對我國新型農村社會養老保險制度的反思

[摘 要]目前，新農保試點和推廣已2年有余，有必要重新審視和反思我國的新農保制度。文章對以下問題進行了反思，包括：2012年新農保制度實現全覆蓋的條件是否具備，個人繳費標準應實行定額繳費制還是比例費率制，捆綁式繳費應取消還是保留，“多繳多得”的激勵政策如何兼顧公平和效率，個人賬戶中的政府補貼部分應該繼承還是充公，個人賬戶儲存額按一年期存款利率計息是否合理，地區差異的中央財政補助政策是否公平。通過反思，得出了一些結論并提出了相應的政策建議。

[關鍵詞]新農保；財政保障能力；捆綁式繳費；多繳多得；公平

[中圖分類號]F840.67［文獻標識碼］ Ａ [文章編號] 1673-0461（2012）02-0032-07

2009年9月，國務院發布《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》（國發[2009]

32號），自此我國新型農村社會養老保險（以下簡稱新農保）制度進入試點和推廣階段，迄今已2年有余。截至2010年底，新農保已覆蓋全國24%的縣，參加新農保的人數達到10,277萬人①。可以說，新農保的試點和推廣取得了一定成績。但不可否認的是，新農保制度本身及其運行過程中還存在著一些問題。因此，在新農保試點和推廣了一段時間之后，非常有必要重新審視和反思我國的新農保制度，以達到查漏補缺、健全修正的目的。

一、2012年新農保制度實現全覆蓋的條件具備嗎？

國發[2009]32號文件提出，“2020年之前基本實現對農村適齡居民的全覆蓋”，即新農保制度從試點、推廣到全覆蓋要花費10年左右的時間。可以說這一推進速度過慢，這是不公平的，會造成未試點地區的老年農民無法享受到基礎養老金，從而產生攀比和心理不平衡，不利于社會穩定。國家也充分考慮到了這一點，在2011年3月發布的《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》中提出，“十二五期間實現新農保制度全覆蓋”；2011年6月，溫家寶在全國城鎮居民社會養老保險試點工作部署暨新農保試點經驗交流會議上要求，“在本屆政府任期內（2012年）②基本實現新農保制度全覆蓋”。這里的“制度全覆蓋”有兩層含義：一是指新農保制度在全國全面推開；二是指新農保制度實現對農村適齡居民的全覆蓋，即“人群全覆蓋”。近年來，新農保試點推進的速度不斷加快，2009年覆蓋全國10%的縣（市、區），2010年覆蓋23%，2011年覆蓋60%；按照這個速度，2012年新農保制度在全國全面推開完全可以做到。那么，2012年實現新農保制度“人群全覆蓋”的條件具備嗎？這個條件應包括財政條件、經辦管理服務條件等。下面僅對2012年實現新農保全覆蓋的財政條件作出分析。

由于無法獲取2012年人口、財政等方面的數據，我們假定新農保制度在2009年就實現“人群全覆蓋”，然后基于2,009人口、財政等方面的數據，分別測算出覆蓋率為100%時中央和地方財政對新農保的年補助數額及其占中央、地方財政收入的比重，進而對新農保的財政保障能力作出評估。

（一）中央財政對新農保年補助數額占中央財政收入比重的測算與分析

依據國發[2009]32號文件作出以下假定：①假定“老人”符合參保條件的子女都已參保，所有“老人”都有資格按月領取基礎養老金；②已經享受城鎮職工基本養老保險待遇的農村有戶籍的老年人數目非常少，這里不予考慮。

根據國發[2009]32號文件以及上文的假定，中央財政對東部地區基礎養老金的年補助數額=∑東部各地60歲及以上的農村人口數×55×50%×12[1]，通過計算得出為108.6602億元；中央財政對中西部地區基礎養老金的年補貼數額=∑中西部各地60歲及以上的農村人口數×55×12[1]，通過計算得出為438.1844億元；進而可以計算出中央財政對新農保的年補貼數額為546.8446億元（具體如表1所示）。

2009年中國中央財政收入為35,915.716億元，據此可計算出中央財政對新農保年補助數額占中央財政收入的比重為1.52%。由于2009年中國中央財政收入占總財政收入的比重高達52.4%，而中央財政支出占總財政支出的比重僅為20.0%。可以說是1.52%這一比例非常小，中央財政完全可以負擔得起，即中央財政有能力承擔新農保財政補助。

（二）地方財政對新農保年補助數額占地方財政收入比重的測算與分析

根據國發[2009]32號文件的規定，作出以下基本假定：①由于地方政府“對選擇較高檔次標準繳費的適當鼓勵”以及“提高和加發部分基礎養老金”的補貼屬于選擇性規定，鼓不鼓勵、提不提高或加不加發，完全由地方政府說了算，只要地方政府政策制定合理，這一部分補貼一般不會存在財政無力負擔的情況，因此這里不予考慮；②對于地方政府繳費補貼，按照最低補貼標準即30元/人·年來測算；③對于繳費困難群體，僅考慮農村重度殘疾人，從各地新農保的實踐來看，對農村重度殘疾人幾乎全部采取的是代繳全部最低標準養老保險費的做法，因此這里按照100元/人·年來測算；④基礎養老金標準為55元/人·月（忽略提高和加發部分的基礎養老金）；⑤16周歲及以上的在校學生不在新農保的參保范圍之列，但由于在校學生的數量很難把握，這里基于風險最大化的原則忽略在校學生做粗略計算，即假定16～59歲的農村居民均為新農保的參保對象。

根據《2006年第二次全國殘疾人抽樣調查主要數據公報》，可以獲取2006年4月1日零時的殘疾人口數據。其中，從殘疾人口的年齡構成來看，全國殘疾人口中15歲～59歲的人口占42.10%，利用線性插值法可以計算出16歲～59歲的殘疾人口占全國殘疾人口的比重為41.16%；從殘疾人口的城鄉分布來看，全國殘疾人口中農村殘疾人口占75.04%；從殘疾人口的殘疾等級構成來看，全國殘疾人口中殘疾等級為一、二級的重度殘疾人占29.62%；各地區殘疾人口占本地區總人口的比重如表2。據此，可以推算出2006年4月1日零時各地區16歲～59歲農村重度殘疾人口占本地區總人口的比重=各地區殘疾人口占本地區總人口的比重×41.16%×75.04%×29.62%。

我們假定各地區16歲～59歲農村重度殘疾人口占本地區總人口的比重保持不變，根據2009年底各地區的總人口數，可以大體推算出2009年底各地區16歲～59歲農村重度殘疾人口數，結果如表2所示。

根據國發[2009]32號文件以及前文的假定，在新農保人口覆蓋率為100%時，東部地區地方財政年補助數額=∑東部各地16歲～59歲農村人口數×30+∑東部各地16歲～59歲農村重度殘疾人口數×100+∑東部各地60歲及以上的農村人口數×55×50%×12；中西部地區地方財政年補助數額=∑中西部各地16歲～59歲農村人口數×30+∑中西部各地16歲～59歲農村重度殘疾人口數×100。據此可以計算出全國各地區地方財政對新農保的年補助數額及其占地方財政收入的比重，具體如表3所示。

從表3可以看到，全國地方財政對新農保的年補助數額為254.5198億元，占全國地方財政收入的比重為0.78%，僅為中央財政負擔的1/2。可見，從總體來看，地方財政負擔并不重，地方財政完全有能力負擔新農保財政補貼。

從東中西部來看，東部地區地方財政對新農保的年補助數額占地方財政收入的比重（0.77%）與中西部地區（0.79%）基本持平。具體來看，在東部，地方財政對新農保的年補助數額占地方財政收入的比重最低的為上海0.06%，最高的為河北2.60%，平均水平為0.77%，負擔比較重的為河北（2.60%）、海南（1.70%）、山東（1.54%）和福建（1.31%）；在中西部，地方財政對新農保的年補助數額占地方財政收入的比重最低的為內蒙古0.28%，最高的為西藏1.54%，平均水平為0.79%，負擔比較重的有西藏（1.54%），貴州（1.34%），甘肅（1.31%），河南（1.11%）。可見，中西部貧困地區的省份（如西藏、貴州、甘肅、河南等）和東部農業人口比較多的省份（如河北、山東、福建等）財政負擔比較重，會存在一定的財政風險。

由于新農保試點在縣這一級進行，因此縣級政府將會承擔重要的財政補助責任。下面以湖北省5個新農保試點縣（黃陂、南漳、宜都、竹溪、來鳳）③為例，基于2010年武漢大學社會保障研究中心的調研數據和④《湖北統計年鑒（2010）》的相關數據，測算出縣級財政對新農保的年補助數額，并作出分析。

根據《湖北省人民政府關于開展新型農村社會養老保險試點工作的實施意見》（鄂政發[2009]64號）的規定，“地方政府對參保人繳費給予補貼，補貼標準不低于每人每年30元，其中省級財政負擔20元、試點縣（市、區）負擔不低于

10元”。根據這5個新農保試點縣所發布的具體實施辦法，發現對農村重度殘疾人均采取了代繳全部最低標準的養老保險費的做法。這里將測算一下，在新農保制度“實現對農村適齡居民全覆蓋”的情況下，縣級財政對新農保的年補助數額（不考慮地方政府對選擇較高檔次標準繳費的“適當鼓勵”，以及提高和加發部分基礎養老金的補貼）。

2009年末，湖北省5個新農保試點縣人口和財政方面的數據如表4所示。從表4可以看到，在湖北省5個新農保試點縣中，縣級財政對新農保的年補助數額占當地地方財政收入的比重最高的為南漳縣（2.65%），這一比例為湖北省平均水平（0.81%）的3.27倍，為全國平均水平（0.78%）的3.40倍，來鳳縣和竹溪縣次之，黃陂區和宜都市財政負擔很輕，其中宜都市僅為0.16%（見表4）。

結合試點縣人均地方財政收入和農村人口占比（如表5）進行分析發現，宜都市和黃陂區的經濟較發達，人均地方財政收入分別達到1,758.90元和1,103.36元，而農村人口比重卻較低，分別為70.32%、69.96%；南漳縣、竹溪縣、來鳳縣經濟較落后，人均地方財政收入僅為243.51元、388.14元、291.06元，可農村人口比重卻高達78.65%、85.33%、83.79%。由此可見，越是經濟落后、人均地方財政收入少的地區，農村人口越多，縣級財政補助的負擔就越重。因此，可以得出結論：經濟發達地區的試點縣，完全可以負擔得起新農保的財政補貼；對貧困地區的試點縣而言，財政壓力會比較大（見表5）。

（三）小結

總體來看，2012年新農保制度實現全覆蓋的中央和地方財政能力已基本具備；但具體來看，對中西部貧困地區的省份、東部農業人口比較多的省份以及一些貧困縣來說，財政負擔會比較重。因此，建議重新界定中央政府與地方政府之間的新農保財政責任，加大中央財政對貧困地區新農保的財政支持力度。

二、個人繳費標準：定額繳費制還是比例費率制？

現行制度規定的確定若干檔次作為繳費標準的辦法實際上仍是過去“老農保”的做法。這種辦法其實是定額繳費制，其優點是繳費數額是整數，便于農民的理解和養老保險費的征收。其缺點是確定若干檔次作為繳費標準，缺乏調整繳費水平的自動機制。現行制度雖然規定“國家依據農村居民人均純收入增長等情況適時調整繳費檔次”，但是農民人均純收入是每年都會增長的，若繳費檔次每年調整一次會非常麻煩，若幾年調整一次，會出現個人賬戶基金的積累速度滯后于農民人均純收入增長速度的現象⑤，個人賬戶養老金的替代率水平將會逐漸下降。而以農民人均純收入作為繳費基數，采用比例費率制的辦法，繳費標準隨著農民人均純收入的增加自動增長，可以確保個人賬戶養老金供給替代率保持穩定。因此，比較而言，選擇農民人均純收入作為繳費基數，實行比例費率制是更優的選擇。具體來說，考慮到各地經濟水平和消費水平的差異，適宜選擇當地上一年度農民人均純收入作為繳費基數；由于在新農保開始實施的年份（2008年），100元～500元的繳費檔次占2009年全國農民人均純收入的比重為2.1%～10.5%，因此，新農保個人繳費率應設為2%、4%、6%、8%、10%共5個檔次，同時地方可以根據實際情況增設繳費檔次[2]。

三、捆綁式繳費：取消還是保留？

國發[2009]32號文件規定：“新農保制度實施時，已年滿60周歲、未享受城鎮職工基本養老保險待遇的，不用繳費，可以按月領取基礎養老金，但其符合參保條件的子女應當參保繳費。”這一規定學術界稱之為“捆綁式”繳費，它使新農保具有了隱性的強制性。政府制定這一政策的初衷在于提高新農保的參保率，即“新農保是一項重大的惠農政策，應該廣泛地推行下去”。不過，“捆綁式”繳費政策受到大多數學者的批評和反對，其反對的主要理由在于：①“捆綁式”繳費的隱性強制性與新農保制度“自愿參保”的規定相矛盾；②“捆綁式”繳費會使農村老人誤認為其領取的基礎養老金是其子女的繳費，沒有任何意義；③有些老人的子女不孝順不愿意參保，還有些老人與子女的關系不和，這部分老人無法享受到基礎養老金，這是不公平的，同時也與政府“廣覆蓋”的政策目標相違背。

筆者于2010年7月和2011年7月對湖北省和河南省部分新農保試點縣做了專題調研，發現在實踐中，各試點縣的做法不一，有的要求老人所有的子女都參保才可以享受基礎養老金，有的規定只要老人的一個子女參保即可享受基礎養老金，還有的地區壓根就沒有實行“捆綁式”繳費，將60歲以上的老人全部納入新農保基礎養老金的享受范圍。

結合理論界的探討和試點縣的實踐，筆者認為在試點階段，捆綁式繳費還應該繼續保留；當新農保制度實現全覆蓋之后，可以將捆綁式繳費政策取消。因為在新農保試點和推廣階段，農民對這項政策可能還帶有一定的不信任，采用捆綁式繳費一方面可以宣揚子女贍養老人的孝道文化，另一方面還可以提高新農保的參保率；而當新農保制度在全國全面推開并基本實現全覆蓋之后，新農保制度已深入人心，此時取消捆綁式繳費的條件即已成熟。

四、“多繳多得”的激勵政策：要公平還是要效率？

國發[2009]32號文件規定：“對選擇較高檔次標準繳費的，可給予適當鼓勵，具體標準和辦法由省(區、市)人民政府確定。”這一政策被稱為“多繳多得”的激勵政策。這里的“適當鼓勵”，主要是增加繳費補貼。以湖北省首批新農保試點縣為例，其“多繳多得”的激勵政策如表6所示。

政府制定“多繳多得”激勵政策的初衷是好的，即鼓勵農民盡量選擇較高的檔次標準繳費，以使農民在年滿60歲后可以領取到更多的養老金，從而達到提高養老金替代率的目的。但這一規定從一開始就受到學術界的批評，其理由在于：窮人一般負擔不起較高的繳費檔次，選擇較高繳費檔次的大都是富人，“多繳多得”的財政補助政策會加劇貧富差距，因此具有一定的不公平性。

要不要“多繳多得”的財政補助政策，實際上是一個要公平還是要效率的問題。筆者認為，雖然“多繳多得”的財政補助政策具有一定的不公平性，但不應該取消，而應該通過合理設置“多繳多得”的財政補助標準來兼顧公平和效率，如規定較低的鼓勵標準、設置最高補貼限額等。

同時，由于“長繳多得”的財政補助政策（對于長期繳費的農民加發基礎養老金）既可以鼓勵農民長期參保，起到提高新農保替代率的作用，又不會產生新的不公平，因此建議政府重點落實“長繳多得”的財政補助政策，并可采取累進制的補助標準。

五、個人賬戶中的政府補貼部分：繼承還是充公？

國發[2009]32號文件規定，“參保人死亡，個人賬戶中的資金余額，除政府補貼外，可以依法繼承。”即參保農民個人賬戶中的地方財政補貼在某種程度上仍然屬于政府所有。有學者認為，這種規定和做法違背了個人賬戶財產的私有性特征，負面影響較大，具體體現在：第一，參保人員死亡，其家屬不能繼承個人賬戶中政府繳費補貼的做法，不夠人性化，會降低農民參保的積極性；第二，各地在新農保制度試點和推廣期間，會重視參保率指標，以鼓勵盡可能多符合條件的農民參加，這樣很有可能會忽略在發生意外時個人賬戶資金的產權糾紛問題，進而影響農民對政府的信任程度[3]；第三，《實施〈中華人民共和國社會保險法〉若干規定》第六條規定：“參加職工基本養老保險的個人死亡后，其個人賬戶中的余額可以全部依法繼承。”這會造成農民對城鎮職工的攀比和心理不平衡，也不利于城鄉基本養老保險制度的銜接。

筆者認為，新農保個人賬戶中的政府補貼部分不應當繼承。其原因如下：第一，新農保個人賬戶不同于城鎮職工基本養老保險個人賬戶。前者有政府補貼，后者沒有；根據現行政策，個人死亡后，個人賬戶允許繼承的部分，前者有個人繳費、集體補助、利息收入等，后者有個人繳費、企業繳費換入的部分（2006年之后不再劃入）、利息收入等，也就是說從個人賬戶的構成上來看，二者允許繼承的內容是一致的。第二，筆者認為，從性質上來看，地方政府繳費補貼是由地方政府承擔的專門用于參保人養老的專項資金，其目的是養老，而不是挪作他用，因此，當參保人死亡時，地方政府繳費補貼理應用于繼續支付其他參保人的養老金。當然，在個人死亡后，國家可以采取發放喪葬補助費的方式來安撫和慰問其家屬。第三，政府補貼部分的非私有性不會對城鄉基本養老保險制度銜接造成影響。在城鄉基本養老保險制度銜接時，城鄉基本養老保險個人賬戶應當合并，當參保人死亡時，可以通過區分個人賬戶不同性質資金的方式加以繼承（除新農保政府補貼外，其他可以依法繼承）。

六、個人賬戶儲存額按一年期存款利率計息合理嗎？

按照國發[2009]32號文件規定，“個人賬戶儲存額目前每年參考中國人民銀行公布的金融機構人民幣一年期存款利率計息”，“新農保基金納入社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，單獨記賬、核算，按有關規定實現保值增值”。至于“有關規定”，截至2011年底仍然沒有出臺，各地普遍的做法是存銀行、買國債。可見，中國新農保基金以一年期銀行存款利率作為個人賬戶基金的記賬利率，而不是以新農保基金的平均收益率（目前為投資于銀行和國債的平均收益率）作為參考標準。采用銀行存款利率作為記賬利率的做法：第一，可能無法抵御通貨膨脹風險；第二，不能反映中國新農保基金的真實收益率[4]（新農保基金的投資收益率肯定會高于銀行存款利率，因為國債利率一般會高于同期銀行存款利率），不能使農民分享到基金投資增值的成果，從而損害了參保農民的正當權益。

考慮到新農保剛開始試點不久，目前新農保基金的投資方式還主要是存銀行，買國債的情況還不普遍，因此以一年期銀行存款利率作為記賬利率還具有一定的合理性。當新農保基金進入資本市場，實行市場化投資運營之后，若再以一年期銀行存款利率作為記賬利率，就存在嚴重的不合理性，而應當考慮采用基金的平均收益率作為記賬利率。

七、地區差異的中央財政補助政策公平嗎？

國發[2009]32號文件規定:“中央財政對中西部地區按中央確定的基礎養老金標準給予全額補助，對東部地區給予50%的補助。”這一政策規定公平嗎？中央財政對我國東部和中西部地區采取不同的財政補助政策，其重要依據便是東部與中西部地區的地方財政實力不同。下面選用人均地方財政收入這一指標，通過聚類分析來對新農保地區差異的補助政策的公平性作出分析。

這里我們利用《中國統計年鑒2011》的數據，計算出2010年各地區人均地方財政收入，具體如表7所示。

下面利用SPSS17.0中來對2010年各地區人均地方財政收入進行聚類分析，采用K-Means聚類，將聚類數目定為4類時，其聚類結果如表8所示。

根據聚類分析結果，為體現財政補助政策的公平性，筆者認為對中西部經濟比較發達的內蒙古和重慶，中央財政應按中央確定的基礎養老金標準給予給予50%的補助；對東部農業人口多、人均地方財政收入比較低的河北和山東兩省，中央財政應按中央確定的基礎養老金標準給予給予全額補助；其他的省份不作調整。

① 數據來源于《2010年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》。

② 由于“本屆政府”的任期至2013年3月，因此“在本屆政府任期內基本實現新農保制度全覆蓋”可以理解為“在2012年實現新農保制度的全覆蓋。”

③ 湖北省首批新農保試點縣共有13個，分別是黃陂區、西塞山區、南漳縣、石首市、宜都市、竹溪縣、安陸市、鐘祥市、梁子湖區、團風縣、赤壁市、隨州市、來鳳縣。

④ 2010年7月，受湖北省政協之托，武漢大學社會保障研究中心課題組對湖北省5個新農保試點縣（黃陂、南漳、宜都、竹溪、來鳳）進行了專題調研，筆者有幸參加了本次調研，本文中的相關數據為調研時當地政府所提供。

⑤ 試點2年來，100 元～500元的繳費檔次一直沒有調整。

[1] 鄧大松，薛惠元. 新農保財政補助數額的測算與分析[J]. 江西財經大學學報，2010（2）：38-42.

[2] 鄧大松，薛惠元. 新型農村社會養老保險替代率精算模型及其實證分析[J]. 經濟管理，2010（5）：164-171.

[3] 楊翠迎. 新型農村社會養老保險試點應注意的問題及政策建議[EB/OL]. http://society.people.com.cn/GB/11084783.html

[4] 周渭兵. 我國養老金記賬利率制度的風險精算分析和再設計[J]. 數量經濟技術經濟研究，2007（12）：91-97.

Reflection on China's New Rural Social Endowment Insurance System

Xue Huiyuan

（Center for Social Security Studies of Wuhan University，Wuhan430072，China）

Abstract： By now，the pilot projects and promotion of new rural social endowment insurance has been more than two years，and it is necessary to re-examine and reflect on China's new rural social endowment insurance system. This paper reflects on the following issues including: whether the conditions of the new rural social endowment insurance system achieving full coverage in 2012 are ready? Should the standards of individual contributions be a fixed payment system or proportional payment system? Should bundled contribution be abolished or retained? How does the incentive policy of "pay more get more" balance both fairness and efficiency? Should the part of government subsidies in personal account be inherited or forfeited? Is the interest of the individual account stored amount being computed by the one-year deposit rate reasonable? Is the central financial subsidy policy with regional differences fair? Through reflection，some conclusions are got and appropriate policy recommendations are put forward.

Key words：new rural social endowment insurance；financial support capacity；bundled contribution；pay more get more；fairness

（責任編輯：張丹郁）