社會管理創新與信息化應用的有機結合

劉建偉

［摘要］近年來，針對社會管理面臨的突出問題，遼寧省各地區各部門積極創新實踐，創造出了不少好的經驗。在諸多好經驗之中，沈陽市和平區“數字和平”建設在加強信息化建設、提升社會管理效能和服務質量方面做出了可喜的探索，為我國大城市市轄區社會管理創新與信息化應用實現有機結合在理論和實踐上提供了頗具參考意義的范例，值得加以關注和探討。

［關鍵詞］遼寧省；社會管理創新；信息化建設

［中圖分類號］Ｄ６０［文獻標識碼］Ａ［文章編號］１６７２－２４２６（２０１２）０３－００７２－０５

一、背景和實施思路

隨著信息技術的產生、發展和越來越廣泛的運用，信息時代已成為社會發展的大趨勢。黨的十六大把推進信息化建設作為全面建設小康社會的一項重要任務，黨的十六屆三中全會《決定》中第一次提出了發展電子政務的要求。黨的十七大會議報告在論述發展社會主義民主政治時，明確提出要“推進決策科學化、民主化，完善決策信息和智力支持系統”，增加決策透明度和公眾參與度；要“推行電子政務，強化社會管理和公共服務”，這不僅表明民主決策要更多地依靠信息化，更明確了“社會管理”和“公共服務”也是電子政務的重要職責。

在中央及各級政府的大力倡導下，在和平區面臨社會管理相關問題的實際需求下，２００７年，為全面實現進入全國城市中心城區前列的目標、加快推進電子政務和公共服務信息化建設、為廣大人民群眾創造一個嶄新的生活方式、使每個居民都享受到巨大的數字“福利”，和平區委、區政府明確提出要切實把信息化建設放在全區經濟和社會發展的優先地位，為此和平區特地引進留美歸國計算機博士并由其負責成立了“數字和平”管理辦公室，專門負責全區的數字化城區建設工作，至此“數字和平”建設開始啟航。

“數字和平”的實際建設過程不像大家通常想象的僅僅做個政府門戶網站這么簡單，而是包括一系列的涉及硬件、軟件的整體規劃和統籌設計，是一個非常復雜、龐大的系統。“數字和平”建設是在構建現代化信息綜合平臺基礎上全面整合全區的信息資源，形成以數字化與多媒體為根本特征的、集區域經濟發展、城區綜合管理、社會事業服務和服務型政府建設于一體的信息共享與綜合體系。“數字和平”是實現社會事業服務、陽光政府建設、經濟信息綜合、數字安保體系四大領域的全面升級，實現現代城市向未來數字城市轉變的重大戰略構想。通過依托信息和網絡技術，通過政府的組織行為，用信息化、數字化的手段來處理、分析和管理整個城區，加強和改善對城區的綜合有效管理。

“數字和平”建設預定分為三個階段：

１．全面提升階段（２００８年）。２００８年全面提升和平區基礎網絡系統和各項應用系統的應用水平和服務質量，完善覆蓋全部四級以上街路、重點部位、重點社區的數字視頻監控系統，建成區內各級黨政機關專用辦公局域網。

２．重點推廣階段（２００９—２０１０年）。在２００９、２０１０兩年間，以加強和完善全區的數字化管理工作為目標，建立一個適應“新和平”發展需要、集國內外高新技術信息、資源共享的大型科技數據庫和科技信息網，面向企業、面向產業、面向研發開展社會化公共科技信息服務平臺。從寬度上，做到使用范圍更廣，打造數字社區、數字小區、數字家庭；從深度上，要吸收國際上更先進的數字、網絡技術，學習更先進的數字城市管理經驗。

３．全面普及階段（２０１０年以后）。隨著和平區基本完成內部辦公自動化，互聯網將為重新構建政府、企業、居民三者之間的互動關系提供一個全新的載體和平臺。和平區“數字和平”建設工作將更加強調政府服務功能的發揮和完善作用，包括政府對企業、居民的服務及政府各部門之間的相互服務。２０１０年以后，和平區要全面實行數字化，在全區打造六大數字化內容：（１）數字社區；（２）數字城管；（３）數字教育；（４）數字執法；（５）數字政府；（６）數字和平人。

“數字和平”建設的信息系統結構按縱向層次可分為基礎層、管理層、展示層和應用層四個層次，如下圖所示。

二、主要做法和經驗

三年來，和平區政府積極推進“數字和平”建設。建設過程緊緊圍繞全區的發展目標，始終堅持以需求牽動、注重實效為原則，以推動和平區經濟又好又快發展為重要著力點，以服務全區居民、保障和改善民生為落腳點和根本出發點，工作取得了良好進展。同時通過不斷的探索和研究，總結出一些符合自身發展的經驗，主要有以下幾點：

１．領導重視，組織保障是“數字和平”建設的關鍵所在。“數字和平”建設，出自于區黨政領導的科學決策，在牢牢把握科技興區這一戰略發展目標的前提下，緊密結合全區建設、管理與服務的實際需求，強化組織領導，組建強有力的組織機構，即由常務副區長親自負責的“數字和平”建設領導小組，把“數字和平”建設列入黨委和政府重要的工作日程，作為全區的一項重點工作來抓，取得了明顯的工作成效。由此不難看出區委、區政府的高度重視和有力的組織保障是和平區能夠全方位、大力度地推進信息化建設的關鍵所在。

２．政企共建，多元投資是“數字和平”建設的基本思路。“十一五”期間“數字和平”建設采取政府主導投入與企業資金技術支持相結合的方式，拓寬建設的投資渠道和技術來源，推動了各項系統工程建設工作的穩步進行。具體體現在：一是政府主導投入，主要通過區財政籌措、設立“數字和平”建設專項資金、各部門爭取上級專項經費等方式；二是對不同的實際項目采用不同的建設方式。對有市場前景的項目，盡量采取市場化的運作模式，政企共建，精誠合作、共謀發展，實現政府與企業的互利共贏，減少財政投入，降低成本，在提升系統技術含量和服務水平的同時，打造“高效、智慧、和諧”的發展環境，為推動和平區經濟又好又快發展做出了應有的貢獻。

３．整體推進，突出重點，務求實效是“數字和平”建設的重要方針。整體推進，務求實效是行之有效的工作方針。“數字和平”建設在逐步推進過程中，注意抓重點、求實效、分階段、有步驟地推進，逐年做好重點項目計劃，在網絡、信息基礎平臺等基礎設施先行的前提下，以應用促進各項基礎數據的收集和積累，以社區醫療衛生等重點公共服務項目為突破口，加快面向應用、面向需求的信息化項目建設。在全面打造陽光政府建設的同時啟用數字視頻監控系統，并且以若干社區為重點，探索建立特色服務系統，完善社區服務功能，初步形成社會事業綜合服務體系框架，切實體現政府“執政為民”的服務職能。

４．統一規劃，資源共享，控制成本、提高效益是“數字和平”建設的關鍵環節。規劃是建設的前提，標準規范是建設的依據。“十一五”期間，“數字和平”建設從實際出發，始終堅持標準統一、資源共享、聯合共建、整體發展的建設原則，并制定了《“數字和平”建設項目運行環境標準》、《全區內外網網站建設與管理實施方案》、《涉密通信、辦公自動化和計算機信息系統管理制度》等一系列規章制度和標準規范，逐步建立和健全信息化建設機制。此外，在各系統建設過程中，堅持全區“統一規劃、統一建設、統一管理”的“三統一”原則，實現了視頻監控系統、城市協同服務信息系統、多媒體協同辦公系統（ＯＡ系統）的聯合共建，三個系統共用視頻監控系統網絡，節省了系統的運營費用和網絡租賃費用，在節約成本的同時有效提升了運營效率，促進了資源共享。

“數字和平”各業務信息系統立項論證和設計過程中，對系統的運營成本控制給予高度的重視，特別是對一些具體項目的功能論證過程中，摒棄那些投入資金多，實用性不強，以及后期使用費用明顯增加的一些功能。通過這樣對建設成本和使用成本進行論證分析，對系統功能控制、調整、取舍，實現了利用２０％的成本來完成８０％的功能，達到了最佳投入產出比。如視頻監控指揮中心，從設計伊始就未將其定位為一個專門的視頻監控指揮中心，而是考慮到硬件資源、空間資源的共享，定義為全區的視頻會議的多媒體會議中心，該中心不僅是沈陽市委視頻會議在和平區的節點，也是和平區視頻會議的會議中心，還是和平區多媒體會議中心，這樣形成一個空間多種用途，防止設備與空間專用造成的浪費

５．健全機構，加強跨部門協調是“數字和平”建設的實施基礎。建立以加強協調為目的的“數字和平”建設領導小組，該小組是集規劃、研究、管理、監督和協調于一體的數字化執行機構。同時，建立專家顧問組，充分挖掘企業和高校的智力優勢，創建能夠廣泛吸納各種力量參與“數字和平”建設的機制，探索建立“外腦”管理制度，健全信息化建設工程監理體制。加強各部門協調溝通，使全區上下擰成一股繩，形成整體合力，保證“數字和平”信息化建設工作有計劃、分層次、有步驟地開展。

三、實施成效

經過幾年的不懈努力，和平區全區信息化基礎設施建設得到進一步完善，為“十二五”時期的深入發展奠定了堅實基礎，“數字和平”建設的穩步推進，不僅體現了現代化政府的社會服務職能，也為全區經濟增長和產業結構升級提供了重要的驅動力。“數字和平”建設的突出亮點是：

１．建成領跑全省、領先全國的基礎信息平臺即真三維多媒體地理信息系統，體現了“數字和平”發展的全新理念。和平區建成遼寧省首家真三維多媒體地理信息系統（３ＤＧＩＳ），相比于二維地理信息系統，真三維多媒體地理信息系統可以對整個城區進行高真實性、可視化、多角度的仿真，更能為提高城區建設和管理水平提供強有力的基礎信息支持。３ＤＧＩＳ建設過程中，和平區在保證系統效果的同時，注重控制開發成本，與沈陽市其他城區建設精度相同二維地理信息系統建設經費三、四百萬元相比，和平區３ＤＧＩＳ建設經費僅為１００余萬元。３ＤＧＩＳ作為全區綜合信息共享核心基礎平臺，將人口信息、企業信息、街路門牌信息等數據納入其中，初步實現了信息資源統一管理及共享，為城市規劃和管理提供了大量直觀的基礎資料，推動了城區建設發展；為經濟信息提供了科學有效的管理方式，促進了經濟的持續健康發展。同時還為政府決策提供了數據支撐，提高了政府決策精準度及行政能力。

２．搭建覆蓋率全國領先的“和平區模式”網絡基礎平臺，為新型陽光型政府建設夯實網絡基礎。通過近幾年的建設，和平區率先在全省開創“和平辦公”新模式，政府多媒體協同辦公平臺已經搭建起諸如協同辦公、網上報修、教育培訓等等系統。此外基于技術成熟的無線通信網絡，利用手機終端，和平區率先著手啟用了移動辦公平臺，該平臺集成了電子沙盤、公文審批、在線監察等豐富功能，突破網絡局限，實現了多媒體系統辦公平臺、移動辦公平臺和短信平臺的互聯互通，推動政府辦公的科學化、高效化和規范化，為隨時隨地查閱信息，科學決策提供了新途徑，有助于進一步提高政府工作效率和服務水平，有力推進了服務型政府建設，開啟了和平區無線辦公的新時代。

３．公眾服務信息化應用不斷拓展，立足民生切實提高居民數字福利。和平區率先在全省實現了社區衛生服務信息化管理，在社區居民、社區醫生、社區醫院和衛生行政部門之間搭建了一條高速信息通道。集預防、診療、保健、健康教育服務、計劃生育服務五位一體的和平區社區衛生服務系統也已全面投入運行。由此，沈陽成為繼北京和上海之后，全國第三個實現社區衛生服務信息化管理的城市。社區衛生服務信息系統為駐區居民建立全面的健康檔案，并進一步完善了居民健康數據的共享機制，為保障社區居民健康提供最大的信息便利。居民無論就診于其中任何一家服務中心或服務站，都可以即時得到居民既往病史和治療經過的記錄。同時，系統還將社區居民每次的診療記錄記入健康檔案，輔助社區門診醫生為居民提供第一時間日常保健和基本醫療服務。

再以城管工作為例，如今和平區大到城區中的占道經營、違章搭建、街巷衛生等頑癥，小到井蓋、路燈、郵筒、果皮箱、停車場、電話亭等公共設施的安全與完整都盡收區協同服務指揮中心的眼底。指揮中心配備了１００多名協管人員，全天實時查看區內公共場所狀況，如果發現路面垃圾堵塞、井蓋損壞、路燈不亮等問題，協管人員利用移動執法終端記錄事件并通過ＧＰＳ定位系統定位事件地點，發回區指揮中心，相關部門會在第一時間發現并把問題解決掉。協同服務系統自運行以來，已累計受理上報事件８３３５６件，可立案數量６６９９７件，可立案率達８０．３７％，大量城區管理問題得以及時發現、及時處理。

此外，在社會治安方面。近幾年來，和平區動態視頻監控系統在社會治安防范和打擊犯罪方面起到了積極作用。２００７年至２０１０年，和平區綜治辦積極開展社會治安動態視頻監控系統建設，協調公安分局、區數字辦等相關單位先后完成公安分局監控中心、區政府監控中心、２４個派出所分中心的建設，基本實現全區主要街路、公園、廣場、重點社區、重點部位的全覆蓋。目前，在公安分局監控中心和２４個派出所監控室能監控到２００個畫面及全區公共區域畫面。利用視頻圖像資料偵破的刑事案件７３６起；偵破的治安案件２３１８起；救助服務、民事糾紛等１５７３件。通過數字和平的建設，和平區全區刑事案件發案年平均下降１０％，治安案件年平均下降２０％。

四、存在問題

雖然“數字和平”建設取得了很多成績，但在推進過程中仍然存在一些問題，還有待進一步的改進和提高。

１．理念問題是“數字和平”建設面臨的最主要困難。“數字和平”建設已經啟動近三年，但區內一些部門仍存在對“數字和平”理念認識不夠充分，對“數字和平”工作內容及職責不了解，對“數字和平”建設重視程度不夠，熱情不高，主動參與意識不強等問題，導致數字辦公室在全區開展“數字和平”建設工作中得不到積極配合。而且“系統建設的最終目的是應用”這一理念也沒有得到充分的認識和重視，導致目前和平區很多已建信息系統得不到有效的推廣，在建的信息系統建成后也同樣面臨推廣難的問題。

２．資源整合難是和平區全面實現信息共享的最大阻力。信息資源整合是指將和平區全區范圍內分散的信息資源集中起來，通過各信息系統的組織和加工，更加有利于管理、利用和服務。資源整合是數字化建設的根本，信息系統開發建設過程中應遵循“統一規劃，統一設計”的原則，將各單位信息在不違反法律法規的前提下進行整合。和平區現有信息系統已將數字城管系統與視頻監控系統，數字城管與安全生產，網上審批等管理職能有效結合。但由于部分單位的特殊性質，所利用和收集的信息資源受國家、省、市的垂直管理或者受法律的保護（受法律保護的數據政府也無權整合），增加了資源整合、信息共享的難度。此外信息部門所有、特定信息產生的利益化一方面導致信息對外封鎖，另一方面信息又非法流出，譬如個人通訊號碼或個人信息等外泄。

３．數字化人才薄弱是“數字和平”建設的最不利因素。當今時代，人才已成為最重要的戰略資源。只有實施建設高素質的人才隊伍，才能應對高科技的信息化發展環境，才能不斷提高電子政務管理水平，實現政府信息化又好又快發展。因此，人才隊伍建設問題尤為重要，需要進一步完善人才的選拔機制，保障選拔的人才能全身心地在專業技術崗位上施展才華，實現政府信息化人才“引得進、育得出、留得住、用得好”的目標。

五、對未來信息化建設工作的思考

和平區“數字和平”建設工作起步僅三年，盡管和過去相比，已經取得了一些技術層面的、基本的進步，曾經享用和正在享用已建成信息化成果的政府公務人員和社會公眾也對“數字和平”有了一些實證層面的認知和思考，但與信息化建設所蘊含的廣闊前景相比目前還處于初級階段。僅僅停留在和平區“數字和平”建設這個層面內來考慮公眾社會生活數字化的未來視角似嫌過窄。如果能夠從不同的角度和更高的層面來看待政府信息化問題，可能會有更多收獲。

實踐證明，加強信息化建設，提升社會管理效能和服務質量不僅僅是一種理念上的訴求，更應是一種實踐的必需。政府信息化建設的確可以降低社會服務成本，提高社會管理效能。而且公眾對政府社會管理效能和所提供的社會服務的要求已經遠遠超出政府所能供給的能力。當前政府信息化建設已經到了一個“瓶頸期”即需要破題階段。如果要進一步發展完善信息化建設，在以下幾個方面需要作出更多變革：

１．認清節點，真正以城市為中心。國家、各部委、各省都不應該強調單向的縱向統一、一致建設，而應強調標準、規范和接口的統一。目前國內沒有真正適用于某一個行業或某一個領域的信息化規范標準，這帶來極大的資源和精力的浪費。國家應該盡快建立統一的標準，進一步規范信息化建設，從國家層面通過法規形式來制定數字化建設規則并規范整個國家信息化管理體系。就目前我國實際來看，城市應該扛起信息化建設主力這面大旗，各省內部的各廳局可以作為一個分節點，但真正的總節點應該是大中城市，這樣一個定位應該毫不動搖。

２．當前一些地方政府對公眾訴求關注的還不夠，這導致政府信息化建設最終目標的缺失。今天社會管理的問題是什么？公共服務的難點在哪里？如何更加集中地反映公眾訴求并且真正確保公眾各項訴求信息暢通起來是各級政府在信息化建設過程中必須加以解決的問題。必須將提升社會管理效能和信息化建設更加緊密的結合在一起。

３．政府信息化工程建設人員絕對不能只是單純的技術人員，因為該類技術人員缺乏對政府事務深入全面的了解，過于專注技術層面往往忽略信息化建設真正的本質和服務對象。合格的政府信息化建設人員必須能夠分析公眾的各項社會需求并在政府信息化建設過程中加以體現，只有既了解信息化建設的技術，又了解政府運作過程和公眾需求的人員才會對信息化建設的進程有更合理的把握。如何培養此類人才是各地方各部門必須考慮的問題。

參考文獻：

［１］中共中央．關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定［Ｍ］．北京：人民出版社，２００３．

［２］胡錦濤．高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗［Ｍ］．北京：人民出版社，２００７．

責任編輯侯琦