公共圖書館為弱勢群體服務的制度建設研究

燕金武 許麗麗

[摘要]結合我國現狀，借鑒英、美、日等國經驗，提出從宏觀層面的國家政策法規建設、中觀層面的圖書館行業規范建設、微觀層面的圖書館內部規章制度建設等層面構建我國公共圖書館為弱勢群體服務的制度體系。

[關鍵詞]公共圖書館；弱勢群體；圖書館服務；圖書館制度

[中圖分類號]G252.0[文獻標志碼]A[文章編號]1005－6041(2012)03－0011－03

弱勢群體是指由于某些障礙及缺乏經濟、政治和社會機會而在社會上處在不利地位的人群，包括老年人、兒童、殘疾人、長期病患者、邊遠地區貧困人口及城鎮低收入人群等。公共圖書館為弱勢群體服務，是其履行社會責任和實現自身價值的內在需求，能夠彰顯公共圖書館的人文精神，保障公民平等獲取信息的權利，消除弱勢群體獲取信息和知識的障礙，摧動社會進步與社會和諧。

近年來，國內公共圖書館就弱勢群體服務進行了大量實踐探索。但各地圖書館在開展為弱勢群體服務中存在很大的隨意性，主要因為依托各種活動進行，沒有形成經常性、持續性開展的服務項目，沒能為弱勢群體提供切實有效的服務。缺乏完善有效的制度來規范公共圖書館行為是造成這種狀況的重要原因。制度的缺失已經制約了我國公共圖書館為弱勢群體服務的發展。

英、美、日等國的公共圖書館事業非常發達，其關于公共圖書館為弱勢群體服務的制度建設比較成熟，對我國具有很好的參考和借鑒意義。本文擬結合我國現狀，借鑒國外經驗，就如何構建我國公共圖書館為弱勢群體服務的制度體系提出建議。

1、我國公共圖書館為弱勢群體服務的制度建設狀況

總體而言，我國關于公共圖書館為弱勢群體服務的制度建設既沒有形成體系，也缺乏具體規定和可操作性，還沒能對公共圖書館服務弱勢群體提供有效的保障和引導。

在國家法規政策方面，目前我國還沒有出臺全國性的圖書館法，僅形成了《公共圖書館法(初稿)》，少數省、市頒布了地方性的圖書館法規，如《北京市圖書館條例》《深圳市圖書館條例》《上海市圖書館條例》《湖北省公共圖書館條例》等。這些地方性法規關于圖書館為弱勢群體服務的內容體現不足，僅有少量籠統的規定，且缺乏可操作性[2]。從圖書館相關法規來看，我國1990年頒布的《殘疾人保障法》規定，“根據盲人的實際需要，在有條件的公共圖書館設立盲文讀物、盲人有聲讀物圖書室”，1991年通過、2006年修訂的《未成年人保護法》中提出圖書館應當對未成年人開放，這些規定也是非常簡要的。涉及公共圖書館為弱勢群體服務的國家政策主要有1996年的《中國殘疾人事業“九五”計劃綱要》、2006年的《國家“十一五”時期文化發展規劃綱要》等。

在行業規范方面，我國關于公共圖書館服務弱勢群體的標準和指南嚴重缺乏。作為全國性的圖書館行業性學會組織，中國圖書館學會沒有針對各類弱勢人群設立相應的組織機構，也沒有制訂專門服務弱勢人群的政策。雖然在文化部通過的《省級圖書館評估標準》《地(市)級圖書館評估標準》《縣級圖書館評估標準》中設置了為弱勢群體服務的指標，但也僅是“設立殘疾人專用通道”“設立殘疾人閱覽室或專門閱覽坐席”“弱勢人群專門服務措施”三個籠統的指標，缺乏弱勢群體服務效益和讀者滿意度等評估內容。

在圖書館內部規章制度方面，我國只有少數圖書館設立了為弱勢群體服務的具體措施。如遼寧省圖書館成立了“弱勢群體服務部”專門對其服務進行規劃，長沙市公共圖書館針對老年人、殘疾人、低收入者等弱勢群體，制定了相應的弱勢人群服務政策：對那些因身體和年齡的限制而不方便來館借書的讀者，可由本人委托相關人員代為借閱，并可延長借閱時間或通過電話續借，對復印費用實行減免等。其他圖書館這方面的規劃和政策還很少。

2、公共圖書館為弱勢群體服務的制度體系構建

英、美、日等國在公共圖書館為弱勢群體服務的制度建設上已經很成熟，都涵蓋了國家政策法規、行業規范、圖書館內部規章制度等多個層面，并通過這些層面要素的有機結合，推動了公共圖書館為弱勢群體服務的發展。借鑒國外經驗，結合我國具體情況。應從以下三方面推進公共圖書館為弱勢群體服務的制度建設。

2.1宏觀層面的國家政策法規建設

英、美等國關于圖書館為弱勢群體服務的政策法規非常豐富。美國國會1973年通過《康復法案》，要求確保殘疾人平等享受圖書館設施和服務的權利；1996年，通過“公共法104－197”，規定有關盲人專用的圖書資源受版權法保護，對于有版權的出版品可以不必支付版稅，且授權復制以前出版的非戲劇文學作品為特殊形式的殘障版本或有聲讀物，提供給盲人專用；1997年，頒布《圖書館服務與技術法案》，要求對享受不到圖書館服務的人，特別是對貧困家庭中7歲以下的兒童提供圖書館和信息服務。英國則在1964年頒布《公共圖書館與博物館法》，明確規定地方公共圖書館應向所有社區成員提供全面有效的服務，將殘障人、老年人和其他被社會排斥的人(如服刑人員)均列為圖書館的服務對象。英國文化傳媒和體育部(DCMS)在2003年發布《未來框架：新十年的公共圖書館、學習和信息》，明確提出公共圖書館的重要職責之一，是通過信息服務和終身教育服務幫助弱勢群體提高參與社會生活的能力，解決社會排斥現象，并列出了一系列針對特殊人群提供的服務項目。這些政策法規的頒布和實施，保障了公眾平等獲取信息和利用圖書館的權利，為公共圖書館服務弱勢群體提供了良好的宏觀制度環境。

就我國而言，國家應盡快出臺《公共圖書館法》，以專門立法形式明確公共圖書館為弱勢群體服務的責任，明確地方政府對保障弱勢群體信息服務的職責，確保各級圖書館尤其是邊遠貧困地區的圖書室有長期充足的經費。我國目前形成的《公共圖書館法(初稿)》中已有關于公共圖書館為弱勢群體服務的相關條文，如第17條規定：“公共圖書館具有以下基本職能：開展面向少年兒童、老年人、殘疾人等特殊人群的服務”；第34條規定：“公共圖書館應考慮未成年人、殘疾人、老年人群體的特點，提供適合其需要的文獻信息資源、設施、設備和服務”。但這些規定還不夠具體。《公共圖書館法》應增加公共圖書館為弱勢群體服務的經費保障和使用、資源建設、服務的內容和形式等具體條款。國家還應加強圖書館相關法律法規的建設，如修訂《殘疾人保障法》《未成年人保護法》《監獄管理法》《版權法》等與弱勢群體權益相關的法律，使之形成與《公共圖書館法》互相補充、協調的法律保障體系。各級政府應在這些法律基礎上制定相應的規章政策，實現對公共圖書館服務弱勢群體的政策引導，具體落實法律內容。

2.2中觀層面的圖書館行業規范建設

英、美、日等國關于弱勢群體服務的行業規范也非常完備。美國圖書館協會(ALA)針對各種特殊人群設立了專門的組織機構，并制定了一系列服務政策和標準。ALA的弱勢群體服務政策包括圖書館員服務態度政策、殘疾人政策、貧困人口政策等。這些服務政策對為弱勢群體服務所涉及的預算分配、館藏、設施、工作人員、技術應用等都作了具體規定和要求。ALA還頒布了《公共圖書館兒童服務標準》《公共圖書館青少年服務標準》《圖書館盲人及視覺殘障者服務標準》等服務標準以及《圖書館員為青少年服務的能力》《公共圖書館服務兒童的圖書館員能力》等專業任職能力標準。而日本圖書館協會(JLA)在其制定的《中小城市公共圖書館的運營》《公立圖書館的任務和目標》等規范中，對殘疾人、兒童等特殊人群服務也作了相應規定。這些服務政策和標準，使圖書館行業組織的規范引導作用得到了充分發揮，為各國公共圖書館服務弱勢群體提供了有效指導。

與英、美等國家相比，我國圖書館行業組織的協調指導功能還沒有得到充分有效的發揮，這在圖書館為弱勢群體服務方面表現明顯。中國圖書館學會是我國目前最主要的全國性圖書館學會組織，應當借鑒英、美等國圖書館協會的經驗，按弱勢人群的類型設立專門工作委員會，具體負責制定相關服務政策。這些政策要在廣泛調研的基礎上進行，對服務的經費、資源、人員、建筑、設備作詳盡的規定，使公共圖書館服務弱勢群體有明確、操作性強的辦法可依。就標準而言，我國的公共圖書館的評估標準及實施辦法是由國務院文化主管部門主導、中國圖書館學會參與的方式制定的。中國圖書館學會應積極參與公共圖書館標準的修訂，針對現有評估標準中關于弱勢群體服務規定不足的問題，爭取增加弱勢群體資源、服務的具體指標，強化對服務效益的評估，通過行業監督確保弱勢群體的資源獲取和利用。此外，地區性圖書館行業組織也應積極制定相應政策來推進各地公共圖書館為弱勢群體服務的發展。

2.3微觀層面的圖書館內部規章制度建設

就圖書館內部規章制度而言，各國由于圖書館事業發展情況不同，所制定的服務弱勢群體的規章政策也各不相同。我國各地公共圖書館應在國家政策法規和行業規范基礎上，結合本館具體情況，由具體部門負責規劃弱勢群體服務，制定針對弱勢人群的規章制度，從實際操作層面上規范圖書館為弱勢群體的服務行為。

具體而言，圖書館服務弱勢群體的內部規章制度涉及多個方面，主要包括：1)館藏發展政策。各公共圖書館應根據殘疾人、老年人、兒童、青少年等特殊人群的需求，確定相應的采購原則、標準、資源類型，并建立文獻信息資源效益評價制度，以確保館藏資源的連續性和一致性。2)用戶服務制度。為行動不便的殘疾人和老年人建立借閱證申辦代理制度，可由本人委托相關人員代為借閱，并為這些用戶提供電話、傳真、郵遞等多種借閱方式；為少年兒童建立班級借閱證制度，可由相應中小學校集體辦理借閱證；對殘疾人、城市低收入人群實行復印服務費用減免和優惠政策等。3)服務人員管理制度。包括服務人員的服務態度、服務職責、考核與評價，以及志愿者的招募、培訓和管理等方面的規章政策。

上述三個層面的制度建設是相輔相成、互相促進的，能夠有效保障公共圖書館為弱勢群體服務的持續穩定開展。良好的制度環境的培育離不開政府的支持。我國圖書館界應努力傳播現代圖書館理念，大力爭取政府合作和支持，積極參與圖書館相關法規制定，推進我國公共圖書館為弱勢群體服務的制度建設。