農村土地確權登記頒證中存在的問題及對策

王義郎，袁　睿

（1.甘肅省涇川縣農經局，甘肅　涇川　744300；2.天津城建大學地質測繪學院，天津　西青　300384）

農村土地確權登記頒證中存在的問題及對策

王義郎1，袁睿2

（1.甘肅省涇川縣農經局，甘肅涇川744300；2.天津城建大學地質測繪學院，天津西青300384）

農村土地確權是完善農村基本經營制度、保護農民土地權益、促進現代農業發展、健全農村治理體系的重要基礎工作事關農村長遠發展和億萬農民切身利益。開展土地確權，政策性、專業性強，既要解決問題，又要防止引發矛盾，必須把握好政策原則，得到群眾認可，經得起歷史檢驗。隨著農村土地確權登記工作的全面開展和不斷深入，筆者結合工作實際，針對存在的問題，探索提出了解決措施，供同仁們借鑒。

土地承包；經營權；頒證；問題；對策

農村土地承包經營權確權登記頒證工作，是改革開放以來，又一次對農村土地承包經營權關系的核實和確認工作，是依法賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保的權能。這項工作關系到廣大農民的切身利益和今后農村土地承包關系的長久穩定，是農村社會穩定的基石。涇川縣從2013年6月份開展試點，2014年在全縣全面展開，目前航拍測繪全部結束，正在積極申請航空影像成果質量檢測，并完成14個鄉鎮185個村5.55萬戶的權屬調查和地塊確認工作，完成90個村的一輪公示，累計清理土地承包檔案55 500卷，調查承包方55 500戶（人）。

一、存在的主要問題

（一）部分村集體機動地管理混亂

集體機動地隨著干部的更換、多次轉讓而找不到地塊，隱藏在歷任干部和有關農戶的承包地塊中，導致群眾意見大，抵觸情緒強烈，使確權工作無法開展。這類問題主要有兩種表現形式：一是集體機動地隨著村組干部交替更換造成流失。20世紀90年代末，村組干部報酬落實不到位，加上農業稅、特產稅等稅費“上清下不清”，以代耕集體機動地等方式解決村組干部報酬及墊交稅費。干部在任時，機動地以“報酬田”方式耕種，離任時，以報酬未抵頂清為由還在耕種，耕種過程中由于缺乏監管，離任干部把代耕機動地和自己承包地互換（以次換好、以山換塬、以山換川等），甚至有的還把換下來的地作為人情或作為公益事業的勞動報酬和平衡關系的杠桿等進行分配處理。這樣機動地就無聲無息的在群眾的眼皮底下慢慢消失了，即使留下來的，也被倒換到了溝邊、川角、崖邊等地質差的地方。二是土地二輪承包時，部分村組的承包小組成員和村組干部相互勾結，多分承包地，承包地臺賬面積和實際耕地面積不符，就是群眾所說個別人種有“黑地”問題。這次確權當中，在第二輪承包時建立的土地承包臺賬，借口丟失或者損毀，不愿拿出來，造成確權工作無從下手，難以進行。

（二）農村建設用地造成土地承包面積變化復雜

小城鎮開發建設和農村小康屋修建致使一部分村組原承包地塊發生不同程度的變化，使一些承包地的承包關系被打亂。土地承包地塊不均問題，主要有三種表現形式：一是個別鄉（鎮）在城鎮開發建設中，街道按總體規劃，占用部分群眾承包地，既沒有進行土地倒兌，也沒有采取其他方式補償，農戶意見大；二是村部、文化廣場、衛生所、幼兒園等基礎設施占用農戶承包地，地塊倒兌不到位；三是農戶修建小康屋占用承包地。因農戶的承包地在主要街道旁邊，為了響應城鄉統一規劃，自己將承包地全部開發建設，部分自己居住，剩余出售給其他人。部分農戶在路邊、街邊沒有承包地，有的兌換別人的地修建，有的至今沒有兌換，直接占用別人的地修建，造成個別人無地可種或原承包地不夠，有些由于兌換地塊零散，地質不好，被置換戶有意見造成矛盾，使確權工作無法開展。

（三）農戶想要回已交回的原承包地

“二輪”承包期間因農業稅費負擔重，個別農戶交回了承包地，現在又因確權提出要回自己的承包地，按原承包關系確權。這種類型問題主要有兩種表現形式：一是口頭交回，村組已按集體機動地對待，有的統一栽植成了果園，租賃給別人經營；有的已劃撥給缺地的農戶。二是書面托管給村組，已按機動地在公益事業修建和宅基地修建中被占用，造成無地可確權。

（四）其他問題

一是川區因自然災害，河道改道等原因，承包地被洪水沖毀，原承包面積缺失，造成有證無地，無地可確權。二是部分遠山地多年無人耕種，地塊面積不準，四至不清，空間位置不明，多數村組在二輪承包過程中也沒有將遠山等瘠薄地納入承包主要范圍，沒有形成土地承包臺賬等資料，確權難以進行。三是因土地整理、墾復，改變了原有地的地形、地貌，打亂了農戶之間地塊界限，新墾復的土地沒有劃分到農戶，確權工作無法開展。

二、對策

（一）完善二輪承包臺賬，加強集體機動地和農戶承包地管理

在土地確權工作中應該充分發動二輪承包期間離任干部、村民代表、時任承包小組的老農和現任村組干部、測繪人員組成確權登記實地勘界小組，對本組農戶的承包地和集體機動地逐地塊逐戶統一丈量實測。利用農戶現在戶籍信息資料，理清二包時分地人口，徹底核查村組干部現有承包地塊和個別農戶搶耕搶種集體機動地，建立新的農戶承包地登記臺賬和機動地臺賬資料。明確地塊位置、四至、面積等信息，經公示群眾無意見后，再進行確權登記工作。

（二）摸清占用農戶承包地底子，加強對城鎮開發、村公益事業及農村小康屋建設用地管理

一是城鎮開發中拓寬街道占用部分農戶承包地的，確權小組調查勘測清楚所占地戶數、面積，登記造冊，銜接鄉鎮及有關部門相互協商采取以征用、臨時補償、土地倒兌等形式解決遺留問題。二是村部、文化廣場等公益事業占用農戶承包地的問題，因這些公益事業占地屬于全村群眾活動場所，屬于全村民所有，應由各村民小組承擔，各村民小組在集體機動地中倒兌、抽回相應面積，補償給失地農戶。三是農戶修建小康屋占用他人或者自己承包地造成面積、地塊權屬不清的問題。屬于村組集體行為造成的，建議利用集體機動地給缺地農戶予以補地，新修農戶在自己承包的其他地塊中留出相應面積的土地交給村組作為集體機動地；集體沒有機動地的通過近幾年土地墾復產生的新增耕地予以補給。屬于自己行為修建造成缺地少地，有國土部門審批手續的在其承包地中核減面積進行確權登記；無審批手續的新建超建部分仍按耕地確權登記，并登記造冊上報國土部門予以處理。

（三）摸清變更情況，理清“二輪”承包期間承包地原承包關系

對于因農業稅費負擔重，個別農戶交回了承包地，現在又因確權提出要回自己的承包地，按原承包關系確權的問題，一是交回承包地已劃撥他人承包的，村組現在有預留機動地的，經過村民會議討論通過，同意劃撥給承包地的，按補地之后確權登記；集體現在沒有機動地的按現有承包關系確權登記。二是交回承包地暫留存村民小組的，經過村民會議討論通過，同意返還給承包地的，按返還之后確權登記；不同意返還其耕地的，按現有承包關系確權登記。三是個別農戶將承包地交由村組代管的，而代管耕地仍然留存的，返還其承包地；村組將其承包地已劃撥他人或者占用的，經村民會議討論通過在集體機動地或者新墾復的耕地中予以補地，再確權登記。

（四）摸清無效和新增土地，為土地調整奠定基礎

一是對川區因自然災害，河道改道等原因，承包地被洪水沖毀，原承包面積缺失，造成有證無地，無地可確的問題，確權小組要按二輪承包臺賬造冊登記，有機動地的村組在機動地中予以補地，沒有機動地的，造冊備案待今后土地整理項目實施中新增耕地予以補地。二是對土地整理、墾復，改變了原有地的地形、地貌，打亂了農戶之間地塊界限，新墾復的土地沒有劃分到農戶的問題，根據二輪土地承包臺賬資料，組織確權小組采取實地測量的方式，優先劃撥原承包農戶耕地，剩余耕地留集體機動地。

（五）摸清閑置土地，為明確權屬奠定基礎

對部分多年無人耕種的遠山瘠薄地，地塊面積不準、四至不清、空間位置不明、承包關系混亂的問題。征求村民意見建議暫確為集體機動地，以后真正核清承包權屬后再確權到戶。

（編輯：張瓊瓊）

F321.1

A

1673-9019（2016）01-0022-02

2015-12-15

王義郎（1971-），男，甘肅涇川人，經濟師，主要從事農經管理工作。