農村職業教育發展的法律保障：教育經濟價值的視角

馮太學 劉曼義

摘 要 農村職業教育的發展對農村和農民的發展具有重大經濟價值，關系著我國是否能順利實現向高收入經濟體的轉型。但是我國職業教育發展仍缺乏健全的法律保障體系。鑒于我國農村職業教育法制建設的困境，可采取如下措施加強農村職業教育發展的法律保障：推進農村職業教育法制建設進程；建立健全農村職業教育法律法規體系，規范和保障校企合作暢通；建立健全農村職業教育法律保障制度，強化政府責任；培養農村公民的職業教育法律意識。

關鍵詞 農村職業教育；法律保障；教育經濟價值

中圖分類號 G725 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2012）16-0057-05

改革開放30多年來，中國社會經濟發展迅速，綜合國力和人民生活水平顯著提高，GDP總量從1978年的3645.2億元增加到2010年的397983億元，已經超過日本成為世界第二大經濟體。但是，根據世界銀行的統計數據，2010年中國人均國民總收入為4260美元，按世行標準，才剛剛邁進“上中等收入”經濟體的門檻。從國際經驗看，經濟體從“中等收入”向“高收入”行列轉型的過程中可能會遇到“中等收入陷阱”。如何避開這一“陷阱”，關鍵在于農村經濟的發展。農村職業教育是促進農村勞動力素質、農民生產技術水平和收入提升的重要條件。從內生經濟增長的角度看，農村經濟的增長離不開農村職業教育的持續發展。而農村職業教育要實現可持續發展，提升服務效能，也離不開法律的保障。

一、發展農村職業教育的經濟價值

改革開放以來，中國GDP總量年均增速超過10%，人民生活水平迅速提升，貧困人口總量及貧困發生率都大幅下降。30多年來，中國人均GDP已從1978年的381元增長到了2010年的29992元，按不變價格計算，增長了78.7倍；城鎮居民人均可支配收入和農村居民人均純收入分別從1978年的316元和133.6元增加到了2010年的19109元和5919元，分別增長了60.5倍和44.3倍。中國經濟的增長與教育的快速發展有著密切的聯系。根據人力資本理論的觀點，教育投資形成的人力資本與物質資本一樣都是生產投入要素，同樣可以在生產中發揮作用并為國民經濟增長做出貢獻[1]。因為勞動者受教育水平越高，國家知識和技術更新速度越快，經濟持續增長和收入穩步提高的能力就越強[2]。由此可以認為，農村經濟的增長在很大程度上得益于農村職業教育的發展。如果用農村職業教育的發展規模狀況（用在校學生人數代表）與農村經濟的發展情況（農村居民可支配收入）進行相關分析，可以發現二者之間的相關系數為0.946，呈極強的正相關關系，而且達到了非常顯著的程度，見表1。由此可見，發展農村職業教育對于農村的發展和農村居民收入的提升具有極強的經濟意義。這主要體現在如下方面：

**.在0.01水平（雙側）上顯著相關。

數據來源：根據國家統計局1981～2011年歷年統計年鑒運用SPSS16.0進行分析和檢驗。

首先，推進農業現代化的進程。當前，我國傳統農業及其生產方式在農村經濟活動中仍然占據十分重要的位置，低層次的經濟結構不僅制約了高科技以及技術進步作用的發揮，也限制了人力資本作用的發揮，農業生產效率仍然較低，保障國家糧食安全和農產品有效供給的壓力依然巨大[3]。從長遠來看，人力資源的開發與產業結構的調整升級具有一致性，但同時人力資源與經濟發展之間又呈現出時間滯后性[4]。農村產業結構的調整升級，技術進步作用的發揮，有賴于農村人力資源素質和勞動技術的提高，而農村勞動者生產效率的改進程度又與其密切相關。因此，農村職業教育將是農業現代化進程加速發展和農村經濟快速增長的重要條件。

其次，加快農村勞動力轉移和農村城鎮化進程。近年來，隨著國家計劃生育政策的實施，我國人口出生率加速遞減，勞動年齡人口增長率逐年下降，導致人口老齡化加劇，其直接后果是人口紅利的逐漸消失。因此，我國要通過大力發展農村職業教育，加快農村剩余勞動力轉移和農村城鎮化進程，提高占全國人口總量48.7%的農村人口的整體素質，從而將逐漸消失的人口紅利變為人力資源紅利，加速我國從人力資源大國走向人力資源強國的進程[5]。

第三，縮小城鄉居民收入分配差距。2010年中國有1000萬元流動資產的家庭有54萬戶，占全國人口的比例只有0.1%，總財富卻多達2.68萬億美元，超過當年全國GDP的44%，或者是全國財富的20%。同年，中國人均GDP雖然超過4000美元，但是，全國60%的人的平均收人卻不足1200美元，仍處于貧困或溫飽狀態[6]。而這群人主要分布在農村，城鄉收入差距巨大。根據研究者對教育與收入分配間的“倒U”型關系假說，教育對收入分配具有“抑制效應”，可以縮小收入分配差距[7]。因此，發展農村職業教育，提高農村勞動者的生產效率和勞動收入占比，對縮小城鄉收入分配差距具有重要的經濟價值。

從以上分析可以看出，發展農村職業教育對農民和農村經濟的發展具有重大價值。農村職業教育這些經濟價值的發揮程度對于我國成功跨越“中等收入陷阱”，順利實現向高收入經濟體轉型具有至關重要的作用。但是，我國農村職業教育的發展面臨諸多困難，如生源、經費等問題，但歸根結底是缺乏健全法律法規體系的保障。

二、農村職業教育法制建設的困境

改革開放后，由于農村職業教育對于農村居民素質的提升和農村經濟發展價值的重要性越發凸顯，國家出臺了一系列的相關政策和法律為農村職業教育的發展提供了一定的法律保障。如1996年頒布的《職業教育法》明確規定了職業教育在整個國民教育體系以及社會經濟發展中的重要地位。國務院2002年發布的《關于大力推進職業教育改革與發展的決定》強調，各級政府部門要采取切實措施，加快農村和西部地區職業教育的發展。國務院2003年發布的《關于進一步加強農村教育工作的決定》強調，要把農村職業教育的快速、健康發展作為國家整個教育工作的重點。2005年國務院進一步確立了農村職業教育改革的目標、辦學格局、管理體制、各級政府職責、經費來源機制等。這些政策法規顯示出國家對農村職業教育發展的重視程度，但是，農村職業教育法制建設仍存在諸多困境和問題。

（一）農村職業教育相關法律法規不健全

農村職業教育的重要性不言而喻，但目前農村職業教育的這種重要性還沒能完全在我國現行法律體系中有效體現出來。目前，只有《職業教育法》將其納入了相關法律規定中，但也只是在第七條、第十七條和第十八條中對其作了一些原則性規定，而且從第七條的內容可以看出，其主要強調對特殊人群（民族地區、邊遠貧困地區、婦女、失業人員）的職業教育。而與之相關的辦學機構、監管機制、經費來源、培訓機制、各主體的權利義務等農村職業教育必不可少的內容都還沒有被納入到相關立法中。

（二）地方政府在發展農村職業教育過程中的責任嚴重缺位

政府是監督、指導、推動職業學校辦學，落實有關政策和管理的主體。《職業教育法》明確規定，縣級以上地方各級人民政府不僅要對“職業學校和職業培訓機構給予相應的指導和扶持”，同時還應認真貫徹落實國家的有關政策和法律法規，為職業教育發展做好服務工作。而在實際工作中，地方政府在這些方面做得不盡如人意，在農村職業教育發展過程中存在地方政府責任嚴重缺位的現象。《職業教育法》只在第三十九條規定：在職業教育活動中違反教育法規定的，應當依照教育法的有關規定給予處罰。但是，由于職業教育的特殊性和舉辦形式的多樣性，我國現行教育法根本不能對違反職業教育的相關行為作出具體處罰規定。這就在一定程度上影響了《職業教育法》的執行效果，導致地方各級部門很難對職業教育學校各方面工作給予真正的扶持和指導。目前，國家的職業教育政策并未真正得到有效落實，農村職業教育一直處于“上頭熱下面冷”的尷尬狀態，這在一定程度也影響農村職業教育的健康發展。

（三）農村職業教育調控中普遍存在政策性文件代替法律的現象

國家對農村職業教育進行相關規定和調控時，普遍以政策性文件代替法律，忽視了相關法律在其中應發揮的作用。建國以來，我國有關農村職業教育的相關文件較多，但專門性的法律還沒有，只在《職業教育法》的第七、八、九條有籠統的規定。雖然政策就其本意也是政府管理社會公共事務的主要方式，同樣可以用來規范、引導各有關社會團體和個人的行為；也是確定社會生活目標、保持社會系統協調發展的重要工具。但是，政策畢竟不是法律，要保證政策的穩定性和可操作性，就只有把政策上升為法律，這樣政策才會具有國家意志性、規范性和強制性。因此，絕不能把政策性文件等同于法律，而忽視法律制度的建構；要有效調節和規范職業教育行為，必須建立健全良好的法律體系。從美國、日本等國的情況看，雖然世界上職業教育發達國家也十分重視政策文件對職業教育發展的導向作用，但他們體現政策的主要方式還是大量的相關立法，政策只是作為其中的一種補充。以政策文件替代法律不利于農村職業教育的發展。

（四）多部門管理，部門之間難以協調

《職業教育法》第十一條規定：“國務院教育行政部門、勞動行政部門和其他有關部門在國務院規定的職責范圍內，分別負責有關的職業教育和職業培訓工作。”從該條文的規定可以看出，職業教育的發展是由多部門進行管理的，但法律條文中缺乏對各部門具體職責的規定。這在一定程度上造成了各部門管理的脫節與混亂。如在對職業教育學校的審批上，勞動行政部門和教育行政部門都有一定的審批權，但由于兩部門平時疏于溝通，在對職業教育和職業培訓學校的審批上難免出現差錯。這可能會導致行政機關對職業教育學校的隨意審批，容易導致職教機構在數量上的泛濫化趨勢，加上現階段職業教育的準入門檻較低，民辦職業教育不斷涌現，一些不具備條件的學校也開始興辦職業教育，造成職業教育學校出現重規模、輕質量的問題。同時，《職業教育法》對職業學校和職業培訓機構的設立條件沒有具體的量化標準，對審批部門的不合格審批行為處罰太輕或者根本就沒有相關的處罰措施，從而導致大量辦學條件不符合相關要求、專業師資水平不足以及教學水平不達標的各級各類職業學校紛紛涌現。此外，由于職業教育的相關管理部門多，大家相互推諉，導致出現一些尋租行為，造成了教育資源的嚴重浪費。

三、加強農村職業教育發展法律保障的思考

新時期的農村職業教育能否真正在提高農村居民素質和技能、提升農村勞動力的生產效率、縮小城鄉居民收入分配差距和促進農村人口紅利最大范圍釋放中發揮應有的作用，最終為提升國民收入層次和成功規避“中等收入陷阱”作出應有貢獻，有賴于農村職業教育法制建設。因此，要加強農村職業教育發展的法律保障體系建設。

（一）推進農村職業教育法制建設進程

我國作為世界上最大的發展中國家，特殊的城鄉二元結構決定了農村職業教育的改革發展必須適合我國的特殊國情。由于歷史、地理和經濟發展等原因，教育尤其是職業教育在我國農村的推進程度和廣度相對于發達城鎮較為落后，而廣大農村教育的落后又反過來嚴重影響著農村政治、經濟、文化等的全面進步。當然，農村職業教育落后除受我國城鄉政治、經濟、文化等各方面發展不平衡的影響外，相關法律法規的不健全也是目前制約其快速發展的一個重要原因。因此，要促進農村職業教育的快速、健康發展，縮小職業教育發展的城鄉差距，最大限度地發揮農村職業教育的經濟價值，就必須加強農村職業教育法制化建設，將其確定為農村職業教育改革的重要內容，構建完備的農村職業教育法律法規體系，同時還應做好相關的立法配套工作。

（二）建立健全農村職業教育法律法規體系，規范和保障校企合作暢通

校企合作是一種利用學校和行業、企業的不同教育資源和環境，以培養適合生產、建設、管理、服務第一線應用型人才為主要目的的教育模式[8]。規范的校企合作制度是職業學校人才培養的最有效和最基本途徑，是職業教育和職業培訓在生產勞動過程中的拓展和延伸。加強校企合作，一方面可以改善職校學生實習條件，保證人才培養質量；另一方面可以使學校的培養目標與企業所需人才相匹配，使學生畢業后能迅速適應工作崗位的要求；同時還可以減輕企業在人才培訓方面的各種人力、物力負擔，為企業帶來更大的經濟效益。但由于校企合作是學校、企業在各自不同利益基礎上尋求共同發展、謀求共同利益的一種組織形式，兩者的隸屬關系和任務目標不同，因此，僅靠學校和相關企業自身，或者各自的主管部門來協調雙方利益和合作過程中出現的問題是難以實現的。只有在一定的法規體系保證下，才能實現校企雙方、教育行政部門與行業組織、校企與學生等各方面關系的協調。這就需要政府對校企合作教育進行相關立法，通過立法明確上述主體各自的權利、義務和責任，理順主體之間的利益關系，激勵和調動企業參與校企合作的主動性和積極性，形成校企合作的長效機制，促進校企合作的深度融合和可持續發展。

（三）建立健全農村職業教育法律保障制度，強化政府責任

政府負有教育行政職能。農村職業教育作為我國教育體系的組成部分，政府理應承擔責任。從經濟學的視角出發，職業教育的直接受益者除了受教育者本人就是政府。目前，在我國農村職業教育發展中，地方政府未能真正履行其應有職責，責任缺位現象非常普遍。因此，要促進農村職業教育發展，必須通過建立健全法律保障制度，強化政府職責，將職業教育績效作為重要考核指標，納入到整個行政考核體系中。首先，建立農村職業教育的剛性政策，加大投入，各級政府應當嚴格執行國家財政預算，提取農村職業教育經費，專款專用，并建立一定的監督機制。與普通教育相比，職業教育由于專業建設、實訓設施建設等需要更多的投入，因此，必須建立職業教育經費投入的長效機制，建立一系列剛性的政策指標，以確保職業教育的經費投入。其次，各級地方政府應加大農村職業教育基本能力建設。對照教育部頒布的《中等職業學校設置標準》進一步加快縣級中等職業學校建設步伐。采取積極措施，促進農村職業教育的規模化發展，加大對縣級中等職業學校（職教中心）的建設力度，不斷完善辦學條件，為農村職教的規模化發展提供保障。第三，各級地方政府不能克扣、挪用中央財政用于職業教育的投入，應聯合相關企業扶持職業教育的發展，廣泛吸收適齡青少年就讀職業教育學校，加強勞動力的就業培訓；政府隸屬的行業組織要積極推進就業準入制度，將我國勞動力準入制度和職業資格證書制度真正落到實處。

（四）培養農村公民的職業教育法律意識

一國的職業教育立法和執法情況本身就反映該國在這一領域的法制建設狀況，但這也僅僅是考察國民職業教育法律意識的一個方面。作為一個社會整體的價值取向，法制是由該國普通國民對相關法律法規的遵守和評價來體現的。鑒于我國目前城鄉二元結構的現狀，農村職業教育的發展與農村經濟社會的發展關系十分密切，一定程度上可以說：農村職業教育的發展狀況直接影響我國當前經濟改革的方向。因此，農村職業教育的快速健康發展，需要有社會各階層的廣泛支持與參與。盧梭曾說過：“法律既不是銘刻在大理石上，也不是銘刻在銅表上，而是銘刻在公民們的內心里。”[9] 伯爾曼在其《法律與宗教》中指出：“法律必須被信仰，否則便會形同虛設。”[10] 可見，公民的法律意識是實現法制的重要精神基礎，要建設現代化法制國家，首先應加大對公民崇高法律信仰的培養。我國要實現農村職業教育法制化，應注重培養公民對職業教育的法律意識，一方面，通過相關立法賦予國家強制力，加快農村職業教育法律法規的制定速度，進一步完善職業教育的相關法律法規體系；另一方面，積極引導公民崇法、尚法，培養人們自覺遵守法律的行為意識，使其能自愿信守農村職業教育相關規則。

綜上分析，我國農村職業教育經濟價值最大限度的發揮有賴于農村職業教育的健康發展。但是，農村職業教育發展中的種種缺陷和相關主體職責的缺位等在很大程度上影響著它的健康發展，因此，對農村職業教育發展中法律保障的研究無疑具有重大意義。然而，要在實際行動中從法律層面保障農村職業教育的健康發展，以最大限度發揮其經濟價值，還需要政府、學校和個人等農村職業教育發展過程中各利益相關者的共同努力和深入研究。

參考文獻

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[10][美]伯爾曼.法律與宗教[M].梁治平，譯.上海：三聯書店出版社,1991:45.

On Legal Guarantee of Vocational Education in Rural Area: From the Perspective of Education Economic Value

FENG Tai-xue1, LIU Man-yi2

(1.Faculty of Education, Southwest University, Chongqing 400715；

2.Suiyang County Court in Guizhou Province, Suiyang Guizhou 563300, China)

AbstractThe development of rural vocational education has significant economic value to the development of countryside and peasants, which relates closely with transforming smoothly to high income economy of China. However, the development of vocational education in China lacks the guarantee of optimal legal system. The following measures can be taken to strengthen the legal guarantee of rural vocational education: boost the construction process of rural vocational education development; establish and optimize legal system for rural vocational education to assure the smooth implementation of school-enterprise cooperation; try to cultivate the legal consciousness on vocational education of rural citizens, etc.

Key wordsrural vocational education; legal guarantee; educational economic value

收稿日期：2012-03-26

作者簡介：馮太學（1979- ），男，貴州遵義人，西南大學教育學部博士研究生，研究方向：教育經濟，職業教育；劉曼義

（1986- ），女，貴州遵義人，貴州省綏陽縣法院工作人員，研究方向：民商法學。

基金項目：中央高校基本科研業務費專項資金資助項目《人口紅利減少背景下教育對我國經濟增長的貢獻研究》（SWU12

09468），主持人：馮太學。