中國農村土地制度變遷及改革構想

關晶焱

【摘要】當前中國農村土地制度仍然處于二元經濟結構下，維系著小農經濟的生產方式，不適應工業化的發展。因此，農村土地制度改革的方向應該是打破二元經濟體制，將現代生產工具、先進科技、資本引入農業生產，將農民引入市民社會，發展市場經濟、現代福利經濟，完善社會保障機制，加快國家工業化進程。

【關鍵詞】農村土地制度小農經濟土地流轉制度

在人與大自然之間，沒有什么比人地關系更為本源，更為復雜。人類依靠土地繁衍生息，而人類社會則是通過不斷地改變人地關系，來調整個體與群體的矛盾。科技的發展，文明的演進，使人地關系總是處于變化之中，只有不斷地找尋平衡點，才能維系人類社會的穩定和發展。

這里所說的人地關系是指人有目的地利用和改造土地的過程，以及在此過程中形成的人與人之間的關系，其是生產力與生產關系理論的重要內容。所謂人有目的地利用和改造土地是指人憑借自己的勞動能力對于自身有權使用的土地進行利用和改造的過程，屬生產力范疇，其基本要素表現為：人（即勞動者）、土地（即勞動對象）和勞動能力（即勞動資料）。這三個要素都是客觀存在的。而在此過程中形成的人與人的關系則屬于生產關系范疇，包括土地所有權的歸屬、人們在這一過程中的關系和地位、勞動成果的分配。人類社會無法依主觀愿望去改變生產力，但可以確立、保護或改造生產關系。就國家而言，其是否能穩定和發展，關鍵取決于其確立和保護的生產關系是否適應生產力的水平，并給予生產力發展的條件和空間，這就是人地關系的平衡點。

新中國成立后農村土地制度的變遷

新中國成立之初土地改革主要是把農村的土地平均分配給農民私人占有，實現歷代農民“耕者有其田”的美好愿望，之后的土地政策是把農民和土地適當集中起來組成生產合作社。到了二十世紀五十年代末，農村土地制度走上了“一大、二公、三平”的公有化道路，建立人民公社制度，強調包括土地在內的全部生產資料公有。然而，此后二十年的實踐證明，這種排斥商品經濟，過分強調生產資料公共性、平均性，忽視農民個人經濟利益的制度極大地限制了農民自主性和生產積極性的發揮，其結果是幾億人的溫飽無法實現。二十世紀八十年代，從安徽小崗村開始，中國實行了“集體所有，由家庭聯產承包”的土地經營制度，也就是現行的農村集體土地承包制度。

我們可以看到，“耕者有其田”的土地私有制與人民公社或農村集體的土地公有制是截然相反的土地制度，卻都是由國家從上到下強制實行的。這一過程中，農村土地制度經歷著土地完全私有、私有基礎上的集體合作化、人民公社的完全公有、集體公有下的家庭承包化四個階段，而土地所有制的性質及經營形式一直是農村土地制度的癥結所在。多年來，很多學者都對農村改革前三十年土地制度變遷進行了評析，其論證范圍既包括歷史背景、政治因素，也包括正反分析和經濟影響，而涉及今后農村土地制度的選擇上，卻大都停滯在對集體土地所有制，家庭聯產承包經營制的改良上。集體土地家庭聯產承包制只是緩解矛盾、適應農村相對落后生產力的階段性選擇，是一種過渡性制度。如果在中國農村未來土地制度的發展道路上不對土地所有制進行長久性的制度安排，則類似于改革前的混亂局面就很可能會重現，因為盡管歷史階段不同，但所面臨問題的復雜性并不減當年。

對集體土地家庭聯產承包制的分析

之所以把集體土地家庭聯產承包制稱為階段選擇的過渡性制度，是因為這一制度緩解了農村經濟發展中的兩個階段性矛盾，即農村土地所有權性質的政治性矛盾和當時的落后小農生產方式不適應集體化大生產的經營矛盾。其中，能夠提高糧食產量、解決幾億人溫飽問題的經營矛盾是主要的，因此，集體土地家庭聯產承包制的核心內容是如何將土地分塊承包給農戶個體經營，具體包括承包的面積，承包的年限，承包的方式等，其對于土地所有制的界定則既沒有回到私有，也沒有統一為國有，而是折中為集體所有，由集體經濟組織行使土地所有者的權利。然而，緩解矛盾終究只是暫時之舉，從長遠來看，存在如下幾方面問題：

承包制將會激化農業人口增長與耕地減少之間的矛盾。承包制將土地按農村勞動力的比例根據責、權、利相結合的原則分給農戶經營。土地的面積是有限的，而耕地更是有減少的趨勢，但農村勞動力卻是不斷增加的，這就是說，長期實行承包制的結果，將是農村勞動力能夠耕種的土地越來越少。按照現有的生產力水平，一個農村勞動力至少能夠耕種18畝土地，我國現有耕地面積約18.27億畝，僅需1億多農村勞動力便可實現耕種，而我國現有農業人口多達8億，即使除去4億的老幼病弱，也還有3億勞動力已經處于隱性失業狀態。未來20年到50年，人口學家預計我國的人口數將增長3億，這使得承包制的土地分配方式很難再維持下去。

小農經濟的生產方式已不能適應生產力的發展。承包制將土地發包給一家一戶分塊經營，這首先不利于大型機械化作業。而對于收入較低的小農戶而言，大多停留在簡單再生產狀態，很少投資做擴大性經營。但當今社會，僅就國內而言，科技能力和設備制造能力完全能滿足農業進一步發展和擴大性經營的需求。也就是說，即使不考慮國際引進因素，中國的生產力與承包制施行初期相比，已經有了長足的進步，完全有能力改變當今的農業生產現狀，但承包制下的小農經濟生產方式卻無法與之相適應，從而阻礙了生產力的發展。

土地權利的主體不清晰，無法適應市場經濟的大環境。農村土地名義上的所有者是集體，由集體經濟組織代行所有者的權利，但這個集體經濟組織從概念到形式都是很模糊的，沒有任何一部法律法規為其界定內涵和外延。理論上講，集體經濟組織應當是其組織成員之間在財產上存在共有關系的經濟實體，通常是股份制的一種形式。但現實中的集體經濟組織通常是指村委會，而村委會與村民之間的關系多表現為行政上的隸屬管理關系，而不是財產共有關系，更不是市場經濟意義上的股份制經濟體。很多村委會為了開展多種經營活動，也會按《公司法》的程序，到工商局申領一張企業營業執照。從表面上看，這是一套班子兩塊牌子，實質卻不然。村民與村委會之間的關系可以通過《村民組織法》加以調整，但企業與村民之間的關系就疏遠了。村委會把農業生產中取得資金積累投入到村委會注冊的企業，但企業用這筆資金從事什么經營，經營是否能帶來利潤，利潤是否能再運轉回來用于擴大土地經營就非常不確定了。可以說，集體經濟組織這個所謂的土地所有權人除了發包土地，使農村勞動力的生存得以有所依賴外，對農村土地經營再無其他的貢獻。土地是重要的生產資料，應當按照市場經濟的規則去經營管理才能得以合理配置，發揮最大的價值，但依承包制的模式，土地只能是農民的生存依賴，無法進入市場進行經營和流轉。

長期以來，我們把農村土地承包制當作勞動力的“蓄水池”，但這個“蓄水池”的堤壩是由土地面積筑成的，是有限的，而農村人口的增長和生產力的發展速度卻是個不斷增加的變量，如果不在制度上加以改革，后果將不堪設想。

農村土地制度改革的目的和意義

人類必然依附于土地，但依附的程度和形式則與人類社會的發展步伐密切相關。人類社會之初，或逐水草而居，或以漁獵為生；奴隸社會開始有組織有目的地利用土地，但依附程度依然比較低；封建社會時期，人對于土地的主動依附性表現得最為直接和強烈，統治者更是利用這種依附關系，通過調整土地分配和稅收制度來鞏固自己的權力和疆土。工業時代的到來改變了人地的依附模式，“羊吃人”的圈地運動是資本主義對封建小農經濟的最大沖擊，失去土地的農民淪為無產者，成為城市里的雇傭工人，社會矛盾從原來以土地分配為核心的地主階級與農民階級矛盾轉變為以資本占有為核心的資產階級和工人階級之間的矛盾。社會在這一轉變中飛速進步，經濟、科技、交通、信息的發展均超出想象，但農民為此付出了巨大的代價，成為資本主義生產方式轉變過程中的“卡夫丁峽谷”。中國在經濟建設中走的是農村、城市二元制的經濟發展道路，這一制度在某一階段可以保證發展中國家的穩定和發展，但城鄉差異的增大和現代化進程的加快必然要求打破這一模式，因此，我們需要做出一個帶有全局意義的制度安排。這個安排至少要實現以下兩個目標：一是有計劃有步驟地將國家資金及現代化工具、科技調配運用到農村的經濟生產中，對農業實現資本和科技改造；二是妥善處理農村剩余勞動力的土地產權確認、社會保障及再就業問題。在這個全局性的制度安排中，農村土地制度的改革是重要的一步，是打破現有小農生產方式的轉折點。

農村土地制度改革的構想

中國現階段，從產值比例上說是以工業為主，但從人口結構上看，卻仍是農村人口占絕大多數，農村的生產力、生產關系、生活方式、經濟形態和思想觀念等對經濟社會發展有著很大的影響力。因此，農村土地制度改革既要有突破性又要有承接性，應以盡量保護農民既得利益為基礎，明確土地的產權關系，完善現有的農村組織機構，調整其管理功能，兼顧農村地域性經濟差別，配合經濟發展全局，實現平穩過渡。

實行農村土地所有權國有化，使用權固定化，用途管制化，經營流轉化。土地是大自然的賦予，在成熟的社會體制下，任何人都沒有權力無償地取得某塊土地的所有權。一塊土地價值的增加，來自幾輩人的耕耘，來自社會勞動生產力的提高，來自人口的增加，來自土地所處地理位置的經濟意義，其所有權應當屬于國家。我國現今的農村土地集體所有制是一種虛化的土地所有制，集體成員也好，集體經濟組織也好，都沒有法律上的界定，而對土地的實際管理一向都是國家土地管理部門的行政職能。因此，只要界定好所有者和使用者之間的權利內容，實行農村土地國有化與現有的土地集體所有制沒有大的矛盾和沖突。如今，城市土地的國有化制度已經能夠適應市場經濟的發展，其在所有權與使用權的內容界定上和使用權的市場流轉上積累的經驗是可以借鑒到農村土地制度當中的。實現城市和農村的土地制度的有計劃銜接將有助于打破城鄉二元經濟體制，有助于國家統一調配資本、先進的生產工具和科技來扶持農業經濟的發展，有助于將市場經濟深入到農村的土地經營領域，實現土地從生存依賴到生產資料的轉變。

農村土地實行國有化后，應當將使用權與之分離，借鑒土地承包制的分配方法，在集體經濟組織和集體成員之間建立一級土地使用權和二級土地使用權制度，明晰權利內容，在保證農民的既得利益不損失的前提下，借鑒城市土地的有償使用辦法，引入市場機制，建立農村土地使用權的經營流轉制度。此外，在流轉過程中，還應當強化土地的用途管制制度，以實現對耕地和其他農業用地的保護。

細化農村工作，依職能重新分配集體經濟組織的角色。農村集體經濟組織，產生于20世紀50年代初的農業合作化運動。其目的是在農村推行社會主義公有制改造。1958年中共中央將高級農業合作社合并轉為人民公社，實行與同鄉基層政權相結合的“政社合一”體制，人民公社成為農村社會的基層單位。十一屆三中全會之后，隨著農村家庭聯產承包責任制建立，人民公社時代的以集體統一經營為特征的各級經濟組織名存實亡。1982年憲法規定：將人民公社原來政經合一的體制改為政社分設體制，設立鄉人民政府和鄉農業合作經濟聯合組織。在生產大隊的地域基礎上，設立自然村，在村設立村民自治組織—村民委員會。從法律上說，這個組織既不是企業，也不是社團，更不是行政機構，但它卻同時承擔著這三個主體的職能，這與市場經濟是完全不相稱的。有些村委會為了經營方便就以原班人馬再加套一塊公司的牌子，其結果是管理上的更加混亂。

農村集體范圍內的具體工作大致分為三個類型：一是對村集體成員日常生活方面的管理和服務；二是農業生產；三是其他經濟的發展。這三個類型的工作很難由一個實體來完成，因此，一個村委會是無法承擔集體全方位發展任務的。村集體成員日常生活方面的管理和服務類似于社區工作或街道辦事處工作，作為村民自治組織的村民委員會正適合擔任這一角色。農業生產工作主要包括土地分配、土地流轉和土地經營三個內容。實行農村土地國有化后，土地分配應當由土地管理部門按照農村土地分配政策，借助于村委會的配合來完成，具體步驟有：劃定村集體使用土地的范圍，做好土地利用規劃，核定分配比例和分配對象，與分配對象簽訂用地協議，頒發土地權屬證書，監督用地。在這一過程中，集體勞動力可以分得類似于承包地的“人頭地”用于農業耕作，集體企業可以通過有償或劃撥的方式取得適當的建設用地，國家還可以在村集體內投資成立農業生產經營企業，用于開發村集體范圍內的未利用地、可整理可復墾用地、集體公共預留地，還可以接收農民自愿流轉來的土地。凡依上述分配程序取得土地的主體都應持有政府頒發的土地權利證書，土地使用權人可以通過協商，以有償轉讓、出租、入股、合作、換取社保、托管等方式將土地流轉給國家投資的農業生產經營企業、農業大戶或從事農業生產的村集體企業。

建立社會配套機制，接納農村剩余勞動力。建立農村土地流轉機制后，農村必然分離出大量剩余勞動力，而離開土地的農民必然會有恐慌畏懼心理，對此，社會應有所準備，以實現農轉非的平穩過渡，否則就會影響社會安定。走入城市的農民并不一定就成為市民，即使成為市民也并不一定就脫離貧困和失業，但工業化的社會體系會借助現代化的福利經濟和社會保障制度去化解這一矛盾，幫助離開土地的農民成為市民。

集體土地制度改革是打破二元經濟、實現城鄉一體化的重要舉措，是進入工業化社會的關鍵環節。因此，改革的目的不是要農民更加牢固地保住土地、更放心地依賴土地，而是為農民離開土地、脫離小農生產方式建立保障、創造條件。

（作者為中國政法大學政治與公共管理學院博士后）