反思中國地方債務風險

祝洪章,沈秀娟

摘 要：體制問題、隱性擔保、通脹可被攤薄、持續的擴張性財政政策等原因構成了希臘主權債務危機的實質，再加上美國虎視眈眈、恰到好處的引爆，最終釀成了蔓延歐洲的主權債務危機。我國的地方債務從多個方面與希臘的主權債務危機有相似之處，反思這些相似之處，以提起對地方債務風險的重視，尤其是認識其可能產生的影響具有重要意義。

關鍵詞：地方債務；地方政府性融資平臺；希臘主權債務危機；違約風險

中圖分類號：F243文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）02-0131-03

據資料顯示，中國地方政府債券最早產生于1979年。1994年的分稅制改革，促使國家頒布了《中華人民共和國預算法》，該法第 28 條明確規定，“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。”從而使得地方政府的融資由顯性逐漸轉為隱性。

到1996年，包括計劃單列市在內的全國所有省級政府，90.05%的市級政府和86.54%的縣級政府都有舉借債務。在1997年東南亞金融危機危機中，為了應對危機，刺激經濟增長，中央通過發行國債并轉貸地方政府，代地方發行政府債券，這大大增加了地方政府的債務負擔。同時，為尋求發展，地方政府自身也積極通過地方融資平臺的方式大量籌集資金。

地方政府投融資平臺是地方政府為籌集用于城市基礎設施資金，組建的城市建設投資公司、城建開發公司、城建資產經營公司等不同類型的公司，這些公司通過地方政府劃撥的土地等組建資產和現金流可以達到融資標準的公司，必要時再輔以財政補貼等作為還款承諾，重點將融入資金投入市政建設、公用事業等項目。

2008 年金融危機來襲，各國政府緊急救市，增加市場流動性。為加大消費，繁榮市場，促進經濟平穩過渡，2009年我國財政部頒布《2009 年地方政府債券預算管理辦法》，為地方融資提供“綠色通道”。發行國債并轉貸地方導致的地方政府債務再次迅猛增加。

根據國家審計局數據，截至2010年底，全國省、市、縣三級地方政府性債務余額共計107 174.91萬億元人民幣。其中，政府負有償還責任的債務率，即負有償還責任的債務余額與地方政府綜合財力的比率為52.25%，再加上政府負有擔保責任的債務，則該比率達70.45%。另外，地方政府債務余額有79%來自銀行貸款，規模約有8.5萬億元人民幣。根據中國人民銀行數據顯示，截至2010年底，地方融資平臺總數由4 000增加到9 828，其中約70%為縣政府服務；貸款額也由2009年初的1萬億元增長到2010年底的7萬億元，約為2008年地方政府財政收入的121.1%。此外，部分貸款已被出售給信托基金，而不再出現在銀行資產負債表中，由于這些信托基金無須向公眾披露更多的信息，故實際數據無法計算。若根據央行在2011年 6 月初發布的“2010 中國區域金融運行報告”所述，2010 年末各地區地方融資平臺貸款占當地人民幣各項貸款余額的比例基本不超過 30%計算，在 2010 年末人民幣貸款余額 達到47.92 萬億元人民幣的背景下，地方融資平臺貸款規模上限在 14.4 萬億元左右。

次貸危機以來，歐洲主權債務危機風起云涌，雖一為地方債務，一為主權債務，但筆者認為二者存在許多相似之處，以其為鑒，反思自身，可能對我國未來對地方政府債務的處理和其可能導致的后果的估計會有頗多啟示。本文僅以希臘債務危機為例，做一下簡單分析。

一、解讀希臘主權債務危機

（一）希臘主權債務危機爆發的原因

2009年10月初，希臘總理帕潘德里歐公布了希臘財政的真實情況，宣布當年政府財政赤字將達到GDP的12.7%（該數據后被調整為13.6%），而公共債務將達到GDP的113%，約為3 000億歐元，遠超歐盟《穩定與增長公約》規定的3%和60%的上限。上述數據一經公布立即引起投資者對希臘償債能力的擔憂，希臘主權債務危機一觸即發。

使對美元霸權地位造成嚴重威脅的歐元區國家發生債務危機，無疑是美國不可錯失的良機，隨即，全球三大評級機構之一的惠譽國際信用評級有限公司于2009年12月8日宣布，將希臘主權信用評級由“A—”降為“BBB+”，前景展望為“負面”。隨后，其他兩大評級機構標普和穆迪也紛紛調降希臘主權信用評級，這使得希臘的籌資成本大幅攀升。然而希臘經濟長期不景氣甚至出現衰退跡象，更加深了債權人對希臘償債前景的不信任，故希臘債務違約掉期合約的價格也直線攀升，進一步增加了希臘資金使用成本。美國三大評級機構不斷調降希臘、愛爾蘭、西班牙甚至歐元區核心國意大利的主權信用評級，引發市場對歐元區邊緣國償債能力的擔憂，直接引爆希臘主權債務危機，以至傳導至整個歐洲。

但究其根源來說，希臘主權債務危機的爆發有其深刻的文、歷史和經濟原因。

1.文化根源

2011年6月19日，倫敦市市長鮑里斯·約翰遜在《每日電訊報》上的專欄里寫道：“如果希臘人能夠改變他們的國民性，突然發現北歐人對政府的信念和德國人的勤勞與節儉，那么災難可能被扭轉。”希臘人素來就有著超前消費的價值觀念，當危機爆發后，希臘政府被迫采取緊縮的財政政策，大規模削減財政赤字，這立即引起國內民眾的強烈抵制，甚至誘發國內的黨派紛爭，這無疑使希臘經濟雪上加霜。

2.歷史根源

2001年希臘加入歐元區，為了努力達到《馬斯特里赫特條約》中提出的要求，即“政府年度預算赤字不能超過GDP的3%，未清償債務總額不能超過GDP的60%”，希臘通過與高盛等國際投資銀行簽訂一系列金融衍生品協議來降低財政赤字，這種隱瞞其財政赤字真實情況的舉措為日后希臘債務危機爆發埋下導火線。

3.經濟根源

自2001年加入歐元區后，作為歐盟援助計劃的主要受益國，希臘在2003—2006年之間經濟快速增長，并保持平均增長率達4%。希臘的高增長源于財政和經濟項目的雙赤字以及加入歐元區后更容易獲得廉價的貸款。廉價貸款不僅推動基礎設施建設，還促進消費信貸的增長。但是，金融危機爆發嚴重抑制居民消費的意愿，導致內需不足，而希臘長期貨幣高估更使出口一直委糜不振。在沒有靈活貨幣政策的情況下，政府不得不依靠大量投資和消費拉動經濟，因此，在財政赤字不斷積累的同時赤字與出口下滑的惡性循環最終使希臘的主權信用風險達到無以復加的地步。

（二）希臘債務危機的本質

希臘債務危機的本質是歐元區僵化體制的一個反映。自希臘加入歐元區之后，不僅通脹壓力可以被其他歐元區國家攤薄，而且與歐元區其他國家的貿易和出口在一定程度上有了保障，匯率風險也大大降低。故多年以來，希臘政府并沒有完全遵循《穩定與增長公約》優化其財政狀況，反而采取寬松的財政政策，以進一步刺激經濟增長。然而，其經濟增長的代價就是經濟學中的“負外部效應”。

另外，加入歐元區的國家沒有獨立的貨幣政策，這使得其成員國少了一樣重要的宏觀調控工具，所以，希臘政府在調控經濟時，幾乎完全依賴于財政政策。本次金融危機爆發以來，希臘政府為挽救經濟，避免衰退，不得不擴大財政開支以刺激經濟，結果是財政赤字更加嚴重。同時，這種僵硬的歐元區制度，僅以通脹作為貨幣政策的唯一目標，本身就存在著不合理性，歐洲各國的差異化國情未得到充分考慮，財政政策與僵硬的貨幣政策之間存在著矛盾，而其他方面的政策協調也缺乏磨合與一致性。所有這些都成為希臘危機甚至歐洲債務危機的隱患。

二、希臘主權債務與中國地方債務的比較分析

（一）二者相同之處

1.兩國債務的規模相似。從GDP的規模來看，2009年希臘人均GDP達2 963美元，是中國人均GDP的8倍；同年希臘債務余額為財政收入的3.3倍。而在中國，保守估計，以審計局公布數據為例，地方總債務余額應在10萬億左右，2009年的地方政府財政收入為3.3萬億，即地方政府債務占地方財政收入的比為3倍多，這與希臘債務規模相近。

2.兩國都持續采用擴張性的財政政策。希臘因加入歐元區，貨幣政策失效，為達到條約要求，只能持續采取擴張性的財政政策；中國政府自東南亞金融危機以來，雖幾經通脹、通縮，繁榮、衰退，但擴張性的財政政策始終不改，在體制因素下，這一政策被地方政府又高效地放大和強化。

3.兩國的債務都有還款保證。在歐洲一體化的制度之下，即使希臘出現債務危機，歐盟也不會坐視不管，否則打擊的就不僅是希臘本國的經濟，更能擊垮歐元。相似的是，在中國，地方債務出現問題，中央一定會竭盡全力拯救，否則地方債務影響的不光只是部分地區，甚至會蔓延至全國。

（二）二者的區別

1.希臘債務有70%是外債，這源于希臘沒有自己的貨幣發行權，不能通過貨幣貶值來消化這筆債務，只能在接受歐盟和國際貨幣基金組織苛刻條件下，獲得其提供的援助。而中國地方債幾乎全是內債，其中銀行貸款占主體部分。顯然中國地方債規模過于龐大，且與銀行業之間存在風險傳導的聯系。

2.債務用途不同。希臘的借款很大一部分被用于不能帶來效益的政府日常開支。而中國的地方債多用于建設基礎設施、修道路、建地鐵等項目。從審計數據可知，至2010年底，地方政府性債務余額投入教育、醫療等民生領域約13 753.12億元，占總債務余額的12.83%；投入節能減排、生態建設、工業等領域約4 016.02億元，占總債務余額的3.75%；用于交通運輸、市政等基礎設施和土地收儲能源建設約69 675.72億元，占總債務余額的65%。

3.最關鍵的是，中國中央對地方政府以及國內資金市場的控制與協調能力遠大于歐盟對希臘及國際債務市場的控制與協調能力，地方債即使出現危機也絕不會以顯性方式爆發。

（三）對比希臘債務危機，分析中國地方政府負債累累的原因

1.體制原因

體制原因是造成兩國政府高負債最根本的原因。希臘在統一的歐元區制度下，沒有獨立的貨幣政策決策權，在應對金融危機時，只能依靠擴大財政赤字，增加政府債務來刺激經濟。同樣的，在我國，1994年分稅制改革加劇了中國地方存在事權和財權不匹配的體制缺陷，再加上長期以來的以GDP增量考評地方政府官員的考評制度的缺陷，都使地方政府呈現出對資金的極度渴求，這就使得地方政府在對中央財政項目和轉移支付趨之若鶩的同時嚴重依賴銀行和出賣土地解決資金缺口。

2.法律原因

中國的預算法明令禁止地方政府發行地方債券，也不允許地方政府開支超出預算，這樣就使得地方政府大型項目無法獲得資金支持，若想建設大型項目也只能依賴于向銀行貸款和向中央政府申請。而且中國法律體系不健全，缺少法律法規對地方政府舉債行為進行合法性規范。許多地方政府的高負債有些是為了滿足本地區建設開發和公共服務開支而欠下的，有些債務則是地方政府違規擔保，所借資金大量被挪用、侵占等違法行為造成的。這使得地方債務隱性化加劇甚至扭曲。

在這一點上，中國與希臘存在極大的差別。希臘是為了達到《馬斯特里赫特條約》主觀上隱瞞財政赤字，而中國地方政府則是客觀上缺少合法的融資渠道和法律的規范。

3.經濟原因

中國地方政府既難以像希臘那樣獲得廉價貸款，也不可能如希臘一樣受益于歐盟援助計劃，所以，長久以來中國地方政府過度依賴于土地財政，這就直接促使房價、樓價大幅攀升，各地紛紛出現“地王”。然而，土地財政帶來一種惡性循環，即為了避免地方政府出現債務違約，必須確保土地收益的增加；而為了防止房地產泡沫，又不能放松對房地產的調控，須努力抑制房價和地價。人民的“安居樂業”被置于一種尷尬的地位，房地產泡沫成為政府不敢貿然捅破的眾人公敵。

三、警惕我國地方違約風險可能導致的后果

目前，中國有78個市級和98個縣級政府負有償還責任的負債率高于100%，暴露出地方政府償債壓力巨大。地方政府融資主要投向基礎設施建設項目和民生服務領域，這些項目和領域不僅帶有公共服務性色彩，而且建設周期長，短期內難以收回投資并盈利。然而地方政府債務償還期限一般為3—5年，這就意味著地方政府用短期借款投資于長期項目，投資期限錯配無疑加劇了違約風險。

地方政府債務中銀行貸款占79.01%，而且這些貸款多以土地作質押或以土地收入作為還款保證，使其與金融機構、金融市場、企業之間存在著眾多的風險傳導的聯系；而中央政府擔保，使一切以顯性方式被引爆的概率極低。但中央政府無論是以外匯儲備埋單、以其他重要物資儲備埋單，還是以超額貨幣發行埋單，最終損失的還是人民的資產。

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[責任編輯 杜 娟]