關(guān)于農(nóng)民土地權(quán)益的幾點(diǎn)思考

張?jiān)迫A

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是解決我國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題、全面建設(shè)小康社會(huì)的根本要求，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的核心是提高農(nóng)民收入與改善農(nóng)民生活、縮小城鄉(xiāng)居民收入與生活差距，而農(nóng)民土地權(quán)益問(wèn)題則是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵。

農(nóng)民不需以放棄土地為代價(jià)獲得社會(huì)保障

從古至今，土地都是農(nóng)民最重要的保障條件，土地也一直被視為是具有基本而重要的保障功能。那么，土地被征用后，農(nóng)民的保障問(wèn)題也就成為農(nóng)民土地權(quán)益的一個(gè)不可或缺的內(nèi)容。近幾年，不少地方都在推動(dòng)“土地?fù)Q社保”工作，相比以往的征地不考慮農(nóng)民社保，這種做法具有明顯的進(jìn)步性。但是，“土地?fù)Q社保”還需要回答的一個(gè)問(wèn)題是，農(nóng)民是不是需要以放棄土地為代價(jià)才能獲得社會(huì)保障?土地被征用與失地農(nóng)民社會(huì)保障的關(guān)系是什么?

《土地管理法》(2004年修正)第四十七條規(guī)定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。”2007年3月通過(guò)的《物權(quán)法》重述了《土地管理法》的以上三類(lèi)補(bǔ)償，并在此基礎(chǔ)上更進(jìn)了一步。《物權(quán)法》第42條規(guī)定：“征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。”對(duì)于被征地農(nóng)民的土地權(quán)益，《物權(quán)法》相比《土地管理法》有明顯進(jìn)步，明確了征收土地不僅要按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償，不僅要給予“土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用”這三類(lèi)征地補(bǔ)償，還要“安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用”，實(shí)際上就是增加了征地補(bǔ)償?shù)牡谒念?lèi)型——被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，讓被征地農(nóng)民享有社會(huì)保障權(quán)益。但由于缺乏權(quán)威的、統(tǒng)一的操作性條款，各地在征地補(bǔ)償與社保費(fèi)用方面多是各行其是，與物權(quán)法要求相去甚遠(yuǎn)。

在此，需要明確的幾個(gè)問(wèn)題是：第一，社保權(quán)利是我國(guó)社會(huì)主義制度下農(nóng)民天生就應(yīng)該享有的，農(nóng)民社會(huì)保障并不是必須用失去土地為代價(jià)才可以“換”來(lái)的，我國(guó)的法律和政策上從未將二者掛鉤。我國(guó)正在建立的農(nóng)村社會(huì)保障體系是全體農(nóng)民都應(yīng)享有的權(quán)利，并不以農(nóng)民交出土地為條件。第二，給予被征地農(nóng)民的“前三類(lèi)土地原用途補(bǔ)償”是用來(lái)補(bǔ)償農(nóng)民的農(nóng)業(yè)等損失并用來(lái)安置農(nóng)民正常生活的，與“社會(huì)保障費(fèi)用”是加法邏輯，而不是等同邏輯，不是合二為一的關(guān)系。不能直接截留被征地農(nóng)民補(bǔ)償費(fèi)用轉(zhuǎn)為社保費(fèi)用。

農(nóng)民可帶土地權(quán)利做市民

城鎮(zhèn)的擴(kuò)張與農(nóng)村的撤并是我國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中的必然現(xiàn)象，在此過(guò)程中，也必然有許多農(nóng)村居民轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民，按照我國(guó)城鄉(xiāng)二元管理體制，也就是有許多農(nóng)民要轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘛Ｔ谵r(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦倪^(guò)程中，如何妥善處置農(nóng)民的土地以及農(nóng)民的集體資產(chǎn)，維護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)利，進(jìn)一步深化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，使城市的良性擴(kuò)張和農(nóng)村的有序撤退互補(bǔ)共榮，使城鄉(xiāng)兩種完全不同的管理體制并軌，是各級(jí)政府尤其是城市政府必須認(rèn)真面對(duì)的重大問(wèn)題。在我國(guó)許多城郊地區(qū)，比較通行的做法是，征用農(nóng)村土地給予農(nóng)民補(bǔ)償后，將農(nóng)民的身份轉(zhuǎn)換為市民。然而，多數(shù)情況下，這種身份的轉(zhuǎn)變也只是名義上的，這些轉(zhuǎn)為市民的農(nóng)民在醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障等方面與原有城鎮(zhèn)市民還是并不相同、很有差距。更為重要的是，眾多失地農(nóng)民在轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻窈笫チ速?lài)以生存的土地，失去了他所擁有的土地權(quán)利，除了獲得并不算高的補(bǔ)償外，就是拿到了一紙市民身份，別無(wú)其他。因此，簡(jiǎn)單地要求農(nóng)民以放棄對(duì)集體土地權(quán)利的分享為代價(jià)獲得市民身份和些許失地補(bǔ)償是不公平的。也有做得比較好的實(shí)例，北京市朝陽(yáng)區(qū)在進(jìn)行集體資產(chǎn)處置過(guò)程中，除去個(gè)別村國(guó)家征用的土地外，沒(méi)有改變集體土地的產(chǎn)權(quán)屬性，保證了農(nóng)民對(duì)集體土地和資產(chǎn)的收益權(quán)，處置過(guò)程充分發(fā)揚(yáng)民主，尊重農(nóng)民意愿，保證信息透明公開(kāi)，讓廣大農(nóng)民既當(dāng)了市民也保有了土地權(quán)利。

農(nóng)民宅基地收益權(quán)需明確

近幾年來(lái)，在國(guó)家實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度背景下，不少地區(qū)開(kāi)始從農(nóng)村宅基地、農(nóng)村建設(shè)用地上找出路，進(jìn)行自然村撤并、村莊整理、集中居住，將整理出的農(nóng)村宅基地、集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)換為城鎮(zhèn)和工業(yè)建設(shè)用地。村莊整理的進(jìn)步意義在于為工業(yè)與城市發(fā)展換出了空間，在一定程度上促進(jìn)了土地集約利用與新農(nóng)村建設(shè)，但也存在著農(nóng)民宅基地權(quán)益得不到保障等一系列問(wèn)題。物權(quán)法規(guī)定農(nóng)民的宅基地使用權(quán)屬于用益物權(quán)，并且這種權(quán)利具有排他性，是農(nóng)民自己的，而不是集體的、也不是政府的。但是，在村莊整理過(guò)程中，一些集體和地方政府往往以集體享有宅基地的所有權(quán)為名，勸說(shuō)農(nóng)民交出宅基地使用權(quán)，置農(nóng)民宅基地用益物權(quán)于不顧。農(nóng)民交出宅基地也就自然喪失了宅基地的占有和使用權(quán)。整理節(jié)約出的農(nóng)村建設(shè)用地產(chǎn)生了巨額收益，這個(gè)收益農(nóng)民也很難分享，宅基地的收益權(quán)也沒(méi)有保障。此外部分地方政府通過(guò)推動(dòng)農(nóng)戶(hù)放棄宅基地、農(nóng)民進(jìn)城，同時(shí)還剝離了農(nóng)民與農(nóng)村其他集體建設(shè)用地的關(guān)系。目前，法律和政策上對(duì)于農(nóng)民是否對(duì)農(nóng)村整理節(jié)約出的建設(shè)用地享有收益權(quán)還沒(méi)有明確的規(guī)定。在法律上，物權(quán)法雖然將農(nóng)民宅基地使用權(quán)劃定為用益物權(quán)，但又只規(guī)定農(nóng)民有占有、使用的權(quán)利，唯獨(dú)沒(méi)有明確收益權(quán)。因此，農(nóng)民對(duì)于宅基地整理節(jié)約出的建設(shè)用地是否擁有收益權(quán)在法律上是比較含糊的。在政策上，十七屆三中全會(huì)《決定》雖然對(duì)農(nóng)民和集體參與集體土地開(kāi)發(fā)、分享集體土地收益做了指導(dǎo)，但是還沒(méi)有具體的、可操作性的規(guī)定出臺(tái)，而且也沒(méi)有明確農(nóng)民和集體對(duì)于農(nóng)村整理節(jié)約出的建設(shè)用地的收益權(quán)問(wèn)題。

土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可以土地市場(chǎng)價(jià)值為計(jì)算

在我國(guó)，土地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確立以農(nóng)業(yè)產(chǎn)值為計(jì)算依據(jù)是一種通行的做法。但是，被征用土地應(yīng)按農(nóng)業(yè)生產(chǎn)價(jià)值還是按土地市場(chǎng)價(jià)值來(lái)補(bǔ)償值得討論。集體和農(nóng)民土地被征用，土地補(bǔ)償費(fèi)只以農(nóng)業(yè)產(chǎn)值來(lái)計(jì)量。以土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較高的江蘇省為例，根據(jù)《江蘇省征地補(bǔ)償和被征地農(nóng)民基本生活保障辦法》，標(biāo)準(zhǔn)最高的一類(lèi)地區(qū)耕地前3年平均年產(chǎn)值的最低標(biāo)準(zhǔn)為1800元/畝，而最低的四類(lèi)地區(qū)才1200元/畝。這與土地征用后被作為工業(yè)、商業(yè)或房地產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生的收益(租金)形成了強(qiáng)烈的反差。集體和農(nóng)民土地被征為國(guó)有、農(nóng)地被轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地后，土地租金是過(guò)去的幾倍、數(shù)十倍。而這些作為工業(yè)、商業(yè)或房地產(chǎn)業(yè)的投資收益并不會(huì)被土地的原始所有者和提供者——集體和農(nóng)民分享。另外，土地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)中，確定的補(bǔ)償倍數(shù)太小，實(shí)際是確定的補(bǔ)償年限太短。土地補(bǔ)償只給予農(nóng)民被征土地10年左右的補(bǔ)償期顯然太短。

（摘編自：《農(nóng)民日?qǐng)?bào)》）