論建設服務型政府的戰略意義

薄貴利

深化行政體制改革，建設服務型政府，必須提高領導干部對建設服務型政府戰略意義的認識。建設服務型政府，不僅有助于實現國民經濟的又快又好發展。同時，建設服務型政府能夠為構建社會主義和諧社會，實現國家的長治久安奠定堅實的政治基礎。

黨的十六屆六中全會和黨的十七大明確提出建設服務型政府的戰略任務。但時至今日，一些領導干部對建設服務型政府的戰略意義仍然缺乏足夠的認識，沒有從戰略高度將服務型政府建設作為深化行政體制改革的核心和重點加以積極推進。這對深化行政體制改革、建設服務型政府將產生十分不利的影響。因此，迫切需要進一步提高領導干部對建設服務型政府戰略意義的認識。

建設服務型政府，有助于實現國民經濟又好又快發展

實現國民經濟又好又快發展，是我國社會主義現代化建設的重要任務。建設服務型政府，不僅能夠為經濟發展創造良好環境，而且能夠提高居民的消費率，形成協調拉動經濟增長的格局，促進經濟發展方式的根本轉變。

建設服務型政府，能夠為經濟發展創造良好環境。在市場經濟條件下，企業是創造財富的主體，政府是創造環境的主體。市場經濟發展所需要的良好環境不可能自然形成，只能通過政府自覺、理性地去推動和創造。建設服務型政府，優質高效地提供公共產品和公共服務，政府就能夠為市場經濟發展創造良好的環境。例如，政府通過加強宏觀調控，能夠為市場經濟發展創造良好的宏觀經濟環境；通過提供法律和制度方面的服務，能夠為市場經濟發展創造良好的法律和制度環境；通過加強市場監管，能夠為市場經濟發展創造良好的市場秩序；通過提供社會保障和環境保護等方面的服務，能夠為市場經濟發展創造良好的社會環境和自然環境；通過提供基礎設施方面的服務，能夠為市場經濟發展創造良好的基礎設施條件；通過提供基本醫療衛生和公共教育服務，能夠為市場經濟發展奠定良好的人力資源基礎；通過提供勞動就業服務，能夠為市場經濟發展提供合格的人力資源；通過社會信用體制和機制建設，能夠為市場經濟發展創造良好的信用體系等等。

建設服務型政府，有助于形成協調拉動經濟增長的格局。改革開放以來，拉動我國經濟增長的主要因素是投資和外貿，居民消費對國民經濟的拉動作用較小。例如，1978～2009年，我國投資率從38.2%提高到44%左右，消費率則從62.1%下降到不到49%，與目前世界上高收入國家消費率62%、中等收入國家消費率60%相比較，我國投資率明顯偏高，消費率明顯偏低，投資與消費關系嚴重失衡。①導致居民消費率不高的主要原因，除了居民收入在國民收入中占比偏低、低收入群體收入增長幅度低于高收入群體、城鎮化實際進展緩慢以外，服務型政府建設滯后是其中的一個重要原因。由于服務型政府建設滯后，政府公共服務支出嚴重不足，迫使居民用自身的收入來支付快速增長的教育、醫療和社會保障等支出，從而嚴重抑制了居民的消費傾向。以教育和醫療衛生為例，2007年，我國城鎮居民用于教育的消費支出比重為6.4%，而發達國家平均水平不到4%，德國和英國則分別為1.1%和1.5%，美國和日本分別為3%和4.2%；我國城鎮居民用于醫療衛生消費支出的比重為7%，而發達國家平均不到5%。②再以社會保障為例，目前我國城鎮職工失業保險覆蓋率只有41%，醫療保險是53%，工傷保險是48%，生育保險是35%，基本養老保險是57%；農民工各種社會保險覆蓋率更低，失業保險覆蓋率只有3.7%，醫療保險是13%，工傷保險是24%，生育保險是2%，基本養老保險不到10%。③政府基本公共服務水平較低，必然增加城鄉居民的后顧之憂。他們要為醫療保健儲蓄，為未來養老儲蓄，為下一代儲蓄，從而嚴重抑制了城鄉居民即期消費的擴大。試想，如果服務型政府建設加強了，政府提供的基本公共服務達到了應有水平并覆蓋整個社會，那么，就會消除城鄉居民的后顧之憂，極大地提高居民的消費率。居民消費率提高了，才能夠形成消費、投資、出口協調拉動經濟增長的格局。

建設服務型政府，能夠促進經濟發展方式的根本轉變。早在1995年9月，黨的十四屆五中全會就提出了實現經濟增長方式從粗放型向集約型根本轉變的戰略方針。16年來，我國為此進行了多方面的努力，但總體上看，經濟增長方式根本轉變的目標尚未實現。近年來，隨著經濟增長速度的加快，增長方式粗放的問題更加突出，資源環境面臨的壓力越來越大。④黨的十七大報告不僅明確提出了加快轉變經濟發展方式的戰略任務，而且明確提出了轉變的基本思路和要求。黨的十七屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》進一步提出了加快轉變經濟發展方式的基本要求。然而，由于服務型政府建設滯后，使社會領域的諸多問題成為制約我國經濟發展方式轉變的主要因素，如勞動者素質不高，科技創新能力不強，民生問題比較突出，資源環境約束趨強，體制機制障礙較多，等等。因此，為了切實解決制約經濟發展方式轉變的各種社會問題，促進經濟發展方式的根本轉變，迫切需要加強服務型政府建設。通過建設服務型政府，保障和改善民生，將加快轉變經濟發展方式的出發點和落腳點落到實處；通過建設服務型政府，促進政府職能的根本轉變，為經濟發展方式的根本轉變創造良好環境；通過建設服務型政府，提高居民的消費率，實現經濟發展由主要依靠投資、出口拉動向依靠消費、投資、出口協調拉動的根本轉變。

建設服務型政府，為社會和諧奠定堅實基礎

構建社會主義和諧社會，是社會主義現代化建設的重要目標。對此，服務型政府建設能夠發揮重要的基礎性和保障性作用。

建設服務型政府，能夠切實保障和改善民生。民生問題，是社會和諧安定的最基本問題。其中包括就業、分配、教育、醫療、社會保障等諸多方面。改革開放至今，我國經濟增長取得了舉世矚目的成就，民生也得到明顯改善。但由于服務型政府建設比較滯后，勞動就業、收入分配、教育衛生、社會保障、居民住房、安全生產、社會治安等方面關系群眾切身利益的問題仍然比較多，部分低收入群眾生活比較困難。這是導致社會不和諧、不安定的一個重要原因。建設服務型政府，優質高效地提供基本公共服務，切實解決人民群眾最關心、最現實、最直接的利益問題，使城鄉居民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居，那么，就能夠為構建社會主義和諧社會奠定堅實的社會基礎。

建設服務型政府，能夠有效地維護公民權利。尊重、維護和保障公民權利，是現代文明的重要標志，是現代法治的核心內容，是維護社會和諧安定的重要政治基礎。新中國的成立，標志著我國人民掌握了國家的權力，成為國家的主人。我國《憲法》明確規定了公民的基本權利和義務，并特別強調“國家尊重和保障人權”。這既符合我國的國體，又符合世界人權發展的大趨勢。公民的權利就是政府的義務。作為人民政府，有責任、有義務落實憲法精神，維護和增進公民的合法權益。

然而，受經濟發展水平的制約，加之服務型政府建設比較滯后，我國公民的某些基本權利尚未得到較好的實現，以至于國務院總理溫家寶在2010年新春團拜會上提出：“要讓老百姓活得更有尊嚴”。對此，溫家寶接受中國政府網、新華網聯合專訪時作了如下解釋：“我提出‘要讓老百姓活得更有尊嚴，主要指三個方面：第一，就是每個公民在憲法和法律規定的范圍內，都享有憲法和法律賦予的自由和權利，國家要保護每個人的自由和人權。無論是什么人在法律面前，都享有平等。第二，國家的發展最終目的是為了滿足人民群眾日益增長的物質文化需求，除此之外，沒有其他。第三，整個社會的全面發展必須以每個人的發展為前提，因此，我們要給人的自由和全面發展創造有利的條件，讓他們的聰明才智競相迸發。這就是我講的尊嚴的含義。”⑤為了切實維護和保障公民的基本權利，讓老百姓活得更有尊嚴，必須大力加強服務型政府建設，使政府更好地履行憲法賦予的各項公共服務職責。只有如此，才能夠為公民權利的實現創造條件、奠定基礎、提供保障，也才能為構建社會主義和諧社會奠定堅實的政治基礎。

建設服務型政府，能夠維護最基本的社會公平正義。公平正義是社會和諧的重要基礎。維護社會公平正義是現代政府的基本職責，也是實現社會和諧的根本途徑。建設服務型政府，實現基本公共服務均等化，能夠在最基礎的層面維護社會公平正義。

在我國，由于歷史、地理、政治、經濟、文化等多種原因，導致城鄉之間、發達地區與落后地區之間、同一地區不同階層、不同群體之間，基本公共服務差距較大，公共資源配置不公平。例如，我國某些基本公共服務只覆蓋了城鎮的部分居民，農村居民長期享受不到基本公共服務；我國醫療衛生服務不僅供給總量相對不足，而且醫療衛生資源配置不均衡，城鄉醫療保障水平差距較大，在廣大農村，既存在“看病難”、“看病貴”的問題，同時也普遍存在著醫療衛生水平低的問題。在過去的封閉社會，由于信息閉塞，基本公共服務不均衡、不公平對人們的心理影響還不是很大。在今天的信息社會，人們可以通過各種渠道獲取各種信息，加之人們的公平意識空前增強，基本公共服務不均等、公共資源分配不公平等問題，必然成為引發社會不滿和社會矛盾的重要根源。建設服務型政府，推進基本公共服務均等化，有助于在基本民生領域維護社會公平，從而為社會主義和諧社會大廈夯實公平正義的基礎。

建設服務型政府，有助于實現國家的長治久安

建設服務型政府，能夠提高政府的公信力，夯實政府的合法性基礎，促進人的現代化，從而為實現國家的長治久安奠定堅實的政治基礎。

建設服務型政府，能夠提高政府的公信力。長期以來，我國堅持人民政府為人民的理念，強調人民群眾的主體地位，贏得了人民群眾的信賴和支持。不可否認，很長一段時間，我國對基本公共服務重視不夠，勞動就業、社會保障、收入分配、教育衛生、居民住房、安全生產和社會治安等方面關系群眾切身利益的問題沒有得到較好解決，低收入群眾的生活比較困難。加之一些領導干部只對上負責，不對下負責，說假話、說空話、說大話，從而嚴重削弱了政府的公信力。前蘇聯和中東歐國家，在提供基本公共服務方面長期口惠而實不至，使人民群眾喪失了對政府的信任，最終導致其政府的垮臺。這一慘痛的歷史教訓值得我們高度重視和認真汲取。

建設服務型政府，認真履行公共服務職責，優質高效地提供人民群眾迫切需要的基本公共服務，是踐行以人為本和執政為民理念的重要體現，是落實人民政府為人民的精神和原則的重大舉措，必能贏得人民群眾的信賴和高度認可，從而極大地提高政府的公信力。

建設服務型政府，能夠夯實政府的合法性基礎。在我國，深化行政體制改革、建設服務型政府，目的是要建設人民滿意的政府。什么樣的政府才是人民滿意的政府呢？很顯然，一個權為民所用、情為民所系、利為民所謀的政府，一個能夠創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義的政府，一個依法行政、認真履責、公開透明、清正廉潔、行為規范、運行高效的政府，是人民滿意的政府，是服務型政府。只有大力加強服務型政府建設，切實解決人民群眾最關心、最迫切需要解決的公共服務滯后的問題，才能夠在群眾的溫飽問題基本解決以后，滿足人民群眾對提高生活水平和改善生活質量的新期待，體現出人民政府為人民的正確導向。政府所做的一切，得到了人民群眾的高度認同，就將極大地鞏固政府的合法性基礎，為實現國家的長治久安奠定堅實的政治基礎。否則，在我國經濟總量和財政收入水平有了較大增長的情況下，對人民群眾提高生活水平和質量的新期待關心不夠，措施不力，不能及時有效地滿足人民群眾的新要求，那么，就必然導致人民群眾的失望情緒，喪失人民群眾的信賴，嚴重削弱政府的合法性基礎。

建設服務型政府，能夠促進人的現代化。建設服務型政府，有助于提高國民素質，促進人的全面發展，實現人的現代化。馬克思主義認為，人的全面發展是社會發展進步的前提條件，同時也是社會發展到高級形態的重要標志。美國現代化問題理論家英格爾斯指出：“在整個國家的現代化進程中，人是一個基本的因素。一個國家，只有當它的人民是現代人，它的國民從心理和行為上都轉變為現代的人格，它的現代政治、經濟和文化管理機構中的工作人員都獲得了某種與現代化發展相適應的現代性，這樣的國家才可真正稱之為現代化的國家。”⑥建設服務型政府，為城鄉居民提供良好的醫療衛生、勞動就業、社會保障、住房保障、基礎設施等方面的公共服務，能夠為人的全面發展創造良好的物質條件；而提供現代公共教育和公共文化等方面的服務，能夠較大幅度地提高國民的綜合素質和現代文明水平，促進人的現代化。人的現代化實現了，必將促使每個公民對現代政治結構、現代政治體制、現代政治運行規則和程序的高度認同，這對于推進我國社會主義政治現代化，在新的質態上實現社會和諧和國家長治久安，具有更為深遠的戰略意義。

（作者為國家行政學院公共管理教研部主任、教授、博導，北京市人民政府專家咨詢委員會委員；本文為國家社科基金重大項目“建設服務型政府戰略與對策研究”的階段性成果，項目批準號：09&ZD064）

注釋

①③馬傳景：“我國經濟社會發展中存在的矛盾和問題”，國務院研究室編寫組：《十一屆全國人大四次會議〈政府工作報告〉輔導讀本》，北京：人民出版社、中國言實出版社，2011年，第107頁、第108頁。

②余斌、陳昌盛：“‘十二五期間優化收入分配格局的思路與途徑”，國務院發展研究中心：《中國發展評論》，2010年2月第12卷第1期，北京：中國發展出版社，2010年，第16頁。

④馬凱：“加快轉變經濟發展方式是關系國民經濟全局緊迫而重大的戰略任務》”，《十七大報告輔導讀本》，北京：人民出版社，2007年，第128頁。

⑤新華網，2010年2月27日，http://www.gov.cn/zlft2010/。

⑥［美］英格爾斯：《走向現代化》，殷陸君編譯：《人的現代化》，成都：四川人民出版社，1985年，第8頁。