小城鎮違章建筑的成因、影響及治理

陳蘭蘭 劉飛

摘要：近年來，隨著小城鎮建設的不斷加快，建設工程量的日益增多，其違章建筑也有不斷增加的趨勢。如何正確認識小城鎮建設中出現的違章情況，了解其表現的主要形式，分析其產生的主要原因和消極影響，并針對性提出治理建議與措施便顯得尤為重要和緊迫。在參考大量期刊文獻基礎上，以江蘇省射陽縣為研究案例，將在基層參與治理違章建筑工作中的一點體會進行總結，希望可以為其他小城鎮治理違章建筑帶來一定的參考和借鑒。

關鍵詞：違章建筑；成因；影響；治理；射陽縣

中圖分類號：F291文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2012）22-0141-03

近年來，隨著國家對小城鎮建設的重視，江蘇省對小城鎮建設投資力度的不斷增大，所以包括射陽縣在內的小城鎮建設均取得了長足進步，但是在此過程中，違章建筑也日益增多，其表現的類型和形式日趨多樣，出現的原因需要進行分析，同時提出治理的策略。基于此，下文將對違章建筑的定義、類型、主要表現形式、出現的主要原因、消極影響和治理措施等方面進行闡述，希望可以提供一些新的思路。

一、小城鎮違章建筑的定義和主要類型

（一）違章建筑的定義

所謂違章建筑，是指在城市規劃區內，未取得建設工程規劃許可證或違反建設工程規劃許可證的規定建設的，或采取欺騙手段騙批準而占地新建、擴建和改建的建筑物。從嚴格意義上講，是指反《土地管理法》、《城市規劃法》、《村莊和集鎮建設管理條例》等有關法律法規的規定動工建造的房屋及設施[1～2]。

（二）違章建筑的類型和表現形式

綜合來看，射陽縣違章建筑類型主要有四大類，而具體表現形式多樣化（見表1）。

從表1中不難發現，射陽縣違章建筑具體表現形式多樣，既有歷史遺留的原因，也有現階段土地供需不平衡的原因，既有群眾希望改善居住空間和環境的客觀原因，也有部分人企圖在房屋征收過程中渾水摸魚，多要賠償的主觀原因。下面將對其進行一一剖析。

二、小城鎮違章建筑出現的主要原因

（一）住房需求的緊迫

近年來，射陽縣商品房房價不斷攀升，城區房價從 2009年底前的均價2 000元/m2，上升到2012年的均價3 800元/m2左右。但群眾收入遠不及房價的漲幅，一些下崗職工和低收入家庭人口較多，居住困難，買不起商品房，為解決居住問題，只好在自有的住宅上加層、在庭院空地上違法建設。而在農村，農民改變居住環境的愿望與日俱增，建造房屋的需求不斷增加。但是射陽縣在2005年開始修編的新一輪村莊建設規劃，已滯后于新一輪農民建房的熱潮，村里又沒有新一輪的村莊建設規劃，使得這些農民建房無法通過正常的審批途徑，從而導致了違建現象的不斷發生[1]。

（二）經濟利益的驅動

其一，射陽縣新城建設步伐的加快，房屋征收補償的日益提高。按現行的房屋征收政策，對民房征收時，結合實際情況對有一定年限的違法建筑視其情況認為合法并給予一定的補償。加之近年來國家和省、市政府也陸續提高房屋征收的補償標準，使得部分投機者違法突擊建設房屋，擴大居住面積，并企盼在下一輪拆遷征地中得到等量面積或高價賠償。其二，隨著國家對小城鎮建設投資力度的不斷加大，促進其城鎮化、工業化的進程加快，小城鎮的土地價格和房屋租金也不斷攀升。一些居民為了增加收入來源，利用區位優勢和外來人員租房需求量大的特點，紛紛搶占地皮違章搭建、擴建、翻建房屋，以賺取租金。

（三）法律意識的淡薄

一些群眾認為自己的房子拆建、改建、重建是自己的事情，與他人無關；在自己的承包田、宅基地上造房子也是天經地義的事情，不需要審批；還有的認為審批后，自己建房就是完全合法，更加不會在意房屋的建筑技術指標，因而出現了未批先建，少批多建等問題。根據筆者參與基層拆除違章建筑工作的經歷，發現法律意識淡薄的不僅是群眾，也包括部分村（居）干部。一些村（居）干部對本村涉及土地的有關事務及矛盾，不是積極協調解決，而是全部上報國土、規劃等執法部門，對村內出現的亂搭亂占行為也是采取默認縱容，有的甚至擅自批條子、做人情，還有的直接參與亂搭亂占行為。加之一些村民由于受眼前可觀的經濟收益和今后可以獲賠的僥幸心理誘使，置土地、規劃等法律法規于不顧，紛紛搶搭亂占。這就導致違法建筑現象蔓延。

（四）征收管理的漏洞

造成違章建筑快速蔓延的一個管理原因便是“只堵不疏”。2009年，射陽縣政府征收新政出臺后，取消拆遷安置宅基地，在全縣實行規劃一支筆審批，執法一個頭管理，要求對全縣耕地實施從嚴控制，特別是近年來為加快新城區發展步伐，又對鎮區城鎮規劃實行嚴格控制。這在一定程度上使得農村私人建房用地審批得到了限制，但與之配套的安置措施卻沒有跟上，導致一些符合建房條件的特別是已達法定婚齡的青年和住房困難戶無法申請建房用地，而這些人往往又無實力購商品房，便迫于無奈違法占地建房，其他村民則紛紛效仿。此外，村鎮執法力量有限，造成不能及時發現和查處違章建筑；村鎮監察沒有向鄉鎮（街道）延伸，也是管理中需要解決的難題。

三、小城鎮違章建筑的消極影響

違法建筑所帶來的后果嚴重，對城鎮和個人都產生消極影響。一方面，違法建筑影響市容市貌，增加房屋征收和征地難度[3]。因違章建筑隨意建設，布局零亂、結構簡單、立面粗糙，給原本就需要整治的地段治理又增加了難度。加上大量外來人口的涌入，導致部分居住點污水橫流、垃圾成堆、臭氣沖天，環境衛生、火險隱患和社會治安問題較為突出。從長遠看，這些區域面廣量大、情況復雜的違章建筑勢必給房屋征收、安置補償工作增加難度，這與加快舊城改造、推進新城建設步伐，全面推進社會主義新農村建設的戰略格格不入。另一方面，違法建筑容易引發鄰里之間糾紛，激化干部群眾之間的矛盾。由于村民搭建房屋沒有嚴格按村鎮建設規劃實施，所以難免影響鄰居及村民的通風、采光、通行，從而引發鄰里之間的矛盾與糾紛。而村（居）級班子往往無法進行有效的調解，以至發展到輕則口頭較勁，重則大打出手。也有一部分村民受地理位置限制無法搭建房子，心理上不平衡，猜疑執法人員和村（居）干部從中拿了好處，指責他們不作為，到處上訪舉報投訴，甚至越級寫人民來信。對于村（居）班子違章搭建的，群眾意見更為強烈，成為激化基層干群關系的導火線[4]。

四、小城鎮違章建筑治理的建議與措施

針對違章建筑的類型，結合上述對其出現的主要原因分析，提出以下治理建議和措施：一是實事求是，制定合理措施滿足城鄉居民的住房需求。深刻調研射陽縣目前城鄉居民的居住情況，針對其實際情況，制定新一輪的村鎮規劃，并在征收戶的住房安置上給予一定政策傾斜，滿足城鄉居民改善居住環境的愿望[5]。二是加大法律法規的宣傳力度。射陽縣住房和建設局先后印制《城鄉規劃法》、《江蘇省城鄉規劃條例》、《建筑法》等法規成冊兩萬份，配備兩輛違章建筑專項整治宣傳車，走街串巷宣傳法規，張貼宣傳標語1萬條，舉辦電視專題十多期，以此增強干群依法建筑的意識，取得了良好效果，具有借鑒意義。三是強化建筑管理責任制，建立長效管理機制。明確分工，落實巡查責任制，實行局領導分管，大隊長負總責，分管大隊長具體負責，防區隊員首問負責的領導管理體制。同時，增強鄉鎮（街道）的監察力量，讓村鎮監察向鄉鎮（街道）延伸；健全巡查機制與網絡，向農村基層延伸。四是加大依法拆違的力度[6]。嚴格執行國家、省、市等相關法律政策，結合《縣政府關于加強縣城區邊緣區及規劃區范圍外民房建設管理意見的通知》，對未經審批的違法建設，特別是違法建設的建筑，堅決予以無償拆除，讓企圖通過違法建設增加拆遷補償面積，獲得高額補償利益的人無利可圖，這是遏制違法建設的重要舉措。

參考文獻：

[1]石明勝，賈龍波.農村違章建筑成因及對策分析——以浙江省浦江縣為例[J].小城鎮建設，2007，(9):53-54.

[2]張曉可.淺論違章建筑[J].法制與社會，2006，(8):111-112.

[3]許云峰.淺議城市違章建筑的危害[J].山西建筑，2004，(21):20-21.

[4]滕榮凡.房屋拆遷中違章建筑處理的難點[J].中國房地產，2010，(7):73-74.

[5]蔡園.淺談違法建筑的綜合治理——對合肥市“拆違”活動后續工作的探究[J].安徽建筑，2007，(1):119-122.

[6]關鍵.城市房屋拆遷中的問題與對策[J].中國城市經濟，2011，(15):263.

[責任編輯 吳明宇]