2012年中央農村工作會議高調提出:保障農民土地財產權

常華

中央農村工作會議召開，溫家寶表示應大幅提高農民土地增值收益分配比例。

2011年12月27—28日，中央農村工作會議在北京召開。國務院總理溫家寶出席會議并發表講話，他強調，推進集體土地征收制度改革，關鍵在于保障農民的土地財產權，分配好土地非農化和城鎮化產生的增值收益。應該看到，我國經濟發展水平有了很大提高，不能再靠犧牲農民土地財產權利降低工業化城鎮化成本，有必要、也有條件大幅度提高農民在土地增值收益中的分配比例。

這是近十幾年來中央首次明確提出不能犧牲農民土地財產權來降低工業化城鎮化成本，由此可見，中央對農業農村工作的重視已經上升到新的高度。此次會議的主要精神如下：

“不能把城鎮的居民小區照搬到農村去，趕農民上樓”。溫家寶表示，農村建設應保持農村的特點，有利于農民生產生活，保持田園風光和良好生態環境。不能把城鎮的居民小區照搬到農村去，趕農民上樓。要長期堅持把國家基礎設施建設的重點放到農村。下大力氣改善農村辦學條件，讓農村孩子共享優質教育資源。農村教學點撤并要十分慎重，要充分考慮學生上學方便和交通安全。

“無論農民進城與否均應保障其土地財產權”。溫家寶強調，土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權等，是法律賦予農民的合法財產權利，無論他們是否還需要以此來做基本保障，也無論他們是留在農村還是進入城鎮，任何人都無權剝奪。推進集體土地征收制度改革，關鍵在于保障農民的土地財產權，分配好土地非農化和城鎮化產生的增值收益。

“不能靠犧牲農民土地財產權降低成本”。溫家寶指出，我國經濟發展水平有了很大提高，不能再靠犧牲農民土地財產權利降低工業化城鎮化成本，有必要也有條件大幅度提高農民在土地增值收益中的分配比例。要精心設計征地制度改革方案，明年一定要出臺相應法規。

“在農村做事情須堅守政策法律底線”。溫家寶表示，在農村開展各項工作，不僅要體現多數人的意愿，也要充分考慮少數人的特殊情況和合理要求。要更加重視維護農民在土地、財產、就業、社會保障和公共服務等方面的權益，更加重視擴大村民自治范圍，完善與農民政治參與意識不斷提高相適應的鄉鎮治理機制。在農村做任何事情，都必須堅守政策和法律底線。

解讀中央農村工作會議精神，“保障農民土地財產權”引發專家媒體熱議。

今年的中央農村工作會議，溫家寶總理高調提出“保障農民的土地財產權”，這一論點引發社會廣泛共鳴，專家媒體紛紛發表各自觀點表示高度贊同與支持。

中國社科院農村發展研究所宏觀室主任黨國英接受媒體采訪時說，這是他印象里中央第一次明確提出不能犧牲農民土地財產權來降低工業化城鎮化成本。多年來依靠“土地紅利”，通過廉價占用土地來降低城市和工業擴張成本，帶來很大的弊端。

中國農業大學農民問題研究所所長朱啟臻表示，保障農民土地財產權，給農民足夠的補償，可以增加土地使用成本，減少盲目修大馬路、大廣場而浪費土地的現象，一些效率低的企業也會被淘汰，對于產業結構調整和轉變發展方式很有意義。

有人擔心，提高農民的土地財產收益，有可能會促使農民“馬上賣地、賣光土地”。朱啟臻認為，“農民是土地的保護神”，提高補償價格后農民會更加珍惜土地，征地買地者的積極性也會下降，從而使耕地得到更好的保護。

朱啟臻認為，土地增值是全社會發展的結果，一部分應該歸公，包括補償給土地沒有增值的貧困地區；另一部分用來解決被征地農民的補償、保障問題，重要的是解決就業問題，讓他們能夠通過勞動致富。

國土資源部一位官員此前表示，在工業化城鎮化、耕地保護和農民權益保護三者的平衡中，下一階段要更加注重保護農民權益。征地制度改革的核心是合理解決被征地農民的生產、生活問題，保證他們生活水平不降低，長遠生計有保障，使被征地農民和城鎮居民享有同等的社會保障。

中國人民大學農業與農村發展學院黨委書記孔祥智稱。本次中央農村工作會議對于農民增收的問題十分重視。他認為，解決這個問題，有兩個途徑：一是靠土地產出，二是靠保障農民的土地財產權，畢竟土地是農民最重要的財產?？紫橹潜硎?，雖然目前中國的《土地承包法》、《物權法》明確了農民的土地權，但是土地產權還是集體所有，農民也沒有產權證。要保護農民的土地財產權，第一步工作就是要確權。

孔祥智還表示，目前國家已經做了很多準備，2011年12月29日農業部召開會議，專門研討了這一問題，并且將在2012年年陸續推進這項工作。確權以后，農民的土地將不容別人侵犯，可以在一定程度上防止此前的亂征地亂侵權行為。此外，改革開放30年來，中國農民因出讓土地損失很大，確權后有望在補償上有大的提高。

土地問題專家，國務院發展研究中心農村部研究員劉守英認為，當下中國的土地問題，主要表現為以下幾方面：

第一，基礎產權制度的設置還不牢固。也就是總理提到的，農地承包權、宅基地使用權和集體建設用地使用權等權利的界定還不明確，權利保障不充分。這種狀況加上快速的城鎮化進程和政府主導的發展模式，容易導致公權力侵犯私權，行政權侵犯產權。

第二，農民集體所有權和國有土地所有權不平等。農村集體土地轉為非農用地，只有“征為國有”一個途徑。目前，城市化的進程，就是農民土地國有化的進程。這造成大量農民失去土地，喪失發展權。

第三，沒有形成如何分配城市化進程中土地級差收益的規則。城市化必然帶來土地級差收益的大幅上漲，但是，這個上漲是如何產生的?缺乏理論支撐；如何分這個蛋糕，缺乏政策支撐。結果是，政府通過征地、賣地以及開發商通過賣房拿走大部分土地級差收益，農民被排斥在外。城鄉結合部農民利用自己的宅基地和剩余集體土地搞一點“種房”出租，但也帶來城市化兩張皮，城市化成本大大抬升。

解決以上問題，政府需要做好以下幾方面的工作：

第一，必須加強土地制度的基礎設施建設。必須加快土地及相關資源的確權、登記、頒證。目前，有些地方做得不錯。中央也下很大決心做這件事?，F在關鍵是落實。只有把籬笆扎實了，農民有了捍衛自己權利的武器，才能防范各種公權力的侵犯，城市化進程中的農民權利才有基礎性保障。

第二，必須根本改革征地制度。改變目前征地拆遷中將農民排斥在外的做法，讓農民真正成為城市化的參與者、建設者、受益者。允許城市規劃區內的集體建設用地享有與國有建設用地同等的可出租、可出讓、可交易的權利，同時對城市規劃圈外的農民集體土地，允許在符合用途管制的原則下，不通過征收進入建設用地市場。

第三，改革土地出讓收入分配制度。一是不斷提高土地出讓收入用于被征地農民補償和長遠生活水平有保障的

資金比例。二是優化支出結構，確保土地出讓收入用于民生和農村的支出比例。首先，要建立對被征地農民補償標準調整機制。逐步提高征地補償標準，增大被征地農民在土地出讓收入中的分享份額。切實落實對被征地農民的社會保障制度建設。尚未建立被征地農民社會保障制度的地方，應按照國務院要求盡快建立這項制度，將被征地農民納入相應保障范圍；已建立這項制度的地方，應繼續完善保障機制，合理確定保障水平。明確被征地農民社會保障所需資金計人土地出讓成本。其次，在土地出讓成本支出方面，合理確定土地出讓成本性支出項目。明確土地收益用于城市建設支出的比例，增加土地出讓收益用于農村和農民的比例。應改變將土地出讓收益按比例不斷切割和延展的辦法，制定統籌使用土地出讓收入的政策，在制度上確保土地收益用于農村建設支出、農民社保資金、保障房資金、水利建設支出和教育資金的比例。

《新京報》認為。由于我國目前建設用地的供應模式存在問題，使得土地一級市場被壟斷，且一、二級市場之間存在著巨大的價差，征地沒有增加農民土地的利益甚至相反，因而急需改革。

改革建設用地的供應模式，需要打破政府壟斷一級市場的供應模式，允許土地的所有者在合法、合規的前提下，向建設用地的需求者直接供應。改變建設用地的供應模式的好處在于：減少了交易成本，即減少了政府征收環節，從而節約基于征收而產生的行政成本；同時，這種建設用地的供應模式也有利于集約用地。一個簡單的道理是，隨著單位用地成本的提高，土地使用者的用地沖動就會受到遏制。

現實中，已有少數這樣的試點，如一些地方利用集體土地建公租房，這直接讓農民享受了土地增值收益。有關方面要繼續考慮的問題是，在打破土地一級市場的壟斷后，也應著手建立集體土地出讓制度，讓市場交易在規范、透明的制度下進行。

《廣州日報》認為，農民要脫貧，應該先擺脫權利貧困。諾貝爾經濟學獎得主阿馬蒂亞?森說，“貧困必須被視為是一種對基本能力的剝奪，而不僅僅是收入低下”。誠哉斯言!受城鄉二元體制影響，比如多年來存在的城鄉剪刀差，使農民的利益受損，因而無法更好地脫貧。脫貧之后，還要致富。要致富，就應該尊重農民，保障農民權益。溫總理的論斷頗有針對性，農民的土地被征收了，結果卻只給予農民極少的補償，這就嚴重傷害了農民利益，拖住了農民致富的腳步。此外，農民不僅需要合理的賣地收益，還需要穩定的收入來源和健全的公共服務。不能說買了地就把農民趕走，或者把農民趕上樓就算完事，農民沒有土地可依靠，住進樓房有什么用?

正在召開的中央農村工作會議釋放了積極信號，工業化城鎮化和農業現代化不可偏廢，保障農民的土地財產權，分配好土地非農化和城鎮化產生的增值收益，是農民盡快致富的重要抓手。如果農民權利得到捍衛，有工作可做，有起碼的收入可拿，有充分的社保，像市民一樣享受健全的公共服務，他們不僅能夠脫貧致富，還能活得有尊嚴。

《南方都市報》認為。中央農村工作會議強調維護農民土地權益。土地確權使土地依附于農民，而不是農民依附于土地，將增加農民穩定感，于農民、社會都是福音。但是，不因此，圍繞土地的所有問題都解決。與此相伴生的，還可能引發更多的問題。一塊土地不能解決農民所有的問題，給農民帶來最終穩定感的，還是國家公共服務體系。

一旦土地確權，似乎糾纏于土地上的權利問題——土地屬誰立馬解決了，確實如此，但同時，因土地權利所引發的人的問題應該不是減少了，而是增多了。人有生老病死，有旦夕禍福，以前在統一的權力歸屬下，盡管各種服務因資源缺乏而不盡到位，但不顯出個體差異，經過大家的努力，總能渡過難關。當土地確權到個人，意味著更深層次的個體自治。個體不能自治，又缺乏公共服務體系時，農民僅有的土地必然成為交易的對象。弱勢者難免成為市場化的宰割對象。如此演化下去，農村將成為一種什么景象，應該是可想而知的。

無論是公共服務體系缺乏，還是土地確權可能帶來的新問題，都昭示農民一直處于社會弱勢地位。當城市化以飛快的速度侵蝕農村土地時，土地確權迫在眉睫，完善農村公共服務體系一樣要擺上日程。

《法制日報》認為，我國實行的城鄉二元土地管理制度邊際效用已經越來越小，產生的負面影響越來越大。現在，城鄉人口流動速度越來越快、規模越來越大，國家必須盡快修改法律，實現我國土地的一元化管理。盡快把農村集體經濟組織的土地調查統計登記造冊，并在此基礎上實行統一管理。國土資源管理部門可以會同農業主管部門建立專門的農村集體經濟組織土地調查局，負責農村集體經濟組織土地的權屬登記。凡是屬于農村居民，都可以依照法律規定擁有農村集體經濟組織的土地，如果農民不愿意在土地上耕作，那么，可以將土地轉包或者信托給他人經營，農民可以從經營所得中獲取收益；如果農民自愿在土地上耕作，那么，政府應當無償地將土地交給農民承包，并且在國家現有的農村、農業和農民稅收優惠政策基礎之上，適當地增加對農民的補貼，只有這樣才能確保我國的糧食安全，也只有這樣才能充分提高土地的使用效率。

當前一些城市為了擴大規模，不斷地征收農民的土地，并且建立龐大的土地儲備。這種改革方式問題很大。土地不僅是農民的生產資料，同時也是農民的基本生活保障，如果直接或者間接地征收農民的土地，把農民變為無地可種的無業游民，那么，不僅會導致社會管理的壓力大幅度增加，而且更重要的是，有可能會導致我國農村集體土地流轉混亂，土地公有制遭受嚴重的挑戰。

從上個世紀80年代開始，我國的改革大體上經過三個階段：第一個階段是市場手段的改革，通過實行價格的雙軌制，逐步地引入市場競爭機制，第二個階段是所有制改革，通過改變生產資料的所有權，建立多元化競爭的市場經濟運行機制；第三個階段是收入分配體制改革，通過調整不同階層、不同群體之間的收入差距，逐步走向共同富裕的道路。我國農村集體經濟組織土地制度改革，既涉及集體土地定價權問題，又涉及農民土地所有權的保護問題，同時還關系到農村居民的收入分配問題。因此，在改革的過程中必須法律先行，因為只有這樣，才能平衡各方面的利益，充分保護農民的基本權利。