國際水資源開發與中國周邊安全環境構建

李志斐

[關鍵詞]國際水資源；水利開發；周邊安全

[摘要]近些年中國為滿足國內經濟發展和民生需求，逐步加大了對國際水資源的開發力度。對此，周邊國家圍繞著可持續發展和國家安全等問題提出了自己的利益關切。中國的國際水資源開發不僅帶動了周邊地緣政治形勢的變化，而且成為影響周邊安全環境的新要素。

[中圖分類號]D822[文獻標識碼]A[文章編號]0257-2826(2012)02-0044-07

水資源是基礎性的自然資源和戰略性的經濟資源，是人民與國家生存與發展的基本保障條件。作為國際水資源豐富的國家之一，近些年為滿足國內經濟發展：陽民生需求，中國逐步加大了對國際水資源的開發利用力度。中國的這些舉措在引發周邊國家利益關切的同時，周邊地區的地緣政治形勢與格局也受到影響。系統梳理中國國際水資源的開發現狀，分析周邊國家的不同反應與利益訴求，闡釋其所帶來的地緣政治影響，對于探索如何構筑中國和平發展的周邊安全環境具有重要的現實意義。

一、中國國際水資源開發現狀

國際水資源，通常是指儲存于國際河流或湖泊或地下含水層中的淡水資源。作為國際河流比較豐富的國家之一，中國共擁有40多條國際河流，近年來，為緩解水資源短缺狀況和滿足經濟發展不斷增長的水能需求，中國對水能資源蘊含量豐富的國際河流進行了適度開發。

1中國西北部國際水資源的開發現狀。

中國自2001年提出并開始實施西部大開發戰略后，為滿足新疆地區經濟的快速發展，加大了對伊犁河與額爾齊斯河這兩條國際河流的水資源開發力度。目前，在伊犁河上，已經建成132座中小型水電站和64座永久性水渠，總裝機容量約10萬千瓦，總引水能力能達到每小時853立方米。在額爾齊斯河上，主流上修建了布赫塔爾馬、烏斯季卡緬諾戈爾斯克和舒爾奧斯克等三座梯級水電站，在支流烏里巴河上修建了3座中小型電站。另外，從1997年開始，中國啟動修建一條長約300公里的運河，用于額爾齊斯河中國境內水域的治理和烏魯木齊市供水以及農田灌溉，該運河計劃在2020年投入使用。

2中國東北部國際水資源的開發現狀。

中國對東北部的國際水資源的開發主要集中在鴨綠江和圖們江上。在鴨綠江上，中國和朝鮮兩國擬合作修建12個梯級水電站，年發電量每小時100億千瓦，目前云峰、渭源、太平灣、水豐4座電站已經建成投入使用。在圖們江上，中國對圖們江的水資源開發將主要集中于航道開發與水域環境合作等方面。另外，由于鴨綠江、烏蘇里江、黑龍江等水資源污染狀況日益嚴重，中國與鄰國日益加強了在水域環境污染治理和水生態恢復等方面的合作。

3中國西南部跨境水資源的開發現狀。

中國西南地區是亞洲眾多國際河流的發源地或上游地區，對水資源的大規模開發主要集中于雅魯藏布江、瀾滄江。在雅魯藏布江上，2010年9月27日，西藏第一座大型水電站——藏木水電站正式開工建設，總裝機51萬千瓦時。2010年11月12日，中國宣布雅魯藏布江首次被截流，這標志著藏木水電站將進入主體工程施工階段。在瀾滄江上，中國擬修建8個梯級電站，總裝機1520萬千瓦，占全流域裝機容量60％，到目前為止，漫灣、大朝山、景洪和小灣等四座水電站已經竣工并開始蓄水發電。另外，中國正積極推動在怒江上的水電站建設，并逐步加快對其水資源的開發步伐。

二、周邊國家對中國國際水資源開發的反應與利益訴求

國際水資源從本質上來說屬于公共產品，是相關流域國之間的共享水資源，任何一個流域國對共享水資源的開發利用，都不可避免地會對其他流域國產生影響。梳理中國周邊國家對中國國際水資源開發的反應，可以看到這些反應背后的利益訴求涉及可持續發展和國家安全等多個議題。

(一)中國上游水資源開發與下游可持續發展

1下游水資源需求是否還能保證?

國際河流蘊藏著巨大的水能資源，是很多流域國沿岸居民生活用水的重要來源和發展經濟的重要手段，許多周邊國家擔心中國在上游的水利開發將影響下游的水流量，使下游地區和人民面臨用水困難。

中國西北部的鄰國——俄羅斯和哈薩克斯坦非常擔憂中國對額爾齊斯河取水量的日趨增大，會減少額爾齊斯河進入哈薩克斯坦與俄羅斯的水流量，影響哈薩克斯坦境內的卡爾干達市以及俄羅斯的歐姆斯克市的水源供應，同時威脅歐姆斯克的航運。而西南部的印度和湄公河地區國家也有同樣的擔憂。布拉馬普特拉河是印度圣河——恒河的主要支流，印度一直視其為生命之河。如果中國在上游蓄水，印度境內的流水量勢必大減，影響工農業用水。印度的工農業產值集中于恒河流域，中國如果掌握恒河的水量分配，相當于牢牢把握住了對印度的經濟影響力。2010年4月，湄公河下游四國泰國、老撾、柬埔寨和越南發生了嚴重旱情，湄公河水位下降到近20年來的最低水平，部分地區的水位僅33厘米。這些下游國家據此判斷，正是因為中國在瀾滄江上修建水壩，截流蓄水，才致使下游的水流量減少，出現干涸癥狀和旱災。

2河流生態平衡是否會遭遇破壞?

在天然河道上修建水利工程會改變河流的自然形態，引起局部河段水流的水深、水溫、水質的改變，繼而可能影響下游魚類的繁殖。雖然中國非常關切下游國家的利益需求，在水利工程設計和建設中注重下游生態保護，但一些下游國家還是非常擔憂中國在上游的修壩會嚴重破壞“原生態”環境。

在伊犁河上，由于巴爾科什湖80％的水源來自于伊犁河，哈薩克斯坦認為中國增加對伊犁河的取水量，將會導致流入巴爾科什湖的水流量減少，會直接威脅湖內豐富的魚類資源，造成生態災難。在湄公河流域，湄公河國家擔心中國在上游瀾滄江段修建梯級水壩會攔截下游的泥沙，加大防洪負擔，減少湖中魚類的營養來源，同時影響魚類洄游，威脅湄公河魚類的多樣性。而在怒江流域，周邊國家環保主義者認為，怒江流經三江并流經世界自然遺產保護范圍，如果在怒江流域的峽谷內建設大型水電項目，勢必對怒江及周邊區域環境的保護形成挑戰，對豐富的生物多樣性造成破壞。早在2003年11月的世界河流與人民反壩大會上，下游國家的一些具有西方資金資助背景的非政府組織就聯合起來，以大會的名義呼吁阻止怒江開發，并將大會形成的所謂聯名信遞交給了聯合國教科文組織。在國際輿論的反對下，中國國務院總理溫家寶在2004年一度叫停了“怒江兩庫十三級水壩工程”的建設工作，并要求重新評估水利工程可能對環境造成的破壞。

3水質污染是否影響他國民生?

中國目前正處于經濟增長方式轉型時期，很多地區的高能源消耗、高污染產業還占有很大比例，一些存在嚴重污染問題的礦產開發和化工廠沿河而建，由于監管不嚴和治理措施不到位，工業排污或事故會造成國際河流水資源的嚴重污染，繼而產生跨境污染，影響到周邊鄰國的民生用水安全。

位于金沙江、怒江、瀾滄江“三江”成礦帶中段

的云南省怒江州蘭坪縣，有中國的鋅都之稱，20世紀80年代中期，隨著蘭坪礦業的開發，枇江源頭及上游兩岸的采選和冶煉廠迅速發展，由于缺乏統一的科學開采規劃和生態保護方案，長期的無序開采導致礦區地質結構和植被遭到嚴重破壞，沘江水質污染嚴重。沘江是瀾滄江的重要支流，污染河水順江而下，將污染帶到了下游的湄公河國家。周邊一些國家據此抱怨，中國污染監督機構的缺職而出現的污染問題為他國境內的居民帶來了災難性后果。

(二)中國在上游水資源開發與下游國家安全

中國地處多條國際河流的上游，由于目前國際上缺乏被普遍接受的國際水法公約，國際水資源的協調監管還很缺乏，加上歷史上國家之間因國際水資源分配而發生軍事沖突的案例比比皆是。因此，中國在國際河流上游修建的水利工程被一些鄰國稱之為中國實現國家利益的有利政治工具，一旦中國與鄰國發生軍事沖突，中國可將這種政治工具轉換成軍事武器，通過切斷下游水資源正常供應而輕松摧毀對手。

地理位置的毗鄰、傳統互信的缺失、歷史積怨與領土爭端的摻雜，印度對于中國在西藏水利工程的規劃和修建可謂是高度警惕。當中國宣布成功截流雅魯藏布江中段之后，印度國內就掀起了中國水電站會威脅印度國家安全的討論。印度眾多媒體、學者和民眾認為，中國在雅魯藏布江筑壩蓄水，如果開閘放水，浩浩蕩蕩的江水將奔騰著從三千多米的高處直撲而下，傾瀉到印度平原，印度必將成為沼澤之國，所以，中國的藏木水電站就像懸在印度頭上的一顆水炸彈，這顆炸彈的威力甚至超過了中國的二炮部隊。此外，印度還擔憂中國會充分發揮控制西藏水資源的戰略優勢，在雅魯藏布江流域上再建5個類似項目，將把在旱季截水、雨季放水作為向印度施壓的潛在手段，一旦跟中國爆發沖突，中國會出于軍事目的而人為地讓雅魯藏布江漲水，以切斷通訊線路或水淹敵軍，所以，中國修建水壩給印度帶來的安全威脅不可小視。

三、中國國際水資源開發與周邊關系

(一)國際水資源開發爭議可能誘發地區沖突

隨著人口的增長、環境氣候的變化、經濟發展對水資源需求的增多，水資源正在成為一種具有戰略性的稀缺資源。水資源雖然從來不是唯一的和主要的引發沖突的原因，但是它卻能惡化局勢，尤其是與國家之間固有的一些民族矛盾、宗教沖突、領土糾紛等因素媾和在一起時，就可能成為影響國際關系，引發國家沖突的重要因素。雖然中國與周邊國家在水資源開發問題上的爭論還沒有上升到沖突層面，但如果任由這些問題持續存在或加重，那么目前的水資源問題將成為“亞洲引發新的紛爭的火種”。

對于原來曾數度和巴基斯坦、孟加拉等鄰國發生水資源爭端和沖突的印度來說，中國對國際水資源的開發行為就更加令其敏感。國內眾多媒體和學者認為，水資源問題日益成為中印關系中的“重大安全問題”，有可能引發兩國長期爭端。中國在雅魯藏布江上游段的水電工程建設項目可能會刺激印度加快在雅魯藏布江的水利建設步伐，采取反制與防范中國的行為。

近年來，印度在勘測和研究如何在雅魯藏布江流經中印邊界的所謂“阿魯納恰爾邦”的河流段建造“上西昂河水電站”，其規模僅次于中國的三峽工程和巴西的伊泰普工程，該工程是印度國家25年建設計劃中的重點工程。而“阿魯納恰爾邦”是中印的邊界爭議區，一旦印度計劃的這個發電裝機容量約1100萬千瓦的水電站落成，那么中國西藏的林芝地區的部分地段可能被淹沒，而其造成的流量與水域周邊環境的變化也不可避免地影響到中國境內的部分地方。因此中方向印度國家水電公司提出抗議和反對意見。印度目前正在離原址約49公里的地方選備用新址，并打算更名為“中西昂河水電站”。可以肯定的是，印度不會放棄在雅魯藏布江上修建水電站的決心，中國在上游的開發行動會刺激其開發步伐越來越快。

同時，印度計劃在未來兩年之內，在中印邊界東段的提斯浦爾(Tezpur)和賈布瓦(Chabua)空軍基地各部署一個中隊的蘇一30MKI戰斗機，其中賈布瓦基地的戰斗機由最新購買的40架蘇一30MKI中抽調。有評論認為，印度這樣做的目的主要是基于威懾戰略的需要，因為印度相信中國準備在雅魯藏布江上游修建水壩，將威脅到包括阿薩姆邦在內的七個地區的水源供應，喜馬拉雅山水源將成為中印爭端的新焦點，為了與中國進行水源之爭，印度陸軍要提升對中國內陸的攻擊能力。雖然目前印度官方還沒有就此消息做任何證實與回應，但如果印度開始在中印邊界實施新的戰略行動，那么對中國周邊安全的消極影響將是巨大的。

(二)國際水資源開發推動周邊地區合作

國際水資源因其稀缺性、多用途性、非均勻分配和流動性，地緣政治經濟色彩更濃郁，處理也更復雜和困難。近些年，中國為真正實現“水善利萬物而不爭”的目標，在合作安全觀的指導下，中國逐步開展了同周邊國家在國際水資源開發方面的合作，構筑起水資源合作的新格局。

中國與東盟從1997年起就開始關注東亞地區的水問題，并在雙方的共同努力下，形成了以“10+1”框架為核心，“10+3”框架為依托，東亞峰會等共同參與的水資源合作格局。2011年11月，中國和東盟在“10+3”領導人會議上，正式把地區水資源合作納入議事日程，提出推動瀾滄江一湄公河流域水資源開發合作的建議和措施；在2002年簽署的《中國一東盟全面經濟合作框架協議》中，雙方明確表示應將水環境合作列入雙方未來合作的重要領域。在2003年的《中國一東盟面向和平與繁榮的戰略伙伴關系的聯合宣言》中，中國和東盟進一步提出了水資源合作的基本原則、組織程序和運作方式，并明確強調要合作開發大湄公河流域。2004年，第三屆東盟“10+3”環境部長會議召開，提議啟動“10+1”機制框架內的環境信息交流網絡，加強水資源開發和環境管理機構的能力建設。2005年，東盟“10+3”環境部長會議開始在水資源合作等10個優先領域開展對話，達成多項水資源合作意向。2007年東亞峰會發表的《宿務宣言》中，中國和東盟國家再次強調要通過國家間聯合來合理開發和利用本地區的水利資源，推動可持續發展。可以說，中國與東盟國家之間的水資源合作愿望非常強烈，合作目標非常清晰，合作正日趨向制度化和規范化發展。其中，在瀾滄江一湄公河流域，雙方的合作態勢是非常明顯的。中國自1992年開始積極參加由亞洲開發銀行倡導的大湄公河次區域合作、東盟一湄公河流域開發合作等機制，與湄公河委員會建立了正式對話關系。中國一方面與老撾、緬甸、泰國合作開發國際航道，一方面積極投資建設柬埔寨基里隆水電站、與泰國合資興建景洪水電站等，聯合開發湄公河水資源。

中國與周邊國家積極開展跨境水資源合作的另一個地區框架就是上海合作組織。2001年成立的上海合作組織的基本宗旨之一就是鼓勵各成員國在政治、經貿、科技、文化、教育、能源、交通、

環保和其他領域開展有效合作。近些年，上海合作組織的成員國之間在水資源利用上的問題已經日益凸顯，尤其是在2008年的上海合作組織峰會上，哈薩克斯坦總統納扎爾巴耶夫公開表示對中國加大在額爾齊斯河與伊犁河取水量的不滿。可以說，解決彼此之間的水資源利用問題已經成為上合成員之間的共同意愿。俄羅斯自然資源部和莫斯科市已經組建了專門的聯合工作小組，用以專門制定上海合作組織成員國如何合理利用水資源的構想，同時在2004年的上合塔什干峰會的元首宣言中也強調，有效利用水資源問題要提到上合組織框架內的合作議程中。所以，未來上海合作組織將成為成員國之間協商解決國際水資源利用問題的重要平臺。

(三)水壩政治成為中國睦鄰外交的新內容和新挑戰

與中國在多條國界河流上游開啟開發國際水資源的步伐同步的是，眾多鄰國也開始興起開發熱潮，尤其是在瀾滄江一湄公河流域。有專家分析，瀾滄江一湄公河梯級水壩建設的考慮都基于各國的固有權力，而中國國內全局性的水利、經濟、政治各方面綜合發展戰略，勢必將推動瀾滄江一湄公河下游干流區域水壩的建設。周邊鄰國希望通過在下游干流地區修建大量大壩來充分利用被改變的洪水水文環境，為當地創造可觀的經濟利益。與此同時，圍繞著水壩建設投資、當地可持續發展等問題的爭論，中國的國際水資源開發的周邊效應逐漸顯現，水壩環境政治被卷入范圍更廣的地緣政治中，成為考驗中國與鄰國睦鄰外交關系和影響地緣政治格局的新因素。

20世紀90年代的水利工程建設項目，大多由湄公河地區國家的政府投資興建，主要資金來源于世界銀行與亞洲發展銀行的貸款或援助。現在本地區的水利工程建設步伐大大加快，并且多數已經成為商業項目。中國在下游的水資源開發中，扮演著舉足輕重的投資者與建設者角色，中國的一些國有能源企業在最大型的項目中都持有股份，據統計，湄公河委員會成員國未來幾年將要修建的干流支流水文工程，40％都由中國公司承包。其中，在柬埔寨，已經開工建設或者處于考察研究或者可行性研究的水電站有30多座，其中中國承建9座，韓國6座，越南和(或)柬埔寨3座，美國1座，新加坡1座，印度1座，俄羅斯1座。在越南，規劃修建77座水利工程項目，大約15座由中國承建，從2001年到2010年，中國共在越南投資高達10億美元的300個項目建設，其中水利工程居投資首位。

中國在東南亞地區的水利開發投資和承建也引發了當地非政府組織和民眾的反對，他們認為中國投資過分重視短期利益，破壞了當地的生態平衡和民族文化遺產。一些有西方背景的非政府組織甚至帶動當地民眾反對水電工程建設，具有典型代表的例子就是越南在非政府組織的反對下暫緩湄公河沙耶武里水電站的修建工作。因此，如何處理好周邊水利投資與鄰國可持續發展要求之間的關系，避免中國投資效益與負責任大國形象遭到損失與破壞，是中國未來睦鄰外交的新內容和新要素。

(四)美國介入，地緣政治格局發生新變化

中國積極開發國際水資源并加大對鄰國水電建設的投資與援助力度的舉措，所造成的另一個地緣政治影響是美國重新進入東南亞地區并扮演壓制中國影響力的角色。

第一，美國通過與湄公河國家的合作倡議與開發計劃來正式重新介入該區域，并在過程中不斷將自己描述成對抗上游環境公敵的下游國家合作伙伴。

對湄公河地區一些非政府組織和媒體發出的“中國水壩威脅”論調，美國媒體和智庫給出“及時回應”，并不斷“論證”中國在瀾滄江段修建小灣、漫灣、大朝山、糯扎渡和景洪等水壩對東南亞國家的“消極影響”，認為中國的水壩會使湄公河段的河水流量發生變化、水質惡化、生物多樣性降低，會“影響地區生態和糧食安全”，未來“下游國家將來只能依賴于中國大壩釋放出來的水”，湄公河很快就變成一條“中國河”，所以“美國應重視中國在湄公河流域的舉動并做出反應”。

2009年7月，美國與柬埔寨、泰國、老撾、越南等4個湄公河下游國家磋商并提出建立“美湄合作”新框架的設想，啟動“湄公河下游行動計劃”，以促進包括環境在內的重要地區問題的合作，協助更好地管理湄公河系統寶貴的自然資源。相比較此前的“湄公河流域開發計劃”等其他合作框架都包括中國和緬甸，此次美國將中國和緬甸排除在磋商對象之外。2010年7月，美國再次提出“援助方案”，具體推進“湄公河下游行動計劃”，向湄公河沿岸的柬埔寨、泰國、老撾、越南提供1.87億美元支持，用于加強在湄公河流域的環境、衛生、教育和基礎設施等議題上的合作。

第二，美國介入湄公河水資源的開發與管理工作。

2010年5月，美國密西西比河委員會同總部位于老撾首都萬象的湄公河委員會簽訂備忘錄，啟動“姊妹河伙伴關系計劃”，兩個機構將在洪泛區綜合管理、適應氣候變化及流域地區可持續發展等方面促進合作，交流最佳經驗，承諾通過共同研究、提高水資源開發水平，推動施行更為經濟、高效、環境、友好的水資源工程建設，從而改善湄公河流域的公共安全和社區福利：2010年9月，美國先后邀請泰國、老撾、柬埔寨和越南的專業科技人員和政府官員訪問美國，收集有關密西西比河如何管理的信息；參觀美國政府監督水資源管理的機構；演示評估擬議的湄公河大壩對環境的影響。雖然美國這些舉措得到了湄公河地區一些國家的積極回應，但從水文地理看，密西西比河流域與湄公河流域之間有較大的差距，密西西比河的科學研究以及開發經驗究竟能在多大程度上適用于湄公河的生態和環境開發與保護是很多專家質疑的問題。

所以，美國這種以河流治理為載體，以知識交流和范本學習為形式，以實現影響湄公河河流管理和開發為目的協作計劃，從表面上看是為了幫助湄公河國家提升治理與管理河流的能力，但究其本質來說，很大程度上是為了增強自身在湄公河水資源開發與管理中的分量，平衡中國的影響力。

四、結論

隨著中國與鄰國經濟的不斷發展和人民需求的不斷增多，開發利用國際水資源是未來的必然趨勢，但由于目前流域國之間還缺乏涉及流域跨境水利資源合理利用、國際分配、協調管理以及流域綜合開發和保護的國際協議，也沒有建立正式的合作管理國際機構或機制。所以，未來在中國與周邊國家之間，關于水資源開發所引發的爭議還會持續存在。

客觀來說，水資源爭議對中國周邊安全的潛在或現實性因素還沒有達到威脅中國核心安全利益的程度，但這種防范和牽制的態勢已經引起了中國的關注，中國除了繼續推動與以湄公河地區為代表的次區域合作的步伐外，還對以印度為代表的某些國家在水資源問題上加劇雙邊爭議的舉動予以反擊。最具有代表性的例子就是中國成功阻止了亞洲開發銀行擬向中印爭議地區“阿魯納恰爾邦”提供6000萬美元貸款的開發項目的實施，此項目于2009年6月獲亞行審議通過，涉及修建水利工程和衛生設施等內容。對于水資源利用爭議和消極影響的存在，中國一貫以科學精神和積極姿態面對，但對嚴重損害中國關于邊界爭端立場和國家利益的行為，中國必然給予堅決的反對與回擊。

另外，中國要重視和加強在國際水資源開發中的話語權建設。中國在國際水資源的開發利用過程中一貫重視下游國家與人民的利益關切，注重經濟效益與可持續發展的平衡，但依然遭到下游國家與民眾的“妖魔化”式批評，這其中除了某些具有西方背景的非政府組織的支持與組織外，還有另外一個重要的原因是，中國不注重在水利開發中的話語權建構。因此，中國要加強在國際水資源開發中的話語權建設，注重負責任大國的形象構建，要以積極主動的姿態闡明中國在水利開發中如何確保國家利益和國際利益的平衡，闡明中國如何在滿足自身水利的同時維護和促進地區的可持續發展。

現在，中國和周邊國家已經逐漸意識到，要想在國際水資源開發中共同受益，合作將是必然趨勢，所以，可以肯定，中國和周邊國家未來會在國際水資源的開發方面增進溝通與合作。

[責任編輯劉蔚然]