日韓臺灣地區信訪制度對中國信訪改革的啟示

張弦

【摘要】從信訪的內涵與功能出發，立足于我國信訪制度的現狀，從復雜性、適應性、自主性、內聚力四個方面與日本、韓國、臺灣三地的苦情、民愿委員會和陳情制度作比較，建議切實提高我國信訪體系的制度化水平，以更好地保障公民人權、推進民主法治建設、增強民眾對政府的信賴并最終有利于保持社會的和諧穩定。

【關鍵詞】 信訪社會安全閥群體性事件制度化水平

中國的信訪制度與信訪困境

信訪，即民眾以書信、走訪等形式向國家機關反映情況、提出建議并請求有關部門依法作出處理的活動。信訪脫胎于東方傳統文化，具有政治參與、行政監督和權利救濟三重意涵。其優點是成本相對較低，容易被接受；受案范圍廣泛，適用面更寬；更容易緩和矛盾，并實施精神救濟。從理論上來說，信訪制度符合美國功能主義沖突理論學者劉易斯·科塞（Lewis Coser）的社會安全閥理論。科塞認為，發泄負面情緒的機制具有社會安全閥的功能，其排泄出去的不是多余的蒸汽，而是猛烈的敵對情緒，因此有助于社會結構的維持，從而維護了社會的穩定。①

盡管信訪具有理論上的優越性，但現實往往與理想存在距離，我國現行信訪制度運轉效能亟待提高。2004年，社科院學者于建嶸帶領課題組進行了一項針對我國信訪制度的專項調查，這也是目前國內針對上訪人群規模最大的一次調查活動。結果顯示，公民通過上訪解決問題的比例只有千分之二。②中國社科院發布的2005年社會藍皮書表明，“從1993年至2003年這十年間，我國群體性事件數量急劇上升，由1994年的l萬起增加到2003年的6萬起；其規模也不斷擴大，參與群體性事件的人數由73萬多人增加到307萬多人”；遲至2010年，藍皮書仍然指出，“群體性事件依然保持著多發態勢，一些地方在加速發展和轉型過程中積累了很多矛盾，這些問題得不到及時解決引發民怨，導致非階層性的、無直接利益的群體性沖突增多”。③與之相應，2003年被中國媒體稱為是“信訪洪峰年”。然而到了2004年，國家信訪局受理群眾來信比上年竟然還要上升11.7%，接待群眾來訪批次上升了58.4%，人次則上升了52.9%。據估計，各級各類信訪事件平均每年近千萬件。④觀察以上數據可以合理推測，信訪困境與群體性事件的激增有正相關性。有學者認為，信訪困境的原因一是信訪體制不順，各種矛盾問題向上匯集；二是信訪功能錯位，國家司法機關的權威被消解；三是信訪程序缺失，不斷誘發較嚴重的沖突事件。⑤

日本、韓國、臺灣地區的信訪制度

雖然名稱和傳統不同，但行政性的訴愿救濟制度在世界范圍內廣泛存在。英美法系兼具行政和司法上陳情請愿的“petition”制度及大陸法系的申訴專員和請愿制度為其代表。⑥鑒于東亞文化圈日本、韓國、臺灣三地與中國大陸法系相同、歷史文化傳統相近、人民社會心理相似，因而具有較強的可比性和借鑒意義，所以本文主要集中討論這三地的制度異同。

日本在二戰后仿效瑞典議會監察專員（Ombudsman）并參照中國古代的御史臺監察制度制定了“處理苦情手續”。⑦韓國建立獨立的行政性訴愿救濟制度較晚，于1994年成立了民愿委員會，旨在保護公民權益免受違法行政的侵犯。韓國的民愿委員會管轄范圍比較廣泛，除了受理公民對具體非法失當行政措施的投訴外，還接受對行政制度和政策的投訴。民愿委員會的委員均由總統直接任命，雖不能直接糾正侵犯公民權益的行為，但有權要求相關機構在規定的時間內通報處理情況，在媒體上公布有關結果或直接向總統遞交報告。⑧臺灣的陳情制度也很值得我們借鑒。臺灣地區“立法院”1999年通過、2001年1月1日開始實施的《行政程序法》第七章對陳情制度作了專門規定，從而使其成為一種法定救濟方式。陳情制度非常靈活，陳情人可以采用書面、言詞等不特定方式并不受時間和次數限制，也無管轄之等級限制，具有即時性與程序簡便性的特點；陳情內容既包括人民對行政措施的建議也包括對行政違法的檢舉控告，不僅關乎個人私益保障也關乎國家公益，具有行政救濟、行政監督、改善行政、指導服務的多重功能。另外，相關法令還要求行政機關協助人民行使陳情權利，進行必要的教示、告知公民最佳的處理方法。⑨

信訪制度比較及啟示

根據美國政治學家亨廷頓的理論，可以用四個指標來衡量政治制度的水平，即適應性、復雜性、自主性和內聚力。適應性指的是一種組織和程序適應環境挑戰的能力及其存續能力；復雜性意味著一個組織由龐大的下屬機構構成，隸屬關系和職責明確，并具有高度的專業化水平；自主性指的是政治組織和程序在與社會勢力和利益集團關系的獨立性或中立性，即它是否具有獨立于社會勢力之上的自身利益與價值；內聚力反映了政治組織和程序內部的凝聚力和協調性，表現為整個組織內部存在基本共識，具有內部協調機制和起碼的組織紀律。⑩

從適應性的角度來看。以臺灣的陳情制度為例，作為一種非形式化的行政救濟手段，陳情不要求有特定方式，而且為了最大限度的方便民眾，陳情也不受期間限制、次數限制，也無管轄之等級。日本苦情制度處理的內容比正式的行政不服審查對象更廣泛，公民申請苦情處理不以自身權益受損為前提，即使公民自身權益沒有受到具體侵害，也可以為公共利益或他人權利申請。以之相對，大陸信訪制度的理念幾經更迭，搖擺于管理監督和服務溝通之間，再加上體制不順、法源不清，在實踐中不能適應現實情勢的要求因而陷入了效能不彰的境地。

從復雜性的角度來看。大陸信訪的接訪單位既有行政機關，也有法院、檢察院等司法機關，還有立法機關人民代表大會，更有工青婦等人民團體。即使是專門負責接受信訪的信訪局，從中央到地方也沒有明確的隸屬關系，而只能協調、商議；從受訪內容的性質上看也是五花八門，既有行政行為也有司法判決還有黨委的決議。這種政出多門、多頭管理、事理不明、職責不清的情況造成了信訪制度復雜性較低，無論在隸屬關系還是職責明晰上都與其他三類制度有不小差距。與之相對，臺灣陳請與日本苦情制度的接受機關一律為行政機關，其上下隸屬關系明確，陳情事項也僅僅局限在行政范疇；韓國的民愿接受機關為隸屬于總統的民愿委員會，其受理事由也大多局限在行政事務方面。

從自主性的角度來看。由于體制因素（縱向和橫向）的影響更由于法治水平不高，目前我國信訪機關的獨立性較差且容易受到各方面因素的干擾。相比而言，臺灣和日本由于長期實行地方自治的緣故，其基層行政機關的獨立性較強，再加上法治觀念深入人心，社會監督力量強大，相關訴愿機關自主性也相應較高。由于委員會的委員均由總統直接任命，韓國民愿委員會制度也具有很強的獨立性和權威性，它雖不具備司法機關那樣的剛性約束力，通過判決直接糾正侵犯公民權益的行為，但民愿委員會有權要求相關行政機構在規定的時間內通報處理結果，并以在公共媒體上公布有關活動或直接向總統報告來對有關機構進行監督。

從內聚力的角度來看。臺灣、日本、韓國三地法制化程度較高，并具有即時性與程序上的簡便性。臺灣陳情制度依靠的法源是《行政程序法》，日本和韓國也有相應立法，如《行政手續法》和《行政管理廳設置法》等。這些法律位階較高從而保證了其效力。與之相對，大陸目前尚沒有一部關于信訪的法律（只有法規層級的國務院《信訪條例》）。另外，各地規章不一、作法各異，使得信訪工作存在不同程度的混亂與無序，呈現出相當大的任意性與差別性。此外，信訪的接訪、監督、回饋、制裁機制都缺乏明確的程序來約束和規范，因而也導致了其內聚力較低。

中國現行信訪制度在立法理念上還存在認識不足，沒有從民主參與、人權保障的高度進行思考，更多的是把信訪作為聽取群眾意見、維護社會穩定的一項工作，帶有“自上而下”和“管理安撫”的性質。慎重研究并通過立法借鑒東亞三地的經驗以完善現有的信訪制度，對保障我國公民人權、推進民主法治建設、增進民眾對政府的信賴顯得尤為迫切和必要。從中長期來看，我們還是要制定一部專門的《信訪法》，提高信訪制度的法治化、透明化、專門化，形成行政信訪、行政復議、行政訴訟三足鼎立的行政救濟格局并發揮其多方面功能，這應是未來中國信訪制度的改革趨向。

（作者為北京大學國際關系學院博士研究生）

注釋

①陳成文，高妮妮：“從科塞的沖突理論看我國社會建設”，《社會科學論壇》，2009年第4期。

②李俊：“我國信訪制度的成本收益分析”，《南京社會科學》，2005年第5期。

③《2005年中國社會形勢分析與預測》和《2010年中國社會形勢分析與預測》，北京：社會科學文獻出版社。

④“群體性事件考驗中國”，《環球》，2005年第8期。

⑤于建嶸：“中國信訪制度批判”，《中國改革》，2005年第2期。

⑥徐世平：“中國信訪法律制度改革路徑探析”,《人大研究》，2006年第6期。

⑦安秀偉，唐書俊：“論我國信訪制度改革的基本路徑—日本苦情制度對我國信訪制度的啟示”，《黨政干部學刊》，2011年第1期。

⑧朱最新，朱孔武：“權利的迷思：法秩序中的信訪制度”，《法商研究》，2006年第2期。

⑨徐東：“臺灣地區陳情制度介評暨其與大陸信訪制度之比較”，《臺灣法研究學刊》，2002年第1期。

⑩［美］塞繆爾·亨廷頓：《變革社會中的政治秩序》，北京：華夏出版社，1988年，第11~23頁。