公共交通民營化可行性分析

胡振華 黃婷

摘要：為解決資金短缺和公眾乘車需求增加的難題，浙江省公共交通行業也實行了民營化改革。公共交通的民營化改革雖然在滿足公眾需求和減輕財政負擔方面發揮了一定的作用，但也導致了一系列社會問題。本文以浙江省公共交通行業民營化改革為例，探討新形勢下公共交通民營化存在的問題以及應對措施。

關鍵詞：公共交通；市場化；政府監管；社會利益

中圖分類號：F572；F299.24

一、引言

20世紀90年代以來，由于公共物品供給的低效率，原來一直由政府包辦的公用事業發展遭遇瓶頸，鑒于此，民營化被逐步引入我國城市公用事業改革。改革雖然取得了一定成效，但還不明顯。20世紀90年代末，上海、北京、深圳、成都、南京等城市陸續開始了公共交通民營化的探索性嘗試，隨著改革的深入，一些深層次的問題開始漸漸顯現。2008年3月，湖北十堰市公交公司全盤民營化失敗后，上海、合肥、南京等城市的公交都重歸國有，公共交通民營化改革暫時擱淺。

現有的公共交通民營化理論研究主要集中在為公共交通民營化尋找理論支持上。如盛洪、茅于軾等認為，公共交通是具有自然壟斷特性的行業，這種行業引入市場，以民營替代公營可以提高效率。這是目前最主流的觀點，以此為基礎，現有的研究延伸到了一些中國公共交通民營化改革的制度設計和具體措施上。如張曙光、毛壽龍等認為完善政府管制制度、強化和提升政府管制水平是解決民營化負面影響的關鍵；周漢華認為必須解決法律規定的不完善，從法律和制度上解決民營化中的一系列實踐問題。王俊豪等介紹了西方發達國家如英、美等國的公共交通民營化歷史，從國際經驗中為中國民營化改革尋找可資借鑒之處。

那么，公共交通民營化改革是否可行？將如何發展？這些仍然是理論與實踐探索的重大問題。

二、公共交通民營化改革的必要性——以浙江省為例

浙江省各個城市的公共汽車公司和全國絕大多數城市的公交公司一樣，實行的是政府統包的運營模式，行政主管單位是公用事業管理局，主要是負責貫徹執行國家、省的有關法律法規和方針政策，以及研究擬定城區城市發展戰略、公共交通的價格、補貼和服務收費標準以及負責公交設備、安全生產等情況的監督檢查工作。到了20世紀90年代末期，浙江省的公共汽車公司運營和管理每況愈下，國有壟斷經營模式的弊端日益明顯地暴露出來，主要體現在以下幾個方面。

(一)替代的彈性很大，公交功能很難實現

浙江省位于東部沿海，交通發達，交通工具眾多，自行車、公交車、電瓶車、摩托車、私家車、出租車等是人們平時最主要的交通工具：同時，隨著經濟的迅速發展、人民生活水平的普遍提高，出租行業自1995年以來迅猛發展，給公交運營帶來相當大的沖擊。加之公交運營正點率低下，使得公交的替代彈性較大，居民對公交缺乏依賴性，客流量有限，公交在城市的總體功能和優先作用并沒有得到充分的體現。

(二)公共財政補貼不足，自有資金難以維系公司發展

在目前我國政府資金投入和財政支出能力有限的情況下，僅僅依靠政府補貼是很難維持公交企業的運營的。作為唯一的服務供給主體，許多企業虧損嚴重。公司對員工疏于教育，同時又缺乏監督管理，24小時全方位全時段的監督就算是在安裝了監控系統的情況下也很難實現。這些管理監督體制的疏漏導致部分售票員利用有些乘客不撕票的習慣，不顧職業道德變相取得票款收入，使得票款流失，運營的收入相當不穩定，影響了公司運營成本。同時，使得公共交通收入漸漸變少的是新開的公交線路所進行的折舊修理等。而且，政府的負擔非常沉重，財政撥款數額非常有限。根據建設部的相關研究，浙江省公交行業的投資大約需要18.4793億元～36.9586億元之間，而當時浙江省公交行業一年的投入還不到10億元。此外，公共汽車公司服務和運營成本也逐年增加。我國城市公交行業，效益一直處于虧損狀態，雖然一直享受著政府的補貼，但還是屬于“政策性虧損行業”。浙江省公共汽車公司一方面自身的監督管理混亂，領導者缺乏管理的意識，另一方面還必須承擔老年人、小孩免票等各種社會公益事業，因此很難保證自身的正常運轉。運營秩序混亂，運營車輛陳舊，很多公交車沒有及時更新，在很長一段時間里竟然沒有購買一輛新的客車。這些后果都是由資金不足直接造成的。

(三)競爭意識缺乏，經營效率較低

由于長期實行政府統包統辦的壟斷性經營，公交企業往往安于現狀，缺乏競爭意識。另外，企業服務水平和經營效率都很低，也缺乏降低運營成本和提高運營效率的動力。政府間接控制了公共汽車公司的票價等經營管理。由于每年會有財政補貼，公司沒有破產倒閉的風險，沒有競爭壓力，員工的工資都是定時定量發放，沒有任何激勵機制。

(四)城市建設迅速，公眾的需求也迅速增長

隨著城鄉一體化進程的加快和城市建設規模的不斷擴張，公眾對出行服務的需要也隨之增長。浙江省以黨的十五大精神為指導，積極探索符合市情的經濟發展道路，加快了城市規劃與建設的步伐。1998年，城市基礎設施、公共服務環境配套等設施明顯改善，汽車站改造等相繼竣工，城市面貌有較大改觀，城市功能日益完善，綜合服務功能進一步提高。

首先是浙江省各城市經濟開發區投入建設并落成。這些經濟開發區優越的位置、完備的設施、優惠的政策和周到的服務引得許多企業紛紛進駐。隨之而來的便是眾多企業工作人員的上下班問題。由于經濟開發區面積大，一般不會在市中心，因此沒有班車乘坐成為了企業員工面臨的一大問題。而隨著經濟的發展，各種中心廣場、風景區等城市休閑中心也開始建立，受到了廣大市民的普遍關注，每天都會有很多人到這些地方去休閑娛樂、鍛煉身體。這部分人的出行也成為公共汽車公司的潛在乘客來源。此外，自1998年國家取消福利分房、實行住房制度改革政策以來，房地產的開發也由此步入快速發展的軌道，大量小區興建起來，其中一些坐落在市郊，這使得公交路線的延伸變得十分迫切。根據2010年浙江省統計年鑒，近年來城市建設步伐很快，但居民對此的需求增長也相應增長，目前還是不能完全滿足市民的出行需求。

上述浙江省公交行業面臨的幾個困難，其實也是我國大部分城市公共交通發展所面對的。政府要改變傳統的公共交通的經營模式，就必須滿足現代社會個性化、多元化的發展需求，打破由政府統包統辦的壟斷經營方式。2001年提出鼓勵和允許獨資、合資、合作等多種經營方式，形成多元化的投資結構，這為我國公交行業的市場化改革提供了重要的政策支持。

三、公共交通行業民營化改革的問題

我國在天然氣、水、電力等公共產品領域的市場化改革中取得了較大成效，但隨著全國很多城市的公交回歸國有，我國的公共交通民營化改革道路卻困難重重。民營化改革遭遇的重重阻力不僅與民營化有關，而且也與行業的特殊屬性、改革中的配套規章制度沒有跟上以及政府監管不到位等因素有關。

（一）公共交通民營化中公益性與營利性的不平衡

建設部《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》出臺后，特許經營制度被正式納入城市公用事業改革領域。而城市公交行業的自然壟斷屬性決定了公交的公益性與營利性之間存在內在矛盾。一方面，公交的公益性意味著它應當為乘客提供安全、方便、舒適的乘車條件，合理的運營路線以及票價等。另一方面，作為市場主體的民營企業，其最終目標是營利。因此，在公共交通民營化改革中，協調國有和民營交通企業之間的關系，平衡企業的經濟效益和公益效益是無法越過的重要課題。比如，安徽合肥、湖北十堰等地方出現不遵守交通規則，拒絕搭載有老年證的乘客等漠視公益效益的事情。政府對民營企業缺乏合理的引導，對公益效益和盈利效益無法協調，使得社會各界呼吁公用事業回歸國有。這是公共交通民營化改革失敗的根本原因。

（二）對公共交通民營化的認識誤區

在公共交通民營化的過程中，對“民營化”的理解存在一些誤區，有必要加以厘清。

1.公共交通民營化后政府會喪失控制權

傳統觀念由于深受傳統行政體制和計劃經濟體制的影響，因此對公共交通民營化一直持質疑和觀望態度。他們擔心民營化改革后，企業以追求盈利為目的，最終損害公眾的利益。

2.公交的民營化是“政府責任”的民營化

在現實操作中，對公共交通的支持、投資和政策補貼總是被認為是政府的一種負擔，民營化則被認為是“甩包袱”。事實上，公共交通民營化改革是對傳統公交運營機制的民營化，而不是對政府應負責任的民營化。政府在實施和推動民營化的進程中負有重大的責任。在民營化的過程中，由于政府起的是直接作用，因此很大程度上政府對民營化改革的認識誤區會影響民營化的發展。目前我國的政企分開還尚未真正實現，不能有效地應對民營化后的管理，主要是由于我國政府對民營化改革的認識還不足，管理手段大多依賴行政命令的方式。

3. 對產權改革存在誤解

公共交通民營化改革的初期，我國改革的成效并不明顯，沒有打破公共機構的壟斷，沒有觸動其產權。隨著改革的深入，各地紛紛對產權結構實行多元化調整，但某些城市卻對產權改革有一定的誤解，并引發了一系列新的問題。

浙江蘭溪、湖北十堰整體賣光式的公交改革之路，實際上反映出政府對產權改革存在誤讀。其隱患是：第一，公共安全和公共利益在整體外包后很難保障；第二，民營企業在“特許經營”下取得了對公用事業的完全支配權，雖然打破了行政壟斷，但同時也引發了市場壟斷，導致政府最初促進公交服務公平與效率的規劃落空。

（三）有效競爭市場機制引入不充分

1940年，美國經濟學家克拉克提出了 “有效競爭”的概念，即有效競爭就是將規模經濟和競爭活力相協調的競爭格局。這說明發生在規模經濟內的有效競爭是首要條件。

民營化意味著需要充分發揮市場配置資源的作用。過度競爭和競爭不足都會導致效率低下和資源浪費，要從根本上改善公共產品的服務效率，就應該引入競爭機制，打破壟斷經營。因此，引入競爭的關鍵是“有效競爭”。

一般而言，公交企業沒有追求成本最小化的動力，缺乏競爭壓力，主要是由于存在政策優勢，受政府壟斷保護。同樣地，這些公交企業服務和管理水平低下，主要是它們作為壟斷企業沒有實現充分的有效競爭。

（四）缺乏法規制度保障

在現代社會中，有法可依是各項事業順利進行的重要基礎和前提。我國的公共交通民營化是在摸索中進行的，各項法規制度還不完善，這在一定程度上限制了改革的步伐。

1. 法律法規體系不夠健全

我國的公用事業民營化還處于探索階段，各種規章制度還不夠完善，在公交行業尤其明顯。西方有些國家卻認為，“只有在一個產權清晰，個人利益得到法律法規有效保障的市場環境中，私營部門才有動力涉足公共服務領域。”①我國公共交通民營化是邊改革邊立法，現有的規章條例主要有《廣州市公共汽車電車客運管理條例》、《深圳市城市公共大巴專營條例》、《市政公用事業特許經營管理辦法》、《關于加快市政公用事業市場化進程的意見》、《關于印發促進和引導民間投資的若干意見的通知》等，在我國公用事業的民營化改革中產生了重大的影響。政府制定的政策一般抽象，可操作性不強，范圍隨意寬廣，主要是由于這些規章條例級別很低，約束力不夠。此外，嚴重影響我國公交事業健康發展的還有無法可依，這也是導致我國公共交通民營化問題繁多、進展緩慢的原因之一。

2. 配套制度改革依然滯后

目前，很多配套制度還沒有建立起來，主要是由于在公用事業領域市場機制還不完善。但公共交通民營化改革是一項系統工程，必須有相關配套制度。比如，完善的責任追究制度、多樣化的投融資體制以及透明的采購和招標制度等。

首先，公交企業管理中存在責任真空，主要是由于責任追究制度尚未建立，沒有明確的法律規定處理違法現象。其次，投融資體制改革緩慢，大部分城市還沒有形成多元化的投融資機制，投資主體單一，資金主要由政府財政提供，缺乏穩定、規范的資金來源。 再次，缺乏規范的招標制度，尋租現象在民營化過程中比較常見。比較典型的如規避招標或搞假招標，這些都是實際招標中暴露出來的問題，都是由于招標制度沒有得到切實實施。最后，社會保障制度改革滯后。阻礙公共交通民營化推進的還有現有的社會保障制度。公共交通民營化配套制度的滯后嚴重阻礙了公交行業市場化進程。

（五）政府監管不到位

我國政府部門在公共交通民營化的監管問題上，還有一些不足之處。

1. 服務質量和安全運行存在隱患

城市公交的服務質量偏低，主要表現在以下六個方面：一是安全性差；二是方便性不夠，運行線路設置不夠合理，無法充分滿足市民的需求；三是迅速性不足，多數城市缺乏專用公交車通道，道路堵塞嚴重干擾公交的運送速度；四是大部分公交線路的服務間隔時間固定，缺乏靈活性；五是舒適性不高，公交車輛普遍擁擠，特別是上下班高峰期；六是文明性，部分公交售票員的服務態度有待改善。這些都極大地影響了城市公交所應承擔的客運比例。

2. 對特許經營權的市場準入與退出監管不到位

公用事業市場準入屬于特許經營的范疇，主要對民營企業參與公用事業的進入方式、投資比例等方面進行監督管理。特許經營者通過政府的授權或合同的方式參與公用事業。公交行業的準入門檻主要包括企業的競爭能力、資金實力等，這主要是由其規模經濟、資金投入大等自然壟斷特點決定的。特許經營權是我國各地公交采用最多的方式，但有些企業采用賄賂等手段獲得這些特許經營權，政府并沒有充分考慮企業的能力和資質等。民營化早期相關制度的不健全是導致以上問題的主要原因。

與市場準入相對應的是公共交通企業的退出機制。在妥善處理企業退出公共交通運營的同時，要積極地引入新的經營者，以確保公共交通運營的連續性。在退出機制上，我國多數城市都是由政府決定的，政府可以在某些情況下撤銷或停止特許準入協議。

3. 定價機制不合理，政府投入不到位

公共交通民營化中還有一個重要的問題，即定價機制不合理。民營化改革后，公交的票價制定突出表現了公交的營利性與公益性的矛盾，價格太低很難吸引投資者來參與，但價格過高卻又有失公益性。由于成本預測依據以及投資實體成本核算的復雜性，我國目前票價的制定嚴重偏離成本，缺乏科學性。近幾年，我國財政加大了對公共交通的投入，但重點在于軌道交通，而對地面公共交通投資仍顯不足。資金供需存在矛盾影響著公交的長遠發展。員工不滿工資待遇而導致停運是十堰市公共交通民營化失敗的表面原因，其實前兩年它一直是盈利的，但2006年后油價大幅上漲，成本隨之上升，而政府財政補貼卻連增長的成本的10%都不到，2006年和2007年才提供了619萬元。②另外，公交公司承擔的票價優惠（包括學生、老年人、殘疾人等）政府并沒有進行財政補貼，但國務院的相關文件規定政府對這些優惠的票價是要進行一定補貼的，這些都是公共交通民營化失敗的原因。

四、公共交通民營化改革的對策建議

針對以往公共交通民營化過程中出現的一些問題，未來的改革可以考慮從以下幾個方面推進。

（一）消除認識誤區，改善民營化的環境

由于對民營化的認識誤區一直影響著我國的公共交通民營化，因此，必須更新觀念，消除認識誤區，完善我國民營化改革的環境。

第一，消除認識上的誤區可以從政府的角度出發。不能通過特許授權將政府的服務責任、公益性完全轉嫁給民營企業，民營化能夠轉移的只是公交的經營權。處在市場經濟轉型期的現階段，還沒有完善的市場機制，政府作為管理者，具有不可推卸的重要責任。此外，政府應當意識到，民營公交化改革不宜一蹴而就，而應采取漸進模式，以政府為主導，縮小國有經營范圍，擴大民營經營的范圍。

第二，要從公眾的角度消除認識上的誤區。應當讓公眾明確公共交通民營化不是私有化，也不完全等同于市場化。根據公共選擇理論，即使政府也同樣存在“經濟人”的特征，根本的辦法是加強公眾和政府的監督和約束，從而更好地降低成本，提高服務的質量，而不是抵制民營化。

（二）積極培育有效競爭市場

民營化強調用競爭機制促進公共服務，倡導的是一種競爭性政府，主張較多地依賴市場，較少地依賴政府。

從理論上說，要成為公用事業領域真正的市場主體，企業必須建立完善的內部治理結構和明晰的產權關系，這只有在有效競爭市場中才能實現。目前我國公用事業（包括公交行業在內）都采取縱向一體化模式，為更多地引入競爭機制、提高運營效率，必須考慮對其組織結構進行分割重組，對公交行業而言，其實就是在最大程度上引入競爭，實現公交業務和政企分開。

（三）促進公交民營化向多元化發展

“國有主導、多方參與、規模經營、有序競爭的格局”是今后我國公共交通民營化改革的必然方向，這是從我國10多年來公交行業改革的實踐中得出的。因此，我國現階段的民營化最好采用以下幾種合理的形式：(1)合同承包。包括公交運輸服務、公交設施的建設和管理等都可以通過合同承包的方式外包給民營機構。(2)補助。對于經營冷門線路的企業，政府可以通過減免營業稅、燃料稅或給予資金資助、低息貸款、免費使用公交場站等優惠措施對企業進行適當的補助。(3)特許經營。特許經營方式在我國很多城市的公共交通民營化中都不同程度地出現過，它是民營化的一種重要形式，通常是在政府機構的價格管制下進行，主要是指政府將某項服務或生產的壟斷性特權授予某一民營企業并賦予一定的年限，讓它在特定領域里提供特定服務。(4)憑單。目前我國多個城市對一些特殊群體或低收入者（如殘疾人、老人、殘疾人等）已基本采用了憑單形式。他們可以憑著這些憑單享受比較優惠的票價。

（四）健全法規制度的建設

公交的民營化改革，必須提前做的就是完善相關的規章制度。這意味著要在政策上支持公交發展，對配套制度的完善要盡快完善。需要盡快出臺針對公共交通特許經營合同的內容、格式、執行程序和法律責任、項目范圍和具體操作過程以及基本方式等關于公共交通民營化的總體規章。

完善公交的配套制度，主要從三個方面來做好工作。首先，健全社會保障制度，為民營化改革提供緩沖。其次，規范招投標程序，公開招投標制度，保證其公開性與透明性，杜絕內幕交易等腐敗現象的發生。再次，促進投融資機制向多元化發展。建立完善的現代企業制度，將所有權與經營權相分離，積極引入民間和國外資本，緩解公共交通事業發展因政府財政負擔沉重而投資不足的現狀。

（五）進一步深化政府的監管體制

民營化只是經營權的轉移，而不是政府責任的轉移。民營化并不意味著政府角色的消失，而是政府角色的轉變。

1. 規范特許經營市場準入與退出機制

我國公交線路特許經營權的出讓普遍采取的是通過招投標方式向社會公開拍賣線路經營權，因此公開招標選擇經營者這一環節非常重要，如果缺乏競爭和自由選擇，最終必然會損害公眾利益。市場準入制度是城市公交的重要調控手段。一定的準入門檻的設置在放松進入管制時是必要的，過高或過低的準入門檻都可能導致不利效應，所有準入的公交企業必須嚴格限制，對服務質量也設定一定的要求。一般情況下，政府和企業雙方面損失，政府信用危機的進一步加劇主要是由于政府單方面提前收回特許經營權。因此，可在特許經營的市場退出環節引入協商理念，慎用強制收回方式，以維護政府、企業、公眾三方利益。

2. 堅持合理的票價管制，完善補貼機制

公交企業必須堅持合理的票價管制，且政府在管制基礎上要給予合理的補貼。第一，建立合理的價格機制。第二，嚴格實行價格聽證會制度，公開價格調整程序。第三，靈活制定市政公用行業的產品和服務的價格。第四，各種城市公共交通方式之間要建立合理的比價關系，以提高公交系統的整體運行效率。第五，對公共交通民營化的補貼要嚴格區分民營企業的損失是政策性虧損還是經營性虧損。

3. 加強對規制機構的監管

發展城市公共交通民營化，對規制機構自身也提出了較高的要求。公共交通民營化對相應的規制機構提出了以下要求。第一，建立相對獨立的規制機構，改善政府監管水平。第二，制定相應的內部責任追究制度。明確各個崗位和各個規制層級的職責，對相關責任人的違規行為加以處罰并追究法律責任，為加強監督效果還可以將處理結果予以公布。第三，建立政府信息公開制度。如果不能及時公開有關信息，就會造成各個競爭主體的信息不對稱，導致不公平競爭，最終對公交市場化的改革效果也會產生影響。

4. 加強對公交服務質量的規制

對公眾而言，他們關注的焦點往往集中在服務的方便、快捷、安全和舒適等方面。通常，有六個標準可以衡量公共交通的服務質量。一是是否科學設置站點，即公交能否滿足城市不同區域市民出行的需求。二是線路的覆蓋率是否合理，即公交是否能夠滿足最大區域范圍內市民出行的需要。三是到站能否準點，到站誤差是否在民眾可接受的范圍內。四是公交車輛首車、末車、發車間隔的時間設置是否合理。五是司機和售票人員是否遵守交通規制，服務態度是否良好。六是車內環境條件、公共衛生是否達標，硬件設施是否齊全。

五、結論

隨著我國多數城市公共交通民營化失敗后的國有化回潮，民營化的可操作性遭到了質疑。公共交通是否不適合走民營化的道路，而只能根據其公共產品屬性走向國有化呢？答案顯然不是肯定的。公共交通民營化改革不應是對政府應負責任的民營化，而是對傳統的運營機制的民營化。

公共交通民營化是一種制度創新，這種制度創新是中央政府、地方政府、企業、國民等多方利益合作博弈的過程，理論的結果應該是形成一個利益共同分享的合作組織進行運作。如果把公共交通的經營大致分成公有公營、公有民營、民有民營這幾種模式，中國公共交通民營化必然是一個從公有公營到民有民營的漸進過程和三種模式長期同時存在的多樣性過程。我們不可能很快地從公有公營進入全面的民有民營，而必然會經過一個公有民營的階段。

從需求層面看，東部地區的城市化水平遠比中西部要高，其公共交通的市場規模要比其他地區大得多，更容易滿足公共交通民營的規模經濟要求。東部的人均生活水平較高，對公共交通民營化后可能引起的價格上調也具有更強的經濟承受能力。從供給層面來看，東部地區對公共交通民營化所需的政府規制能力、制度設計能力已經積累了一定的經驗。這些決定制度創新的供給與需求因素的強度都呈現出從東到西逐漸減弱的特征，它必然決定了中國公共交通民營化呈現從東部到西部的不平衡發展的特征。

注釋：

① 喬占軍等：民營化與我國城市公共事業關系的研究，《蘭州商學院學報》，2005年第5期。

② 李玉賢：論我國城市公共事業經營主體的制度變遷——以十堰公交公司民營化失敗為例，《現代商貿工業》，2008年第7期。

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（編輯：張小玲）