)解過(guò)程中，調(diào)解員一定要根據(jù)不同案件，采用不同的調(diào)解策略，靈活運(yùn)用調(diào)解技巧，真正化解矛盾，努力實(shí)現(xiàn)法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一。

（作者單位：西南交通大學(xué)政治學(xué)院）

注釋

①熊先覺：《中國(guó)司法制度新論》，北京：中國(guó)法制出版社，2001年，第214頁(yè)。

②李剛主編：《人民調(diào)解概論》，北京：中國(guó)檢察出版社，2004年，第295頁(yè)。