韓國遷都的內(nèi)在邏輯與啟示

從9月14日起，以國務(wù)總理室打頭，韓國中央行政部門開始由首爾向世宗市搬遷，由此韓國遷都拉開帷幕，將持續(xù)到2014年。之后韓國將開啟“一國兩都”時(shí)代，首爾將是韓國的經(jīng)濟(jì)首都，而世宗則為韓國行政首都。世宗位于韓國中部，距首爾120公里，行政區(qū)劃面積為465平方公里，其中新城建設(shè)區(qū)面積73平方公里，至2030年預(yù)期人口規(guī)模為50萬人。

韓國的遷都是經(jīng)歷漫長醞釀和爭論后抉擇的產(chǎn)物。早在20世紀(jì)70年代，時(shí)任總統(tǒng)樸正熙就曾計(jì)劃建設(shè)新首都，只因其意外死亡而未果。當(dāng)時(shí)提出遷都主要考慮兩大問題：一是首都首爾（當(dāng)時(shí)中譯名為漢城）與朝鮮首都平壤相比，更近休戰(zhàn)線（即俗稱的三八線），安全性差；二是首爾人口爆發(fā)式增長，規(guī)模膨脹問題嚴(yán)重。

2002年末，韓國總統(tǒng)競選期間，候選人之一盧武鉉提出遷都構(gòu)想，并在執(zhí)政后致力于付諸實(shí)施。2006年12月，韓國最終確定新建行政首都名稱為世宗市，2007年7月開始工程建設(shè)。

那么，韓國遷都必要性在哪里？

首先，韓國的區(qū)域發(fā)展不均衡現(xiàn)狀嚴(yán)重。

其次，針對區(qū)域不均衡發(fā)展的問題，政府實(shí)施國土均衡發(fā)展戰(zhàn)略，隨之首都圈規(guī)劃重點(diǎn)主要放在了抑制方面，這反而令首都圈的發(fā)展受到嚴(yán)格控制，難以適應(yīng)全球化時(shí)代要求。

第三，地方的發(fā)展也受到影響。

遷都的基本邏輯是，把政治、行政等公共權(quán)力分散到地方，從源頭上切斷區(qū)域不均衡發(fā)展的機(jī)制。因?yàn)閰^(qū)域不均衡發(fā)展機(jī)制主要是由于政治、行政等公共權(quán)力即中樞職能集中于首爾，造成首爾的經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)從一開始就比其他區(qū)域優(yōu)越；需要這種環(huán)境的大企業(yè)或輿論機(jī)構(gòu)集中于首爾后，就使信息和機(jī)會(huì)集中于首爾，進(jìn)而導(dǎo)致投資乃至公共和民間服務(wù)集中于首爾。這種趨勢最終促成首都圈規(guī)模膨脹，地方相對落后，并導(dǎo)致一系列副作用。

遷都可令韓國獲得如下均衡發(fā)展效果：

第一，緩解首都圈人口壓力。一部分人直接搬出，將令首都圈人口集聚力下降。第二，有利于地方的發(fā)展，在地方將形成新的增長極。流向首都圈的要素流，將多少被截流為地方發(fā)展所用。第三，首都圈的規(guī)劃模式可從抑制型轉(zhuǎn)向發(fā)展型，從而可有效提高首都圈的國際競爭力。第四，扎根于韓國社會(huì)的以首爾乃至首都圈為全國中心、視地方為邊緣的傳統(tǒng)觀念將被打破。

韓國中央政府?dāng)?shù)十年來一直關(guān)注國內(nèi)區(qū)域發(fā)展不平衡問題，尤其是不惜通過遷都來促進(jìn)國內(nèi)均衡發(fā)展，其精神實(shí)屬難得，有必要借鑒。但從另一個(gè)角度來看，遷都耗資巨大，卻并不能確保政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，在不遷都的情況下搞好區(qū)域均衡發(fā)展，也許是更好的選擇。從韓國的經(jīng)驗(yàn)來看，這種更好的選擇可概括為如下幾方面：

第一，在政策內(nèi)容上足夠重視分散、分權(quán)、分工問題。分散指政府部門的分散，防止中央政府權(quán)力過度集中于一個(gè)城市或區(qū)域。分權(quán)指中央的行政審批權(quán)等政府權(quán)力應(yīng)下放到地方政府，提高地方政府的自主性。分工指不同城市或區(qū)域應(yīng)按自身的特點(diǎn)特殊化發(fā)展，形成全國范圍的分工與合作。

第二，在促進(jìn)方式上做到持之以恒。區(qū)域特點(diǎn)是長期積累的產(chǎn)物，因此要塑造或改變區(qū)域特點(diǎn)，就要在實(shí)施政策的方式上避免頻繁變動(dòng)，即既要長久堅(jiān)持某項(xiàng)戰(zhàn)略原則，又要在政策之間保持一致性。

第三，在空間發(fā)展上建構(gòu)多中心結(jié)構(gòu)。區(qū)域均衡發(fā)展的目的是使人們在不同區(qū)域都能得到與首都圈相媲美的發(fā)展機(jī)會(huì)，而要達(dá)到這種境地，必須有效培育與首都圈相抗衡的多個(gè)國土核心。

時(shí)評人物：金鐘范

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究所研究員，韓國首爾國立大學(xué)博士。世界經(jīng)濟(jì)研究中心副主任，東亞研究室主任。曾在《地理研究》、《城市規(guī)劃》、《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》、《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》、《國土計(jì)劃》（韓）、《國土研究》（韓）、《韓國城市地理學(xué)會(huì)志》（韓）等中韓學(xué)術(shù)期刊上發(fā)表論文，著有《中國城市導(dǎo)論》、《韓國城市發(fā)展政策》、《韓國區(qū)域發(fā)展政策》、《中國城市體系外向性網(wǎng)絡(luò)發(fā)展與結(jié)構(gòu)特征》等著作。