中國(guó)煤炭生產(chǎn)總量控制問(wèn)題研究

潘仁飛 陳柳欽

摘要： 煤炭生產(chǎn)和消費(fèi)總量控制是事關(guān)煤炭資源可持續(xù)利用、安全生產(chǎn)、能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整、應(yīng)對(duì)氣候變化碳減排的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。本文通過(guò)對(duì)涉及煤炭總量控制目標(biāo)內(nèi)在影響因素及煤炭進(jìn)出口貿(mào)易外在因素的綜合分析，給出了我國(guó)不同階段煤炭生產(chǎn)總量的控制目標(biāo)，對(duì)于國(guó)家指導(dǎo)煤炭總量控制工作，制定總量控制措施具有重要的參考意義。

關(guān)鍵字： 中國(guó)；煤炭；總量控制；目標(biāo)研究

中圖分類(lèi)號(hào)： F426.21；F224

一、研究背景

近年來(lái)，隨著我國(guó)煤炭生產(chǎn)總量和消費(fèi)總量的不斷攀升，煤炭資源的可持續(xù)利用問(wèn)題、安全生產(chǎn)問(wèn)題、產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題、環(huán)境保護(hù)及節(jié)能減排問(wèn)題、以及能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整等問(wèn)題開(kāi)始越來(lái)越受到人們的關(guān)注。因此，無(wú)論是考慮到我國(guó)煤炭行業(yè)的健康、可持續(xù)發(fā)展，還是能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整和有效應(yīng)對(duì)全球氣候變化碳減排挑戰(zhàn)，都要求我們必須對(duì)國(guó)內(nèi)的煤炭生產(chǎn)總量和消費(fèi)總量實(shí)施控制。煤炭生產(chǎn)總量和消費(fèi)總量能否得到合理、有效的控制，將對(duì)“十二五”能源消費(fèi)總量控制、能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)生重大影響，也是有效應(yīng)對(duì)全球氣候變化挑戰(zhàn)、以及建立現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。正是因?yàn)槿绱耍瑖?guó)家能源局已經(jīng)在公開(kāi)場(chǎng)合多次明確提出，“必須要對(duì)我國(guó)的煤炭生產(chǎn)總量實(shí)施控制，設(shè)置煤炭產(chǎn)量的“天花板”，并科學(xué)的規(guī)劃煤炭產(chǎn)能。”

二、煤炭生產(chǎn)總量控制目標(biāo)

（一）中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與能源需求總規(guī)模

研究國(guó)內(nèi)煤炭生產(chǎn)總量控制問(wèn)題，首先必須對(duì)未來(lái)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)和支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能源需求進(jìn)行一個(gè)宏觀的判斷和把握。當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)正處在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，依據(jù)有關(guān)專(zhuān)家的觀點(diǎn)，這一階段將持續(xù)到2020年[1]。從發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)歷這一時(shí)期的特點(diǎn)來(lái)看，這一階段將保持經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)、能源剛性需求且能源消費(fèi)總量不斷攀升這樣一個(gè)特點(diǎn)。因此，綜合世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程[2]和中國(guó)近年來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年發(fā)展規(guī)劃[3]，在本文的研究中，我們對(duì)未來(lái)十年國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展分為“十二五”和“十三五”兩個(gè)發(fā)展階段分別設(shè)置了低、中、高三種經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)情景，見(jiàn)表1。

有了宏觀經(jīng)濟(jì)的判斷，結(jié)合能源和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的彈性關(guān)系，依據(jù)彈性系數(shù)法可以測(cè)算出2015年我國(guó)在低、中、高三種不同經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)情景下能源需求總規(guī)模將分別達(dá)到40億噸、41.2億噸和42.4億噸標(biāo)煤，而到2020年這一規(guī)模將分別達(dá)到47.9億噸、50.8億噸和53.9億噸標(biāo)煤。

（二）能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)演變趨勢(shì)及煤炭需求量

對(duì)未來(lái)能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)演變趨勢(shì)的判斷將直接影響到未來(lái)煤炭需求量的預(yù)測(cè)和煤炭生產(chǎn)總量控制目標(biāo)的確定，而能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)的演變存在兩種趨勢(shì)，一種國(guó)家不采取宏觀干預(yù)政策，另一種國(guó)家采取宏觀干預(yù)政策。因此，本文在研究未來(lái)能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)時(shí)分別對(duì)無(wú)能源規(guī)劃約束和能源規(guī)劃約束條件兩種情形進(jìn)行了分析。

1.無(wú)能源規(guī)劃約束條件下能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)演變趨勢(shì)

應(yīng)用馬爾科夫鏈預(yù)測(cè)法，跟據(jù)1995－2009年能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)比例歷史數(shù)據(jù)，可以測(cè)算出未來(lái)無(wú)約束條件下能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)變化情況[4]，見(jiàn)表2。

從表2可以看出，在無(wú)能源規(guī)劃約束下，未來(lái)十年，煤炭在我國(guó)能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中所占比例在2015年和2020年將分別下降到68.1%和66.9%，非化石能源發(fā)電所占比例將分別上升到10.1%和12.6%，能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)雖然在一定程度上得到優(yōu)化，但與我國(guó)建立現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)體系，實(shí)現(xiàn)非化石清潔能源發(fā)電到2015年和2020年分別占能源消費(fèi)比重11.4%和15%的目標(biāo)還存在較大差距。此外，根據(jù)我們的測(cè)算，如果按照無(wú)能源規(guī)劃約束條件下能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)這一演變趨勢(shì)，到2020年我國(guó)將根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)單位GDP二氧化碳排放降低40%的碳減排承諾，更不用說(shuō)實(shí)現(xiàn)45%的減排目標(biāo)。

2.能源規(guī)劃約束條件下能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)演變趨勢(shì)

通過(guò)對(duì)無(wú)能源規(guī)劃約束下能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)變化趨勢(shì)的分析，要確保國(guó)內(nèi)煤炭生產(chǎn)總量能夠切實(shí)得到有效控制，以及實(shí)踐對(duì)國(guó)際社會(huì)承諾的碳減排目標(biāo)，必須要把實(shí)現(xiàn)我國(guó)“十二五”發(fā)展規(guī)劃和可再生能源中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃提出的到2015年和2020年非化石能源消費(fèi)比例要分別達(dá)到11.4%和15%的目標(biāo)作為未來(lái)能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的硬性約束條件[5-6]。依據(jù)這一規(guī)劃約束條件，基于修正馬爾科夫模型，可以測(cè)算出能源規(guī)劃約束條件下未來(lái)能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)變化趨勢(shì)，見(jiàn)表3。

此外，通過(guò)對(duì)能源規(guī)劃約束條件下這一能源結(jié)構(gòu)變化趨勢(shì)下二氧化碳排放情況的計(jì)算，我們測(cè)算出在能源規(guī)劃約束下的能源結(jié)構(gòu)演變驅(qū)使下，我國(guó)基本能夠確保實(shí)現(xiàn)2020年單位GDP二氧化碳排放降低40%的碳減排目標(biāo)，而要實(shí)現(xiàn)降低45%的目標(biāo)，則存在較大難度。

（三）未來(lái)10年我國(guó)煤炭進(jìn)口貿(mào)易形勢(shì)

隨著國(guó)內(nèi)煤炭?jī)r(jià)格市場(chǎng)化機(jī)制的完善，在限制資源型產(chǎn)品出口稅收政策的引領(lǐng)下，從2009年開(kāi)始，我國(guó)逐漸從煤炭?jī)舫隹趪?guó)轉(zhuǎn)變?yōu)槊禾績(jī)暨M(jìn)口國(guó)，繼2009年實(shí)現(xiàn)煤炭?jī)暨M(jìn)口1億噸后[5]，2010年又實(shí)現(xiàn)煤炭?jī)暨M(jìn)口1.4億噸[6]。

從目前的這一形勢(shì)來(lái)判斷，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步快速發(fā)展，對(duì)煤炭需求形成的缺口將不斷擴(kuò)大，未來(lái)通過(guò)國(guó)際煤炭市場(chǎng)來(lái)滿足國(guó)內(nèi)的煤炭缺口可能是我國(guó)將來(lái)唯一可行的辦法，但同時(shí)我們又要提高警惕，控制進(jìn)口風(fēng)險(xiǎn)。雖然我國(guó)是煤炭資源大國(guó)，煤炭?jī)?chǔ)量?jī)H次于美國(guó)，位列世界第二，但由于我國(guó)的煤炭生產(chǎn)主要是用于滿足國(guó)內(nèi)需求，因此，在國(guó)際煤炭市場(chǎng)并不具有定價(jià)權(quán)。在這種背景下我們要實(shí)施煤炭生產(chǎn)總量控制，一方面必須要從國(guó)際煤炭市場(chǎng)盡可能多的進(jìn)口煤炭來(lái)滿足國(guó)內(nèi)的煤炭需求，另一方面又不能一味依賴(lài)國(guó)際煤炭市場(chǎng)。在目前的市場(chǎng)條件下，我們從國(guó)際煤炭市場(chǎng)進(jìn)口煤炭越多，就意味著對(duì)外依存度就越高，就越容易引發(fā)國(guó)際煤炭市場(chǎng)價(jià)格上漲，影響到進(jìn)口的同時(shí)，也會(huì)對(duì)國(guó)內(nèi)的煤炭供給產(chǎn)生不利影響，現(xiàn)實(shí)中石油和鐵礦石就是一個(gè)很好的借鑒。因此，在確保煤炭進(jìn)口的同時(shí)，必須要設(shè)置一個(gè)煤炭安全進(jìn)口警戒線。

1.我國(guó)主要煤炭進(jìn)口國(guó)地域分布

受運(yùn)輸條件和運(yùn)輸成本的影響，地域條件是決定國(guó)際煤炭貿(mào)易國(guó)選擇的一個(gè)首要因素，因此從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，我國(guó)的煤炭進(jìn)口國(guó)應(yīng)主要集中在亞太地區(qū)的煤炭出口國(guó)以及和我國(guó)領(lǐng)土接壤的鄰國(guó)。根據(jù)我國(guó)歷年海關(guān)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)的煤炭進(jìn)口國(guó)也主要集中在亞太地區(qū)的澳大利亞、印尼、越南、朝鮮和北方鄰國(guó)蒙古、俄羅斯，這其中澳大利亞、印尼、越南是我國(guó)傳統(tǒng)的三大煤炭進(jìn)口國(guó)，但越南受?chē)?guó)內(nèi)煤炭資源儲(chǔ)量（1.5億噸，采儲(chǔ)比4年）的限制[7]，很快將逐漸退出我國(guó)主要煤炭進(jìn)口國(guó)行列。相反，蒙古和俄羅斯兩國(guó)都擁有極其豐富的煤炭資源，加上地域上的優(yōu)勢(shì)，特別是蒙古國(guó)想要向東亞、東南亞國(guó)家出口煤炭，我國(guó)將是必經(jīng)之路，未來(lái)隨著鐵路運(yùn)輸條件的逐步改善，蒙古和俄羅斯將逐漸成為我國(guó)未來(lái)重要的煤炭進(jìn)口國(guó)家。此外，根據(jù)海關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，近年來(lái)從加拿大、美國(guó)、南非以及哥倫比亞進(jìn)口煤炭逐漸成為我國(guó)煤炭進(jìn)口的新亮點(diǎn)，但我們分析這主要是由全球金融危機(jī)以及歐元區(qū)主權(quán)債務(wù)危機(jī)所引起的短暫現(xiàn)象，加上長(zhǎng)距離運(yùn)輸及較高的海運(yùn)成本，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這些國(guó)家未來(lái)對(duì)我國(guó)的煤炭進(jìn)口貢獻(xiàn)不會(huì)太大，或者說(shuō)從這些地區(qū)進(jìn)口煤炭的增長(zhǎng)空間不大。因此，未來(lái)十年我國(guó)的煤炭進(jìn)口國(guó)將主要集中在澳大利亞、印度尼西亞、蒙古、俄羅斯以及朝鮮。

2.煤炭進(jìn)口安全警戒線

煤炭剩余可支配量是反映一個(gè)國(guó)家煤炭出口能力或者說(shuō)潛在出口能力的一個(gè)重要指標(biāo)，通過(guò)對(duì)澳大利亞、印度尼西亞、蒙古、俄羅斯以及朝鮮五國(guó)未來(lái)國(guó)內(nèi)煤炭剩余可支配量的分析，我們認(rèn)為未來(lái)這五國(guó)在2015年和2020年國(guó)內(nèi)煤炭出口總規(guī)模將分別達(dá)到8億噸和10億噸左右。但考慮到俄羅斯的煤炭出口主要集中在歐洲等國(guó)，每年大約需要向歐洲地區(qū)出口近1億噸煤炭，以及根據(jù)印度煤炭部的相關(guān)估計(jì)，預(yù)計(jì)2011年印度煤炭進(jìn)口量將達(dá)到8500萬(wàn)噸，2017年進(jìn)口量將達(dá)到2億噸，加上日本、韓國(guó)等傳統(tǒng)煤炭進(jìn)口國(guó)每年在亞洲煤炭市場(chǎng)大約需要進(jìn)口煤炭近3.5億噸煤炭[7]，我們認(rèn)為2015年、2020年我國(guó)從國(guó)際煤炭市場(chǎng)可獲得的煤炭進(jìn)口安全警戒線應(yīng)分別控制在2.5億噸和3.5億噸這個(gè)水平。

（四）總量控制目標(biāo)

根據(jù)前文對(duì)不同經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)情景設(shè)置下未來(lái)十年我國(guó)能源結(jié)構(gòu)演變趨勢(shì)及煤炭需求預(yù)測(cè)的分析，我們測(cè)算出2015年和2020年我國(guó)的煤炭消費(fèi)需求總量在低、中、高三種經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)情形下分別為36.8億噸和41億噸、37.9億噸和43.5億噸、39億噸和46.1億噸。同時(shí)考慮到屆時(shí)煤炭出口、電力企業(yè)庫(kù)存、以及國(guó)家應(yīng)急儲(chǔ)備等因素，在國(guó)際煤炭進(jìn)口補(bǔ)充的前提下，屆時(shí)國(guó)內(nèi)煤炭需求總量規(guī)模在不同經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)情形下將分別為35.2億噸和38.5億噸、36.3億噸和41億噸、37.4億噸和43.6億噸。此外，考慮到不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展情形下控制目標(biāo)之間存在較大的差額，不利于確定總量控制目標(biāo)以及指導(dǎo)總量控制工作。因此，在對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)和總量控制目標(biāo)實(shí)施效果綜合衡量之后，我們認(rèn)為中等經(jīng)濟(jì)發(fā)展情形下的總量控制目標(biāo)更加切合中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)情，也更能反映煤炭生產(chǎn)總量控制的意義和價(jià)值。

三、政策建議

通過(guò)上述煤炭生產(chǎn)總量控制目標(biāo)及影響因素能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)變化趨勢(shì)和煤炭進(jìn)出口貿(mào)易形勢(shì)的綜合分析，我們認(rèn)為要想切實(shí)達(dá)到控制產(chǎn)能、降低國(guó)內(nèi)煤炭消耗速度，既實(shí)現(xiàn)能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整和有效應(yīng)對(duì)氣候變化碳減排，又不影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展，國(guó)家應(yīng)在以下10個(gè)方面加強(qiáng)舉措。

（一）從戰(zhàn)略的高度，提高對(duì)煤炭生產(chǎn)總量和消費(fèi)總量控制工作的重要性、緊迫性和自覺(jué)性的認(rèn)識(shí)，加大宣傳力度，增強(qiáng)民眾節(jié)能意識(shí)。

（二）加緊對(duì)14個(gè)大型煤炭基地和基地內(nèi)大中型煤炭企業(yè)區(qū)域煤炭資源狀況、生態(tài)承載力和安全生產(chǎn)條件進(jìn)行評(píng)估，確定合理生產(chǎn)能力，盡早研究制定總量控制目標(biāo)下產(chǎn)能分配方案。

（三）加強(qiáng)總量控制下的相關(guān)財(cái)政、稅收、監(jiān)管及政策保障體系的研究和制定，使各類(lèi)規(guī)劃能夠落到實(shí)處。

（四）繼續(xù)深化煤礦整頓關(guān)閉政策，推進(jìn)煤炭企業(yè)的股份制改造、兼并和重組，提高產(chǎn)業(yè)集中度，建立以大型煤炭企業(yè)集團(tuán)為主體、中小型煤礦協(xié)調(diào)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)格局，為從源頭上做好煤炭生產(chǎn)總量控制提供保障。

（五）加快電力、鋼鐵、建材、化工等高耗煤產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐，限制、甚至禁止高耗能產(chǎn)品的出口，減少對(duì)煤炭的過(guò)度需求，確保煤炭需求能夠得到有效控制。

（六）繼續(xù)完善資源出口稅收政策，限制煤炭等資源型產(chǎn)品出口，在合理警戒線范圍內(nèi)鼓勵(lì)進(jìn)口。

（七）加快煤炭戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備建設(shè)，提高煤炭供應(yīng)應(yīng)急能力。

（八）在核電發(fā)展受到一定限制的情況下，要在原規(guī)劃基礎(chǔ)上加大對(duì)風(fēng)能、太陽(yáng)能、生物質(zhì)能等新興能源和替代能源的發(fā)展力度，并加快《核電安全規(guī)劃》出臺(tái)步伐，必要時(shí)提出時(shí)間表，確保在核安全發(fā)展的前提下，核電能夠盡早得到發(fā)展。

（九）盡快啟動(dòng)國(guó)內(nèi)太陽(yáng)能光伏應(yīng)用市場(chǎng)，解決價(jià)格成本過(guò)高以及光伏發(fā)電并網(wǎng)消納難等問(wèn)題，切實(shí)發(fā)揮新能源的替代作用。

（十）加快發(fā)展天然氣產(chǎn)業(yè)，提升海上天然氣勘探和開(kāi)發(fā)程度，加大煤層氣、頁(yè)巖氣等非常規(guī)天然氣資源的開(kāi)發(fā)力度，確保煤炭總量控制后，天然氣能夠得到有效供應(yīng)。

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（編輯：何樂(lè)）