美國社區學院管理體制研究

徐魁鴻 張榮娟

摘 要 美國社區學院外部管理體制可分為州政府管理和大學管理兩種模式，二者在經費籌集、人事任免、發展規劃以及學院與外部的關系等方面存在明顯差異。在內部管理體制上，美國社區學院大多采用董事會領導下的院長負責制，在這一體制基礎上，各社區學院根據自身的實際情況采用職能分工式或事業部式管理體制。在社區學院的運行過程中，各級政府、學院董事會及當地社區扮演著不同的角色，從而形成了各具特色的管理模式。

關鍵詞 管理體制；美國；社區學院；權利主體

中圖分類號 G779 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2012）16-0079-04

美國社區學院經過100多年的發展，已經成為一個數量眾多、形態各異的高等教育機構類別。截至2011年4月，全美共有社區學院1167所，其中公立社區學院993所，私立社區學院143所，族群學院31所，全美社區學院學生數約為1200萬，約占美國大學生總數的50%[1]。這些大小不一、性質各異、名稱不同的社區學院在組織機構和管理模式上也存在很大差別，不存在統一的組織架構和管理模式。盡管如此，從特定維度對美國社區學院管理體制進行大致劃分仍然是可能的，而這種劃分有利于更加深入地了解美國社區學院的運行機制，從而為我國發展社區學院提供經驗借鑒。

一、美國社區學院外部管理體制

從外部管理體制上看，可依據社區學院管理主體將其分為州政府管理的社區學院和大學管理的社區學院，二者在組織形式和管理模式上存在很大差異。在州政府管理的社區學院外部管理體制中，社區學院受由州政府任命的社區學院管理委員會、董事會或其他機構管理。1965年由布洛克爾等開展的調查研究發現，在統一管理社區學院的各州中，有6個州的社區學院由州教育廳管理，20個州的社區學院由州教育委員會管理，另有6個州的社區學院由州初級學院委員會統一領導[2]。

社區學院管理委員會、董事會或其他州管理機構根據實際情況對經費、人事（主要是社區學院的院長或副院長等高層管理人事）等重大事項進行集中決策和管理。但由于管理體制的差異，不同的州政府在社區學院管理中發揮的實際作用也不盡相同，如有的州社區學院管理委員會在經費預算、人事任免、發展規劃等方面對社區學院有著很強的規約作用，也有部分州的管理委員會對所轄區域內社區學院僅扮演咨詢和顧問的角色，對社區學院的影響并不大。州管社區學院的管理體制有其獨特的優勢，對政府而言，該模式有利于在轄區內制定統一的教育政策和規劃，能有效地對各社區學院施加影響；對社區學院而言，該模式能確保與州政府的直接溝通與聯系，便于獲得各種資源，以促進自身的發展。但州管社區學院存在的缺陷也不容忽視。首先，州政府統一管理社區學院可能導致區域內社區學院的趨同化，從而與社區學院靈活的辦學特點和差異化的辦學目標相沖突。其次，州政府通過相關機構直接管理社區學院，不利于社區學院根據所在區域的實際需求確定辦學方向和目標，有悖于社區學院服務地方、講求實用等基本原則。

在管理體制上，大學管理的社區學院與州管社區學院存在顯著差異。大學管理社區學院的管理體制是在組織結構和管理模式上將社區學院納入大學的體系中，社區學院成為大學的組成部分。在此體制下，大學校長在大學董事會（University Boards of Regents）的授權下，通過分管社區學院工作的副校長或其他行政人員對社區學院進行直接領導。社區學院院長對大學領導層而不是社區學院董事會負責[3]。

大學管理體制將社區學院有機地融入整個大學體制之中，有利于社區學院與大學之間建立親密的合作關系，尤其有利于社區學院開展轉學教育；大學與社區學院的融合有利于在兩種機構間實現資源共享、優勢互補，顯然更有利于社區學院的發展。但同時，該管理體制也存在難以克服的弊端，如融入大學的社區學院將面臨喪失自身優勢和特色的危險。

二、美國社區學院內部管理體制

從內部管理體制看，盡管美國各州的具體情況有所不同，但基本都采用同一種模式，即董事會領導下的院長負責制，其實質為“二級管理模式”，即董事會負責重大決策，院長負責將其付諸實踐。具體而言，由社區選舉產生的或由政府任命的社區學院董事會或相關機構享有最高權力，對關乎社區學院發展的重大事項進行決策，如院長遴選、發展規劃、經費籌措等。董事會授權社區學院院長代為管理各項日常事務，如教師聘任、教學安排、學生工作、社區服務等。由于不同社區學院的規模、文化傳統等具體情況各有不同，其內部組織形式和管理模式也不完全相同。尤其是規模因素，對社區學院采用何種管理方式影響很大。規模較小的社區學院采用相對簡單的職能分工制，院長設立文理教育主任、技術教育主任、職業教育主任和繼續教育主任等崗位，分別管理文理教育、技術教育、職業培訓和繼續教育；而規模較大的社區學院則往往采用類似大學的管理體制[4]。

美國社區學院管理體制具有如下特點：其一，復雜性，這是由美國社區學院龐大的規模決定的。其二，外部相關力量在社區學院的管理實踐中具有重大影響。最后，地方政府在社區學院的發展過程中具有積極的影響，這也體現出美國社區學院的“地方性”。

三、美國社區學院的權利主體

造成美國社區學院管理體制千差萬別的根本原因在于各利益相關者責、權、利的協調與劃分，因此，進一步探討社區學院管理體制必然要涉及到其內部的權利主體。各權利主體及其相互關系構成了社區學院發展的內、外部環境。具體來說，構成社區學院內、外部環境的關鍵性主體說明包括如下方面：

（一）政府

在美國現有政治體制下，聯邦政府、州政府以及地方政府在不同事務管理方面享有不同的權限，因而管理的方式及所起的影響和作用也各不相同。

根據美國憲法的相關條款，教育屬各州自行管理的事務，因而聯邦政府一般不直接參與管理各州教育事務，但聯邦政府對各州教育也并非毫無影響。聯邦政府對社區學院的影響主要是通過立法、資助等形式實現的。“很顯然，聯邦政府的作用對社區學院的發展有著深遠的意義。具體而言，聯邦政府對社區學院的影響主要通過四種方式實現，即科研經費、稅收政策、學生資助以及授權。”[5] 例如，二戰結束之際，為解決大批退伍軍人的安置問題，美國政府于1944年頒布《軍人權利法案》，對進入各級學校進修的軍人進行資助，鼓勵包括社區學院在內的各級各類教育機構接納退伍軍人。這一法案的頒布實施大大促進了美國社區學院的發展。為促進職業教育發展，滿足經濟發展的需求，1963年，聯邦政府頒布《職業教育法案》，動用聯邦資金對開展職業教育的機構進行資助，此時已將職業教育作為自身主要職能的社區學院也因此獲得了大量聯邦資金的支持。此后，聯邦政府陸續出臺了一系列涉及社區學院的法令，對社區學院的發展起到了重要推動作用。此外，聯邦政府頒發的其他方面的法令也在一定程度上對社區學院產生了影響，如美國人文科學基金會（The National Endowment for the Humanities）就曾發起了幾項涉及社區學院的研究項目，對社區學院的發展也起到了一定的積極作用。與四年制大學特別是研究型大學相比，社區學院獲得外界資助的途徑相當有限，而聯邦政府的資助是其中較為穩定的一種來源和途徑。因此，從這個角度看，相對于其他高等教育機構而言，社區學院對聯邦政府的依賴性更大。

如果說美國聯邦政府對社區學院的影響是通過全國性的法令、經費資助等有限的幾種方式加以間接實施的話，那么，州政府對社區學院的管理與影響則顯得既廣泛又直接。在教育政策上，美國實行的是地方管理體制，即由各州自行管理本州各項教育事務。因此，州政府的教育政策對于社區學院的發展而言至關重要。在20世紀60年代，美國各州興起了制定包括發展社區學院在內的教育規劃熱潮，全美有一半以上的州制定了相關文件法令，以建立全州范圍的社區學院系統，以至60年代中期出現了平均每年新增社區學院50所的發展高峰。州政府對社區學院的管理主要通過州教育委員會、教育廳或高等教育委員會來實現。這些機構在教育經費預算、分配、教師薪水級別乃至社區學院的籌建與革廢等方面行使權力。高等教育系統龐大、社區學院數量較多的州通常在州教育委員會之下設立社區學院教育委員會，專門就本州社區學院的發展事宜進行決策和咨詢。此外，社區對轄區內社區學院的發展同樣起著不可忽視的作用。作為社區學院的基本特征，區域性、實用性決定了社區學院必須與所在社區保持密切聯系。首先，學院的決策機構——董事會的成員大多從本社區選舉產生。其次，為使專業設置與課程結構更加貼近社區實際需要，由社區政府代表和其他各界人士組成的社區學院顧問委員會在學院和社區之間起著橋梁中介作用。最后，社區政府在物資、人員等方面給予了社區學院大力支持。

當然，由于政府職能的劃分，聯邦政府、州政府及社區政府在社區學院發展中所起的作用是各不相同的。隨著美國高等教育政策的變化，聯邦政府逐漸加大了對教育的調控力度，三級政府在社區學院發展中的責任和義務也發生了變化。這種變化可以從社區學院的經費來源構成中得到反映，見表1。

（二）董事會

設立董事會是美國高等學校管理體制的通例，社區學院自然也不例外。美國社區學院按照相關法律的規定，經州教育委員會或其他機構批準設立社區學院董事會。董事會成員一般由本社區民眾選舉產生，其身份較為廣泛，有學院院長或其他職員、政府官員、律師、商界人士、牧師、醫生等。董事會承擔著與外界聯系的重任，因此其成員的廣泛性對于社區學院日后的發展至關重要。社區學院董事會成員一般10人左右，如果成員數量較多，通常在董事會內設立若干專業委員會，專門處理相關事務。

從社區學院的外部關系上看，董事會實際上扮演了溝通社區學院與政府、社區、校友、企業等之間關系的角色，同時承擔著向外界尋求包括經費在內的各種資源的重任。首先，董事會要處理好與政府的關系。董事會是連接社區學院與當地政府的橋梁。政府對社區學院的管理是通過間接方式實現的，即運用法律、經費等手段，而董事會的主要責任就是在已有的法律框架內，通過制定社區學院發展規劃和各種規章制度，敦促院長實現既定的發展目標。其次，董事會應處理好與所在社區的關系。社區是社區學院賴以生存的外部環境，二者之間存在千絲萬縷的關系。董事會應通過各種途徑加強與社區的聯系，一方面，定期或不定期召開董事會工作會議，邀請社區代表參加，認真聽取社區代表對學院發展的意見和建議；另一方面，盡可能多地吸納社區代表進入董事會。

從社區學院內部看，董事會是社區學院的最高權力機關和決策機構，其主要職責是：確定學院的性質、任務及發展規劃；任免學院院長，并對院長的工作進行評價；籌集辦學經費；溝通學院與外部的關系，為學院發展創造有利條件等。美國社區學院一般實行董事會領導下的院長負責制，即董事會通過制定規劃、人事任免、經費撥付、工作評價等方式對學院進行宏觀決策和管理，院長受董事會委托對學院具體的經常性活動進行管理。

（三）社區

美國學者唐·倍根（Don Bagin）等在論述學校與社區關系時認為，在民主社會，學校作為一個公眾資助機構，必然要與社區之間發展合理的、建設性的關系。這是由學校的公眾性及其運作的法定框架決定的，而民眾的觀點在教育政策與慣例形成過程中的作用也進一步證實了這一點[7]。作為區域性高等教育機構，社區學院的基本特點是社區性，即立足社區，依靠社區，為社區服務，因此，社區對于社區學院的重要意義不言而喻。社區對社區學院的影響是多方面的，例如，社區居民的教育需求影響甚至決定了社區學院的專業設置與課程結構，董事會中的社區居民代表直接行使社區學院重大事項的決策權，等等。社區與社區學院關系的復雜性決定了前者對于后者作用方式的多樣性。“社區應該參與學校培養和教育學生的任務，參與與社區緊密相關的各種重大決策和改革，參與學校的發展規劃，把學校發展和社區發展緊密結合起來，參與協助學校解決各種問題。”[8] 社區通過人員參與、物資供應、選擇入學、雇傭畢業生等方式對社區學院施加影響，從而引導后者真正成為立足社區、服務社區的高等教育機構。

美國社區學院的各個主要權利主體在社區學院的發展過程中扮演著不同的角色。政府部門主要在政策與經費兩方面為社區學院的發展提供支持和服務。董事會則充分運用成員身份多樣化的優勢，廣泛聯系，為社區學院的發展爭取良好的環境和充足的資源，并對學院的重大事項作出決策。社區對學校的影響則是彌散性的，通過各種方式對其產生直接或間接影響。

參考文獻

[1]AACC. Fast Fact[Z]. http://www.aacc.nche.edu/AboutCC/Pages/fastfacts.aspx.

[2]毛澹然.美國社區學院[M].北京：高等教育出版社，1989：154.

[3][4][6]Arthur M. Cohen, Florence B. Brawer. The American Community College[M].San Francisco：Jossey-Bass Publishers，2008：126.118.159.

[5]Barbara K.Townsend and Susan B.Twombly. Community Colleges: Policy in the Future Context[M]. Ablex Publishing Corporation, 2001：24.

[7]唐·倍根，等，著.學校與社區關系[M].周海濤，譯.重慶：重慶大學出版社，2003：13.

[8]厲以賢.社區教育原理[M].成都：四川教育出版社，2003：144-145.

Study on the Administration System of Community College in the USA

XU Kui-hong, ZHANG Rong-juan

(College of Educational Science, Henan Normal University, Xinxiang Henan 453007, China)

AbstractThe outside administration system of community college can be divided into two types, one is controlled by the state government and the other by universities. They are different from each other in financing, personality, planning and relationship with society. In the aspect of inside management, most community colleges are controlled by the board. Community colleges adopt different management modes according to their own situation. Various governments, the board of community college and local communities are all playing different roles, which formed various characteristic management models.

Key wordsadministration system; USA; community college; property subject

收稿日期：2012-04-25

作者簡介：徐魁鴻（1976- ），男，江西鉛山人，河南師范大學教育科學學院講師，教育學博士，研究方向：高等教育理論與

實踐；張榮娟（1978- ），女，江西修水人，河南師范大學教育科學學院講師，研究方向：教育心理學。

基金項目：國家社科基金“十一五”規劃教育學重點課題《高等教育應用型創新人才培養研究》（AIA080001），主持人：潘懋元。