我國實現公共就業服務均等化面臨的問題及對策研究

[摘 要]公共就業服務作為民生性公共服務，其均等化程度備受關注。目前我國公共財政投入制度不科學、公共就業服務制度和服務機制不健全，導致公共就業服務財政投入不足、公共就業服務發展不平衡，嚴重影響了我國公共就業服務均等化建設及公共就業服務體系的高效運行。為此，本文結合我國公共就業服務發展現狀及基本國情，分別從公共就業服務均等化建設的基本原則、政策路徑及制度建設三個方面提出了具體的措施建議。

[關鍵詞]公共就業服務；均等化；困境；對策

[中圖分類號]F241.4 ［文獻標識碼］ Ａ [文章編號] 1673-0461（2012）02-0042-08

一、公共就業服務及其均等化的內涵界定

（一）公共就業服務的內涵

公共就業服務（Public Employment Service，PES）產生于19世紀末的工業化國家，是西方資本主義國家為改善失業者的生存狀況和維護社會穩定而對勞動力市場采取的直接干預手段。目前，世界大多數國家都制定了較為詳細規范的公共就業服務計劃，這對落實各國政府就業政策和就業制度，對勞動者和用人單位有組織地開展就業服務，特別是對援助就業困難群體、促進其就業與發展方面發揮了不可替代的作用，并已成為世界各國就業制度和就業政策的重要組成部分。同時，目前世界各國結合本國國情對公共就業服務的職能進行了規定，如國際勞工組織第88號公約第六條將公共就業服務規定為：職業介紹和職業培訓；促進勞動力跨職業、跨地域、暫時性跨地域和跨國流動；收集、分析與發布各種就業信息；協同管理失業保險和失業救濟，實施幫助失業者的其他措施；協助其他組織編制促進就業的社會和經濟計劃等。我國也于2007年頒布了《就業服務與就業管理規定》，并規定公共就業服務是由各級勞動就業服務機構具體組織實施的，由政府公共就業服務機構提供的，形成集職業介紹、職業指導、職業培訓、創業指導、勞務派遣及勞動保障事務代理等多項功能于一體的就業服務制度。

由此可見，公共就業服務是指以政府為主導，社會各方共同參與，通過就業服務組織幫助勞動者獲得就業崗位和提升就業能力，幫助用人單位找到合適勞動力的一系列服務性工作的總稱[1]。其本質是促進就業，尤其是以實現公平就業和人力資源充分開發利用為目的，由政府向社會全體勞動者提供，旨在滿足其基本就業需要的公益性服務。

（二）公共就業服務均等化的內涵

公共就業服務均等化（Equalization）的根本目標是要實現公共就業服務水平均等化。即在一個國家內，不同地區的居民能享受到大致相同的公共就業服務。現實中，公共就業服務均等化可以從政府和個人的角度進行分析。對政府而言，公共就業服務均等化就是對公共就業服務產品的公平分配。對勞動者而言，則屬于公共就業服務消費的公正，即勞動者從政府那里平等地享有政府提供公共就業服務的權利。

國內學者對公共就業服務均等化問題的研究較晚，目前只有少數幾位學者對此給予了關注，因此關于“公共就業服務均等化”的概念目前還沒有明確的界定，部分學者只是從不同角度進行了概念詮釋。如麻寶斌、董曉倩（2009）從政府維護勞動者就業權利，實現就業公平的角度出發，要求政府在公共就業服務產品供給的過程中要遵循公共資源投入均等、就業機會平等和公民共同受益三大原則[2]。陳詩達、陸海深（2009）指出，公共就業服務均等化是指政府向每位公民提供的公共就業產品和公共服務是公平的，即機會均等[3]。

本文從政府視角和“公平正義”的原則，結合公共就業服務的本質目標和均等化的本質屬性，將公共就業服務均等化的含義界定為：政府在一定歷史時期為促進就業和社會協調發展，向全體勞動者提供大致均等的公共就業服務，從而使全體勞動者實現平等獲得就業機會和享受公共就業服務權利的過程。其實質是對勞動力市場上由于城鄉之間的差異、勞動者自身的素質差異和勞動力市場制度、規則不完善等帶來的就業競爭不平等，通過政府提供公共就業服務來實現公平競爭就業，即就業機會和享有服務的權利平等。

二、我國實現公共就業服務均等化面臨的主要問題及原因分析

（一）財政投入制度不科學，公共就業服務財政投入不足

公共就業服務作為一種基本的公共產品（服務），需要政府均等地投入公共就業服務資源。但由于制度、歷史及現實經濟條件的影響，目前我國沒有將公共就業服務補助資金納入國家預算中，僅從社會保障和就業項目中列支，且支出非常有限。從表1可以看出，我國社會保障與就業財政總投入支出是非常低的，2003年～2008年平均僅為財政總支出的7.15%。

資料來源：2003年～2008數據來自各年度《中國統計年鑒》。

同時，與國外相比，我國社會保障和就業總財政支出遠遠低于世界平均水平。從表1可以看出，我國2003年～2008年社會保障和就業年平均支出僅占財政收入的7.15%，投入最多的年份僅占財政收入的10.87%。而國外大多數國家平均支出占財政收入的30%左右，部分國家甚至高，如德國2005年～2007年高達50%以上（見表2）。1997年26個經濟合作與發展組織國家僅勞動力市場計劃公共支出占GDP百分比的平均值就多達2.17%[4]。

表2部分國家社會保障財政支出占財政收入的比重

（單位：%）

資料來源：世界銀行WDI數據庫。Source:World Bank WDI Database。

（二）區域經濟發展不平衡，公共就業服務財政投入地區差異嚴重

目前我國公共就業服務資金由中央與地方共同承擔，但由于中央財政轉移支付能力不足和地區經濟發展不平衡，導致沿海與內地、發達地區與欠發達地區之間存在嚴重的地區差距，且差距有進一步擴大的趨勢。從表3可以看出：①2008年社會保障和就業財政總支出最大值（遼寧4,699,675萬元）是最小值（西藏279,000萬元）的16.84倍；②2003年～2008年各地人均社會保障和就業財政支出的離散程度呈上升趨勢，極差從2003年的278.91元上升到2008年的1,505.95元，標準差從2003年的197.22元上升到2008年的

1,064.87元；③2003年～2008年各地人均社會保障和就業財政支出的極值比和變異系數都表現為先上升后下降的趨勢，極值比由2003年的12.48上升到2006年的16.88，而后又開始下降，直到2008年的6.62；變異系數從2004年的1.57上升到2007年的2.02，而后開始下降，直到2008年的1.73，說明從2004年到2007年前后，人均社會保障和就業支出的地區差異越來越嚴重（見表3）。

同時，從公共就業服務機構建設支出來看，各地區差異也非常嚴重。從表4可以看出，2008年職業培訓機構經費總費用的絕對數，最大值（黑龍江78.39）是最小值（新疆0.05億元）的1,567.8倍；職業培訓機構財政補貼的絕對數，最大值（云南59.79億元）是最小值（貴州0.03億元）的1993倍；職業培訓中心財政補貼的絕對值，最大值（浙江0.70億元）是最小值（內蒙古0.05億元）的14倍；職業培訓中心培訓補貼的絕對數，最大值（江西2.45億元）是最小值（福建0.06億元）的40.83倍（見表4）。

（三）公共就業服務制度不完善，公共就業服務發展不平衡

建國以來，我國實行的是城鄉二元勞動就業制度，農村居民由土地安置就業，城鎮居民由國家實行“統包統配”的安置就業方式，勞動者沒有自主選擇就業的自由和權利。改革開放后，為適應經濟社會發展的需要，我國加強了勞動力市場建設，試圖構建城鄉統籌的勞動力市場體系，但由于公共就業服務本身的制度缺陷：①公共就業服務的職能初級且不完善，難以滿足變化的勞動力市場的要求。②管理僵化，政出多門，職能交叉，難以有效協調。③在公共就業服務供給方面，存在普遍的營利性服務驅逐非營利性服務的現象。④公共就業服務運行模式和供給機制單一、難以形成多元化、多層次供給的競爭性市場。同時，與美國、日本、加拿大等發達市場經濟國家的就業服務立法相比，我國就業服務立法還很單薄，立法層次偏低。除《就業促進法》之外，其他的大多是一些部門性質的政策法規或制度文件，法律約束力和強制力不足，對公共就業服務的保障功能不強。以上因素，導致我國公共就業服務發展不平衡，主要表現在：

一是職業介紹、培訓機構建設存在明顯的地區差異。從表5可以看出，2008年職業介紹機構數量的最大值（廣州1,897個）是最小值（西藏32個）的59.28倍；2008年就業訓練中心數量的絕對值，最大值（湖南310個）是最小值（北京、天津各19個）的16.30倍；2008年技工學校數量的絕對值，最大值（陜西263個）是最小值（海南、寧夏各14個）的18.90倍；2008年民辦職業培訓機構數量的絕對值，最大值（廣州1,897個）是最小值（西藏32個）的59.28倍。

二是就業服務機構工作人員配備方面也存在明顯的地區和區域差異。從表5可以看出，2008年職業介紹機構工作人員數量最大值（廣州

22,023人）是最小值（西藏487人）的45.22倍；2008年東部、中部、西部職業介紹機構工作人員平均數的最大值（東部沿海地區11,096人）是最小值（西部地區5474人）的2.03倍；2008年每萬就業人數的職介人員數的最大值（江西0.063人）是最小值（重慶0.016人）的3.93倍（見表5）。

（四）公共就業服務機制不健全，公共就業服務效率偏低

目前我國公共就業服務機制還很不健全。主要表現在：①公共就業服務管理體制不統一，在制度上就形成了二元分割的管理體制[5]。②公共就業服務組織體系不健全。公共就業服務機構集服務與管理于一體，就業服務行政色彩過濃，服務手段缺乏靈活性和創新性。[6] ③公共就業服務運營方式單一、監管缺失。政府在公共就業服務供給方面處于壟斷地位，就業服務運營方式主體單一，其他性質的就業服務機構無法參與到公共就業服務領域，勞動者的訴求和愿望無法得到反饋和滿足。由于公共就業服務機制不健全，導致我國公共就業服務效率低下。主要表現在：

一是城鄉居民獲取的公共就業服務不均等。據調查顯示：超過2/3的被調查農民指出，他們所在的地區沒有任何就業服務機構；接近2/3的被調查農民指出，農村的就業培訓遠遠不能滿足實際需求。[7]同時，城鄉居民在享受公共就業服務方面存在明顯的身份歧視，即使農民工在城市也難以享受同等的公共就業服務。

二是公共就業服務滿意度不高。據調查顯示：近一半的被調查者（48.5%）認為，在他們所在的地區找不到能為他們介紹工作或提供就業信息的機構；超過一半的被調查者認為，他們所在地區的就業培訓太少；城市藍領勞動者和下崗工人，農村農業勞動者、農民工和失業工人享受的公共就業服務最少，他們對公共就業服務的平均滿意度在38.6%~53%之間；約25%的被調查者對他們接受的就業培訓不滿意[8]。另據袁國敏（2007）和張華新、劉海鶯（2010）分別對我國遼寧省進行樣本測評結論顯示：我國求職者對公共就業服務體系的整體滿意度分別僅為0.49~1.09[9]和0.46~

0.82[10]（滿意度的衡量值均為-2~2）。

三、推進我國公共就業服務均等化建設的措施建議

鑒于我國公共就業服務事業的發展形勢和均等化建設的基本現狀，今后我國在公共就業服務及均等化建設中應做好以下工作。

（一）科學把握公共就業服務均等化的基本

原則

公共服務均等化作為緩解因發展不平衡所引發的地區間矛盾、實現地區間和諧均衡發展的重要途徑，體現的是一種公平正義的發展理念，與社會主義的本質規定以及和諧社會的發展目標完全一致[11]。為此，應從我國國情出發，借鑒國際通行做法，按照責任與能力相對稱、需要與可能相結合的基本原則，從我國當前公共就業服務的發展現狀出發，以勞動者充分就業和公共就業服務均等化為基本目標，以區域間公共就業服務資源均等化為手段，以城鄉公共就業服務體系一體化為載體，促進各類勞動者享受公共就業服務權利公平化。具體而言，在實踐中應著重把握以下幾項基本原則：

（1）公益性原則。實踐證明，公共服務只有堅持公益性，才能實現均等化。目前，我國就業形勢嚴峻，且存在就業結構性矛盾，就業服務不僅總量不足，且城鄉、區域及不同群體間分布不均衡，這些矛盾和問題，必須在統籌的前提下，依賴政府宏觀調控，依靠政府所屬勞動力市場的公益性服務，一方面需要政府進行勞動力合理流動的政策性引導；另一方面需要政府在資源配置方面加以協調，使公共就業服務實現均等化發展。所有這些，不是以營利為主要目的的私營就業服務機構所能承擔和做到的。又比如，當前，高校畢業生就業形勢嚴峻。政府所屬勞動力市場直接擔負高校畢業生就業指導服務的職能，必須進一步突出公益性、社會化服務，要把高校畢業生就業作為頭等大事，把解決多少畢業生就業，多少下崗人才再就業，當作我們的重要業績，而不是把經濟效益當作標準來衡量。

（2）公平與效率并重原則。公平與效率是公共就業服務產品提供的兩個重要衡量指標和價值取向。公共就業服務有效供給的目的是為了滿足勞動者實現體面就業的需求，以增進就業滿意度。公共就業服務有效供給不僅要強調供給效率問題，而且還要考慮其公平供給問題，也就是公共就業服務如何在不同勞動者之間進行均衡供給的問題。如果一個社會的公共就業服務供給只強調效率而不考慮公平，也就是說若提供的公共就業服務只為部分勞動者或特殊就業群體服務，而大多數勞動者享受不到，則存在嚴重的公共就業服務受益不均等現象，那么即使供給量再多，也不能說明該社會具有較高的就業服務水平。為此，公共就業服務均等化過程，首先應將公平正義作為第一要義，在保證起點公平的基礎上確保高效率。當然，在某項投入過程中，又要以效率最大化為目標。即總體上以公平為主，具體實施上講究效率，從而實現公平與效率互為促進，協調統一。

（3）統籌兼顧、重點突破原則。在戰略上要堅持城鄉統籌、區域協調發展的原則，在財政資源投入與服務體系建設上則要以農村和欠發達地區為重點投資和建設對象。具體來講，政府公共就業服務財政投入應向農村和不發達地區傾斜，為農村和不發達地區建立基本的公共就業服務體系，逐步構建城鄉統籌、區域協調發展的全國統一的公共就業服務體系。同時還應加大對勞動者能力和素質的訓練和開發，為建立全國統一勞動力市場和公共就業服務體系奠定硬件、軟件基礎和提供平臺。

（4）以政府為主、多方參與原則。公共就業服務作為一種公共產品，其覆蓋面廣，資金投入量大，在投入和服務上應確立政府的主導地位，但在具體操作和資金投入上，則可通過財政投入制度的創新，引導和吸收民間資金和私營就業服務機構及民間非政府組織參與到公共就業服務供給體系中，采取公共就業服務多元化供給模式，確保均等化順利實現。

（5）盡力而為、循序漸進原則。我國公共就業服務起步較晚，就業服務體系還很不健全，加上我國人口多、就業壓力大，要實現一步到位，完全均等的壓力非常大，也幾乎不可能，為此應采取循序漸進的方式。在資金投入和服務體系建設上，應從基礎設施最薄弱的地區和最急需的群體入手，逐步實現城鄉間、區域之間和群體之間的均衡發展。并創新財政投入機制和服務機制，為公共就業服務均等化建設創建一種長效機制，確保充分就業與均等化的可持續性。

（二）合理選擇公共就業服務均等化的政策

路徑

公共就業服務均等化是一個漸進的系統過程，為此必須整體把握，分步推進，選擇好恰當的切入點和正確的路徑。結合我國目前所處的發展階段和所面臨的主要矛盾和問題，主要政策路徑如下：

（1）總體規劃上做到發展與改革的有機結合。均等化是漸進的發展，也是制度創新與體系改革的過程。通過增加財力促進公共就業服務體系發展，通過制度改革促進公共就業服務制度和服務體系完善，做到制度科學合理，服務體系科學運行。所以，均等化不是只靠增加財政就能解決的問題，而更應該從就業服務制度與服務體系改革上取得突破，以此促進公共就業服務均等化持續發展。

（2）具體操作上做到財力與制度良好互動。公共就業服務均等化，首先需要增加財政投入，幫助農村和不發達地區盡快建立基本的公共就業服務基礎設施，做到全面覆蓋。同時，公共就業服務均等化，還需要合理的制度、科學的運行機制做保障。為此，在增加財政投入的同時，還應建立和健全公共就業服務制度和服務機制，從制度上為公共財政科學合理投入，科學使用提供保障。否則，財力投入越多，浪費也就越多，差距可能會進一步拉大，結果將會適得其反。

（3）具體實施上做到供給與需求均衡發展。供給與需求是公共就業服務存在和運行的動力所在，供給與需求均衡也是公共就業服務均等化的本質目標。因此要結合老百姓的實際需求，及時做好政府的公共就業服務工作。均等化的過程也是提高政府公共就業服務能力和服務層次的過程，因此要根據需求均衡的原則，考慮政府的財力投入和服務產品的供給，做到急百姓之所急，供百姓之所需。

（4）具體運作上要做到政府與市場合作共贏。公共就業服務均等化，需要政府投入大量的財力和物力，因此單靠政府的投入是遠遠不夠的，為此應進行財政投入機制和服務供給機制創新，尤其是要發揮市場的作用，促進政府與市場的良好互動，在政府與市場合作共贏的同時實現公共就業服務均等化的戰略目標。具體來講，政府在推進公共就業服務均等化建設過程中，應發揮三個方面的作用。一是直接財政投入，將政府財政直接投入到需求大收益小（慢）的服務領域，對于部分可以市場化的，如職業培訓等服務項目則可通過市場化模式來運作；二是委托代理。對于政府沒有能力生產，但老百姓急需，其他服務主體又不愿意投入的項目，政府可通過委托代理或直接購買的方式進行，如政府對就業困難群體的再就業培訓就可以采取由政府出資委托私營或非政府培訓機構采用訂單式的方式進行購買，及時提供給需求者。三是規制。在市場化運作過程中，政府的重要職責就是通過制定和完善制度規則，并強制市場主體遵守，做到市場化的公共就業服務規范運行。

（三）健全完善公共就業服務均等化的保障

機制

公共就業服務均等化是一個漸進的長期發展過程，因此需要建立相應的長效保障機制。主要應包括以下幾個方面：

（1）建立健全統籌城鄉的就業服務制度。要實現公共就業服務的均等化，首要的工作是從完善就業制度和就業服務體制入手，打破原有的二元就業制度和就業服務制度，為勞動者平等就業和平等享受就業服務創造制度環境。一是消除城鄉勞動者流動的體制機制障礙，徹底打破城鄉就業二元化格局，引導農村剩余勞動力在城鄉、地區間有序轉移，逐步實現城鄉勞動力市場一體化。二是建立健全城鄉勞動者平等就業制度，消除對農村和外來勞動者的歧視，在就業準入方面，實行城鄉勞動者統一的就業登記和資格準入制度。在就業過程中，建立統一完善的勞動合同制度和勞動管理制度，城鄉勞動者應享有同等的就業權益和就業保障。三是建立完善城鄉統籌的職業技能培訓制度，實施以城鄉新生勞動力為對象的勞動預備制培訓項目、以城市失業人員為對象的再就業和創業培訓項目、以農民工為對象的農民工技能提升培訓項目、以農村富余勞動力為對象的轉移就業培訓項目。根據市場和企業的需求，開展有針對性的職業培訓。

（2）建立均等化的財政轉移支付制度。政府應健全和完善公共財政制度，調整財政支出結構，為公共就業服務均等化提供可持續的資金保障。同時，要完善政府資金轉移支付制度，通過政府財政轉移支付，將財政資金投入到目前基礎比較薄弱的公共就業服務領域或地區，從而完善就業服務體系，縮小地區差距。具體措施如下：一是調整和優化財政支出結構，將更多的財力投向到偏遠貧困農村地區及求職者急需的職業培訓項目上。二是改革健全財政轉移支付制度，加快形成統一、規范、透明的財政轉移支付制度，提高一般性轉移支付規模和比例，切實加強縣鄉政府的財政保障，增強農村基層政府提供公共就業服務的能力。三是優化投入結構，提高公共就業服務效率。四是設立專項資金，為特定群體及時提供援助。五是增加失業保險促進就業支出，擴大失業保險資金促進就業的對象范圍。

（3）完善公共就業服務體制和機制。目前公共就業服務均等化的最突出的問題是就業服務機會的不均等，長期以來城鄉二元分割，導致城鄉勞動者難以均等地享有公共就業服務待遇。因此，需要加快建立有利于改變城鄉二元結構的服務體制機制。

（4）創新公共就業服務供給模式。目前導致公共就業服務供給短缺和發展不平衡的主要根本原因是政府的“缺位”與“越位”。一方面由于財力有限，政府對部分地區財力投入不足；另一方面又存在政府越位的情況，如政府本應該定在“服務型政府”，但政府在公共就業服務方面存在嚴重的越位，政府將大量的財力物力應用于政府辦實業上。為此，政府應做好以下幾項工作：一是轉變政府職能，為公共就業服務均等化建設提供健全的考核體系，加強對地方政府行政監督和公共就業服務行政問責；二是要改革行政審批制度，使政府從繁重的行政性雜務中解脫出來，集中資源和精力做好自己的本職工作；三是推進政府機構改革，減少政府層次，提高政策執行能力。四是創新公共就業服務供給模式，引導和吸收私營服務機構或非政府組織加入公共就業服務體系中，形成多元化供給機制，提供更多優質的公共就業服務。政府可以借鑒國外公共就業服務改革經驗，逐步建立以就業服務需求為導向的公共就業服務體系，通過職能轉變，引入市場機制和競爭機制，調動社會力量，鼓勵各種社會組織、機構參與公共就業服務，逐步建立一種多元化的公共就業服務供給體系，為實現公共就業服務均等化提供資金保障。[12]

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[7] 中國發展門戶網. 中國公共就業服務面臨勞動力供求矛盾突

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[8] 中國發展門戶網. 中國公共就業服務面臨勞動力供求矛盾突

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Research on Problems and Countermeasures of the Realization

of China's Public Employment Service Equalization

WangFeipeng

（School of Public Management，Shandong Institute of Business and Technology，Yantai 264005,China）

Abstract：As people's livelihood public service，public employment service draws wide attention to its equalization. At present，China's public finance input system is not scientific and the public employment service system and service mechanism is not perfect，which leads to the lack of financial input of public employment services and the imbalance of public employment service development，seriously influencing the construction of China's public employment service equalization and its effective operation. This paper，according to China's public employment service development and the country's situation，proposes specific suggestions in terms of the basic principles，policy route and system construction for the public employment service equalization.

Key words：public employment service；equalization；problems；countermeasures

（責任編輯：張丹郁）