地方政府債務風險預警研究評價及對策探討

高英慧

摘要: 在梳理和回顧地方政府債務風險預警研究文獻的基礎上，分析了目前地方政府債務風險預警管理研究存在的問題，從實踐的角度探討完善地方政府債務風險預警系統的相關對策，為積極預防地方政府債務風險提供了有益的思路。

關鍵詞：地方政府債務；風險預警；對策

中圖分類號：F812.7文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2012）22-0019-02

愈演愈烈的歐債危機給中國地方政府債務風險管理敲響了警鐘。2009 年中國地方政府財政赤字率和赤字依存度分別迅速攀升至2. 3% 和 10. 2%，逼近階段性最高水平。據有關機構統計，截至 2010 年底，全國省、市、縣三級地方政府性債務余額共計 10.7 萬億元，其中政府負有償還責任的債務達 6. 7 萬億，機構預測，2011—2013年期間，大量地方債將進入還款期，將進一步推高地方政府債務風險水平,財政風險隱患不容忽視。

一、研究綜述

針對中國財政風險表現出的不同結構特征和風險預警方面，學術界已進行了大量研究。由于國外風險預警機制與中國國情差距較大，本文著重梳理和回顧國內研究的成果和進展。國內對地方政府債務風險預警機制方面的研究，主要有:王曉光等（2005）提出通過選取的八個指標運用模糊綜合評判法對地方政府債務風險來進行預警的思路。劉星等（2005）按上述思路采用政府債務指數反映地方政府債務綜合風險，還使用主要的輔助性指標測算政府債務危機發生概率，從而確定預報警度;寇鐵軍（2006）提出了建立地方政府債務風險預警體系另一種新思路;裴育（2006）從風險機制的建立、程序、指標的選取等方面闡述了地方政府債務風險;謝虹（2007）從直接負債、間接負債的角度選取了相關指標，使用模糊綜合評判法研究了地方債務風險預警機制。封北麟（2009）分析了地方政府投融資平臺現狀、投融資平臺運作模式與地方政府債務的形成，提出了投融資平臺建設與地方政府債務風險控制策略。桑子函（2011）分析中國地方政府債務產生原因，建立了更完善的債務風險預警體系的新方法，包括單省份債務風險預警體系和全國各省份的橫向債務風險預警體系，并對新的預警體系方案進行了綜合評價。

二、地方政府債務風險預警研究存在問題

就目前相關文獻來看，地方政府債務風險預警一般是采用線性加權預警指數方法衡量風險程度。這種方法的研究思路是通過設定一套指標體系，盡可能全面反映收入、支出、國債、赤字等各種財政體制內和經濟、金融、政策、制度等財政體制外的風險要素，附以統計、計量方法或經人為判斷的方式確定指標賦值區間和權重，以便將指標值轉化為概念化的綜合指數來反映風險程度。財政風險線性加權預警指數方法具有簡單、直觀、便于作經驗分析的優勢，但也因至少存在以下問題而倍受質疑。

1.簡單線性方法研究與經濟系統復雜性相脫節。從統計方法來看，線性加權預警指數方法將呈樹狀排列的各個指標之間看成是一種純粹而完美的線性關系，但由于整個經濟系統是開放而復雜的，一些經濟指標很可能是其他多項指標以非線性方式共同作用后的內生結果。如果將結果變量與成因變量直接做線性加權，其統計意義和經濟意義上的雙重合理性也就難免引起質疑。

2.靜態分析視角研究與動態風險趨勢相沖突。指標之間的線性關系決定了所有指標都必須反映特定時間段的風險因素，而不可能動態捕捉各種風險因素的適時變化，也可以說，靜態分析范式是線性分析方法的內生結果。在靜態分析范式下，預警指數只能在某種程度上反映出風險因素的歷史變化規律，難以通過動態視角研究風險的變動走勢。

3.預警系統的構建與實踐可操作性相背離。財政風險預警系統不能僅局限于分析警兆、顯示警情，更重要的意義還在于查找警源和控制警度。線性加權預警指數方法只能反映出財政、金融、經濟等領域的運行缺陷和潛在危害，至于究竟是什么因素主導了風險變動，應采取什么方法來控制和化解風險，單憑設置一系列指標是難以解決的。

綜上所述，地方債務風險預警管理研究雖然取得一定成果，但依然滯后于社會實際發展的需要，對債務風險預警實踐指導意義有限。基于此，本文更多從實踐應用的角度來探討地方政府債務風險預警管理體系的建立。

三、完善地方政府債務風險預警管理體系的對策

1.加強地方政府債務風險預警理論對實踐的指導性研究。地方政府債務風險預警理論最終是為實踐指導服務的，所以地方政府預警研究應理論聯系實踐，更多的強調對實踐的指導性和可操作性研究。首先，財政風險預警的基本理論應與財政風險的基本概念聯系在一起，將地方政府債務風險預警建立在財政危機發生的最終原因之上，保證預警的科學性。其次，在研究方法上，應嘗試采用非線性方法。現有財政風險預警的最終目的是建立財政風險“值”的評價系統，并通過預先設置的預警區間來確定警度，并決定是否應該采取控制方案和措施。然而，不同指標權重的的分配確定過于主觀，往往根據個人的判斷進行賦權，不同的主觀賦權對風險計量和評價影響甚大，因此建議，引入一些非線性的評價方法，比如混沌預警和神經網絡方法來對風險進行評價和預警。最后，研究應側重動態預警。基于當前的靜態研究無法預測政府未來債務風險情況，必須將研究視角進一步延伸，建立在動態的基礎之上，引入仿真研究等研究方法，風險預警才能更加具有控制意義。

2.建立統一的地方政府債務風險預警管理組織。從理論上來看，由于各項政府債務均是以政府的綜合性財力作為化解償債風險的根本保障，所以地方政府債務風險預警系統應有一個統一的管理部門及體系。但在實踐中，現行的地方政府債務風險管理主要是分部門、分項目的管理，而且各有一套不同的管理辦法。所以現實的債務風險管理體系將無法得出關于政府債務規模的正確而全面的結論。因此，筆者建議從風險管理組織建立上對其進行改革。從具體實踐來看，建立較為完善的政府債務綜合管理組織架構，應該包括三個層次的內容：一是風險管理決策機構，這是債務風險管理體系的最高機構，它的主要職責是對關于債務管理的根本性的政策原則進行審議，以及根據審議項目單位的申請及風險管理執行部門審核意見的結果審查項目；二是風險管理執行機構，這是債務風險管理最主要的責任部門，負責地方政府債務風險的管理和監控；三是第三方監督機構，是由風險管理決策機構授權對地方債務風險狀況進行監督的機構，這個機構可以是銀行、會計師事務所或者是審計機構。

3.建立科學有效的債務風險預警體系。預警指標體系是整個預警活動的核心，缺少了這個核心，預警將會出現偏差。首先，建立符合國際規范和本地情況的地方投融資債務管理預警指標體系。建立風險預警體系的關鍵是選擇和設定預警指標，指標體系的構建應包括以下三個層次: 第一層是基本指標，如負債率、債務率和償債率，作為評價地方政府債務風險的基本標準。第二層是補充指標，如債務依存度和年度舉債率，作為評估地方債務風險的主要標準。第三層是綜合評價指標，對地方投融資的風險狀況做出科學的定量、定性分析。其次，劃分政府債務合理的風險區間。運用國內國際公認的指標及其警戒線劃定地方投融資債務合理的風險區間，測算每年可承擔的低風險、中等風險、高風險融資額度。最后，啟動應急警報管理系統。根據綜合指標設置的預警值，當實際值超過預警值時就發出警報。債務風險一旦處于預警區域，就要啟動應急管理預案，促使債務風險降至可接受區域。

4.建立地方政府債務信息公開披露制度。在西方發達國家，地方政府債務信息的披露是債務風險預警體系實施的重要前提。根據中國地方政府目前債務管理情況，信息公開披露制度可能會給地方政府造成一定的外在壓力，但從長期來看，它卻可以幫助地方政府的決策者避免債務風險的發生，是促進地方財政持續穩定的有效措施之一。因此，目前應盡快建立起地方政府債務信息的公開披露制度，從中國的實際情況來看，可將有關或有債務的情況體現在政府的財務報告之中。地方政府債務信息披露可采取三種形式來進行：一是下級政府對上級政府的披露，這就要求下級政府向上級政府提供其債務的各種情況；二是政府對立法機關的披露，財政部門應該將政府債務情況作為財政報告的一個重要組成部分向人代會提交；三是政府向社會披露政府負債的情況，投資者和信用評級機構可以在進行信用等級評價和投資決策時將政府的債務狀況考慮在內。

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[責任編輯 吳高君]