河南城鎮居民養老途徑調研

賀智虹

摘要：養老保障問題是構建和諧社會的一個重要組成部分，是關系國計民生和社會穩定、發展的重大問題。人口老齡化是世界各國面臨的共同難題，已引起全世界的關注。河南是全國人口第一大省，養老保障問題具有一定的代表性。本課題采用比較研究法、案例分析法和社會調研法，對河南老年人口及老齡化現狀、河南城鎮居民養老途徑的現狀及河南城鎮居民養老保障存在的問題進行了調研, 在借鑒國內外成功的養老經驗和先進做法的基礎上,結合河南省的實際情況提出了完善城鎮居民養老途徑的對策建議。

關鍵詞： 城鎮；養老；途徑 ；研究

中圖分類號：F323.8； D632.1

養老保障問題是構建和諧社會的一個重要組成部分，是關系國計民生和社會穩定、發展的重大問題。人口老齡化是世界各國面臨的共同難題，已引起全世界的關注。河南是全國人口第一大省，也是老年人口大省，自1998年已經進入老齡化社會。預計2030年4個河南人中，就有一位老年人，一對夫婦需要贍養4到6位甚至8位老人。老年人的養老問題已成為河南社會生活中存在的一個不容忽視的問題。因此，必須從實際出發，加強對養老保障問題研究，以解決人口老齡化過程中遇到的養老保障難題。

一、河南老年人口及老齡化現狀

（一）老年人口數量龐大，增長迅速

根據河南省第六次全國人口普查結果顯示，從年齡構成看，在全省常住人口中， 65歲及以上人口為7858799人，占8.36%，與第五次全國人口普查相比，上升1.4個百分點，反映出我省人口老齡化進程逐步加快，人口老齡化形勢非常嚴峻。按照通用的人口年齡構成類型劃分標準，河南人口年齡構成從2000年開始進入老齡型。

（二）人口未富先老，面臨重負

發達國家的人口老齡化一般是伴隨著工業化、城市化和現代化而到來的，即屬于“先富后老”，其市場經濟的迅速發展和繁榮為人口結構的轉變奠定了一定的經濟基礎，人均國內生產總值一般在5000至1萬美元之間，目前2萬美元左右。中國卻是在經濟處于發展中國家的水平時，人口老齡化到來，即屬于“未富先老”。中國1999年進入老齡社會時人均國內生產總值還不足1000美元，2010年才突破4000美元，而2010年河南的國內生產總值占全國5.3%。在物質基礎薄弱的條件下，籌劃、設計養老保障模式，這是當前的現狀。進入老齡化社會后，隨著老年人口在總人口中的比重不斷增加，支撐老年人口的撫養費用也在不斷增加，養老支出比例不斷上升。老齡化水平與經濟發展水平之間不協調的矛盾會進一步顯現，對社會保障和公共服務體系的壓力將進一步加大。

二、河南城鎮居民養老途徑的現狀

河南根據國家統一部署，城鎮居民目前初步建立了“統賬結合”基本養老、企業年金與商業養老保險相結合的制度框架。全省城鎮養老事業經過十幾年的迅速發展，在各級政府的努力下，城鎮居民養老問題得到了很大改善，主要實行了家庭養老、社區居家養老、養老院、高級（產權化）養老社區、異地（候鳥式）養老等養老方式。

（一）城鎮居民家庭養老負擔重，空巢老人家庭增多

南陽市調查顯示，65%的居民家庭有需要贍養的老人。其中，有一位老人需要贍養的家庭占24%，有二位老人需要贍養的家庭占19%，有3位老人需要贍養的家庭占10%，有4位老人需要贍養的家庭占12%；漯河市60歲以上的老年人35.6萬人，占總人口的13.7%；三門峽市共有60周歲以上老人29.3萬人，占總人口數的13%；駐馬店市調查顯示平均每人贍養1.02個老人。說明社會老年人口的比重加大，社會老齡化問題日益突出，城鎮居民家庭養老負擔重。

同時，由于年輕人思想觀念的變化和住房條件的改善，他們一結婚就另立門戶，導致空巢老人家庭增多。駐馬店市調查顯示60歲以上的老人空巢率達15%；漯河市調查顯示空巢老年人有21.8萬人，占老年人總數的61.2%，其中，無子女等直系親屬提供照顧，獨居（1人或與配偶居住）老年人3.4萬人，占空巢老年人的15.6%。

（二）傳統家庭養老觀念依然占據重要地位

受傳統觀念影響，河南城鎮居民多數仍然愿意家庭養老。南陽市調查顯示：46%的人最愿意選擇家庭養老的養老形式，30%選擇社會養老，22%選擇社區養老；駐馬店市調查顯示，58%的人選擇了把父母接到身邊親自照顧，3%的人因力不從心被迫選擇把父母送老年公寓或托老院，24%的人選擇政府社區養老；永城市調查顯示，63.5%的人則愿意依靠子女或依靠自身進行養老， 22.5%的人希望依靠養老保險進行養老。家庭成員奉養照顧老年人,了解自家老年人的各種需求和生活習慣，與公共養老機構相比，在保障資金相同的情況下，家庭養老的生活質量相對更高一些。選擇其他養老方式的人中很多也是無奈之舉。隨著80后、90后的成家立業，“四二一”家庭模式逐漸成為社會主流，許多老人考慮到他們的工作、精神壓力較大，無暇照顧老人，只好愿意選擇家庭以外的養老方式。可見家庭養老的主導地位在相當長時期內是不容懷疑和動搖的。

（三）社區養老方興未艾

社區養老是建立在個人、家庭、社區和國家基礎之上的，它是以居家養老為形式，以社區養老網絡為基礎，以國家制度政策法律管理為保證，家庭養老和社會養老相結合的養老體系。以社區為單位，利用社區資源為老年人提供必需的服務與照顧，使他們可以長期在家里居住。發展養老服務事業的著眼點應始終放在社區輔助居家養老的服務上,這種養老方興未艾，是解決廣大老年人社區養老實際生活困難的有力措施。南陽市臥龍區七一街道中光社區有居民5000余人，60歲以上的老人共764人，其中65歲以上的老人569人。自2005年社區成立以來，工作人員積極做好各項老年人服務，并在社區內不斷開展文化活動，完善服務管理，用心關愛社區內的老人。該社區被評為2010年度“河南省敬老愛老先進社區”，成為社區養老的典型。

（四）社會養老初露萌芽

城鎮居民現在大多都是獨生子女家庭，社會競爭激烈，工作壓力較大，一個“兩口之家”照顧四個老人，從時間上和精力上都是不現實的。所以，從發展趨勢看，社會養老模式最終將取代家庭養老形式而占據主導地位。現在不少中年人開始接受社會養老的觀念。認為當自己生活不能自理時，愿意去老年公寓等社會養老機構。全省各市目前都建立了養老院，一些家庭無力照養的老人都已送入，平時飲食起居等生活由養老院照管。南陽市調查顯示：30%的人選擇社會養老；駐馬店市調查顯示：39%的人選擇去老年公寓或者托老院（社會機構養老）。許多城鎮的社會養老已展露“萌芽”，都建立了養老院等社會養老機構，為社會養老奠定了基礎。

三、河南城鎮居民養老保障存在的問題

我國已經初步建立了以居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為支撐的中國特色社會養老服務體系。但具體到河南實際民情，仍存在一些問題。

（一）家庭養老面臨挑戰

家庭養老是人類社會最古老也是最基本、最重要、最富生命力的養老方式，同時也是我國傳統的養老方式，即是以家庭為單位，由家庭成員主要是子女或孫子女贍養年老家庭成員的養老方式。這種養老模式是以血緣和親情為基礎，是幾千年來社會傳承的“孝道”文化之一。養兒防老是社會傳承的“孝道”文化。當前和未來相當長時間內傳統的家庭養老方式依然占主導地位，勤勞辛苦一生的中國老人，晚年最希望過上子孫繞膝、頤養天年的生活，所以老人主觀上還是愿意和子女在一起生活的。它既能緩解并不富裕的傳統中國社會所需要承擔的社會壓力，穩定社會秩序，也有利于尊老愛幼優良傳統的繼承和弘揚。

但隨著獨生子女家庭增多、家庭小型化和市場經濟的發展，傳統家庭養老己面臨挑戰，代際之間的孝道、贍養、照料老人的觀念日益淡化，家庭對老人提供最基本生活保障的傳統不斷削弱，獲得子女經濟支持的老人比例不斷下降。南陽市調查顯示，32%的被調查者同意父母與子女同住，46%的較同意，22%的不同意；68%的被調查者認為贍養老人的壓力來自于收入，22%的被調查者認為贍養老人的壓力來自于生活習慣的不同造成的壓力，10%的是來自于工作環境和有限的精力。

（二）社會機構養老量少質差

人口老齡化是社會經濟發展的必然結果，同時也對社會、經濟、文化產生了深刻影響。老年人不僅要求解決代養問題、醫療問題，同時還要求解決護理照料問題，對社會提出的特殊服務要求更加迫切，為社會化養老提供了條件，社會機構養老應運而生。社會機構養老是由老人子女或者是老人自己提供養老資金，由社會機構提供養老功能的一種新型的養老方式，部分或者全部的養老功能由家庭逐漸轉移向社會機構。事實上，這種功能的轉移只是社會分工細化的一種反映，這種職責的轉移對大多數家庭來說只是轉移出了照顧這一具體的勞務形式，還是要付出經濟代價的。社會機構養老本質上是家庭養老的現代化。

隨著經濟社會結構的不斷變遷，城鎮居民家庭的類型、規模、結構等都發生了變化，“4-2-1”的家庭結構難以擔當居家養老的重任。據駐馬店市對300人的調查，39%的人在未來養老方式上選擇了社會機構養老，其中90%的人注重周邊自然環境、食堂伙食、交通條件、配套設施、服務質量、醫療條件，同時要求從業人員具備家政服務、醫療保健指導、心理護理等基本技能。然而，目前政府對養老的資金投入不足，養老服務機構供不應求，如漯河市公辦服務社會老人的老年福利院僅有1所，床位200張。專業護理人員短缺，民辦養老機構發展緩慢，行業監管力度不夠，一些民辦養老院服務質量差，難以滿足老人們的需要。

（三）社區居家養老任重道遠

“社區養老”與傳統家庭養老和養老院機構養老不同，除接受家庭照顧外，主要依托社區提供的居家養老網絡和義工自愿養老服務，兼具家庭養老和社會養老的優點，被認為是當前最為可行的選擇。老人住在家中，養老服務卻是由社會來提供。老人既留在熟悉的環境中，又能得到生活和精神上的照顧。“社區養老”作為家庭養老和社會機構養老的重要補充形式，具有醫療服務專業化、社區規模體系化、資源配置成本低等優勢，能夠更好地滿足我國基本養老的需求。據駐馬店市對300人的調查，24%的人選擇如果政府開展了社區養老，把父母留在家里主要由社工照顧，15%的人在未來養老方式上選擇了社會居家養老，其中70%的人需要家政、餐飲、康復、聊天、健身、醫療保障等養老服務項目，要求從業人員具備家政服務、醫療保健指導、心理護理等基本技能。然而，目前全省的社區居家養老剛剛起步，任重道遠。

四、發達國家養老模式

目前，世界上主要發達國家的養老模式多以居家養老為主，這也是國際跟蹤研究發現最人道的養老方式，發達國家在居家養老配套服務上的豐富經驗，也許可以為我們提供一些借鑒。

（一）日本：讓老人回歸家庭

因老齡化嚴重而有“銀發之國”之稱的日本，居家養老非常受歡迎，其中重要的原因就是社區服務周到細致，相對完善，還能讓老人發揮余熱，日本政府從2000年開始實行護理保險制度。“脫離醫院，讓老人回歸社區，回歸家庭”是這項保險的主要目的，國民每年繳納3000日元就可以在65歲后接受這項保險提供的服務。針對上世紀七十年代日本家庭空巢十分嚴重現象，倫理學家提出了“一碗湯距離”的概念，即子女與老人居住距離不要太遠，以送過去一碗湯而不會涼為標準，這樣，子女既有自己的世界，又能夠方便照顧長輩，后來，有人發展了這一理論，提出最近為“一碗湯”距離，最遠為“一炷香”時間。

（二）英國：社區照顧

英國是一個典型的人口高度老齡化的國家。英國政府從二十世紀三十年代開始重拾社區照顧責任，社區精神病服務在英國得以擴展，之后社區照顧擴展到老年服務。社區照顧有社區活動中心、老人公寓、家庭照顧、居家服務、暫托處、老人院等等。社區照顧明確強調在社區內對有需要者提供服務，可以幫助他們繼續生活在家中而無需長期住院護理。社區針對不同情況提供居家照顧生活服務，生活照顧工打掃居室、洗衣、做飯、洗澡、理發、購物、陪同上醫院等等。社區還安排保健醫生定期上門，傳授養生之道，如保暖、防止癱瘓、營養知識以及預防疾病等，并按照需要向老年人提供有關視力、聽力、牙齒、精神等方面的特殊服務。為了防止老年人久居家中孤獨郁悶，英國政府還出資興辦具有綜合服務功能的社區活動中心，專為老年人提供娛樂、社交場所，幫助老年人擺脫孤獨、促進心智健康。英國社區照顧運行模式，主要是依托社區，官辦民助或民辦官助，其中政府發揮著主導作用，非政府非營利組織發揮著骨干作用。

（三）新加坡：立法懲罰不孝子女，父母同住買房津貼

1995年，新加坡國會通過了世界上首個《贍養父母法令》，規定被控未遵守《贍養父母法令》的子女，一旦罪名成立，可被罰款1萬新元或判處一年有期徒刑。為了弘揚孝道，新加坡政府出臺了不少鼓勵子女照顧老人的政策，如從2008年4月起，凡年滿35歲單身者購買政府房屋，如果是和父母同住，可享受2萬新元的公積金房屋津貼。

五、完善城鎮養老保障途徑的政策建議

家家都有老人，人人都將變老，老年是每個人都會經歷的人生階段。結合河南城鎮居民家庭“少子女老齡化”現象和傳統家庭養老功能不斷弱化的實際，建議采用以居家養老為基礎、以社區養老為依托、以社會養老為支撐的養老途徑，讓每個老年人都能享受到“老有所養，老有所依，老有所為，老有所樂”的晚年生活。

（一）強化統籌規劃，加強組織領導

各級政府要認真落實中央提出的“發展多層次的社會化養老服務，加大對公益性養老服務設施建設與經營的支持，引導社會資金投入養老服務領域。加強養老護理職業教育，發展面向老年人的家政、護理康復等服務”的精神，高度重視養老事業，從穩定社會和諧發展的高度出發，加強組織領導，統籌安排，搞好規劃，成立由民政、發展改革、老齡部門牽頭，相關部門參與的工作機制，加強協調溝通，共同促進養老工作的開展。

（二）加大財政資金投入，鼓勵社會資金參與

各級政府要加強養老服務的資金保障，加大財政資金投入、激勵社會資金參與。對于低收入的高齡、失能等養老困難老年人，鼓勵他們在家或在社區養老為主，政府建立養老服務補貼制度，使他們能夠安度晚年。對于80周歲以上的老年人，要建立高齡補貼制度，按月發放高齡補貼。為了確保“三無”老人安享晚年，城鎮要增加養老院數量建設，集中供養。

（三）完善養老保險制度，提高覆蓋范圍

要完善養老保險制度，建立覆蓋全體城鎮居民的社會養老保險體系。這樣可以降低保險范圍內企業的養老保險繳費率，減輕企業負擔，能夠從根本上提高養老保險水平，保障包括低收入者的全社會所有老年人的經濟負擔需求。

（四）推進居家養老服務，完善社區養老服務

把居家和社區養老服務作為社會養老服務體系建設的重點。首先要以居家養老為基礎。老年人要跟隨其子女居家生活，方便家庭成員照顧，享受天倫之樂，政府要合理布局社區醫療，為居家養老的老年人提供方便的康復護理、醫療保健等服務。其次，以社區養老為依托，大力發展完善社區養老服務。城鎮社區要建立托老所，還要鼓勵各類社會服務企業建立托老所，完善社區養老服務。使大部分老年人能夠在社區就近養老。三是以社會養老為支撐。加大政策扶持和資金支持力度，鼓勵社會資金參與，建立公辦養老院和民辦養老院，完善養老服務設施，使無人所養的老年人能夠進入養老院，進行社會養老。

（五）加強養老機構建設，大力推進養老服務體系建設

高度重視養老機構建設，加快養老機構基礎設施建設步伐，大力推進養老服務體系建設。一是加強供養型和護養型養老機構建設。公辦養老機構建設的重點是以收養“三無”、低收入和失能老年人為主的供養型和護養型養老機構；二是深化公辦養老機構改革。對于公辦的養老機構，要大膽進行改革，經營者聘任、員工聘用、服務功能承包或公建民營，提高服務水平；三是制定并落實優惠政策，推動社會力量積極參與。從家庭養老向社會養老轉變過程中，在政府承擔社會養老義務、“機構養老”覆蓋最需要幫助的老年人基礎上，要充分發揮市場的力量，鼓勵企業和民間力量，大力發展養老產業。

（六）完善老年法規體系，維護老年人的合法權益

在養老保障方面，我國出臺了《中華人民共和國老年人權益保障法》，對老年人在家庭生活、社會生活中的權益及保障，老年人參加社會發展的權利、法律責任和處理程序等作了具體規定。為完善養老保障體系提供了法律依據，也為老年人安度晚年提供了切實的法律保障。但是，在老年福利、老年保險、老年保健以及老齡產業、老年設施等方面，還沒有具體的實施細則，更未形成完整的法律體系。為維護老年人的合法權益，必須建立和完善老年法規體系，使養老保障走上法制化、規范化和科學化軌道。

（七）借鑒外國養老經驗

如日本解決家庭“空巢”老人的“一碗湯距離”、“一炷香”時間；德國大學生以勞換租，獨居老人和單親家庭一起住；新加坡立法懲罰不孝子女，父母同住可獲津貼；美國社區養老；英國社區照顧等經驗，都值得我們借鑒。

總之，人口老齡化是擺在我們面前的嚴峻問題，如何真正地照顧好老年人的生活、實現好老年人的權益，保證老年人過一個幸福的晚年，是構建讓子女放心、老人安心、社會安定的和諧社會亟待解決的重要問題。

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(編輯:韋京)