以改革保障庫區移民生存與發展權益的思考

〔摘要〕 隨著市場經濟體制改革深入，中國水庫移民安置政策改革也不斷加大了對水庫移民權益的保障力度，移民安置狀況逐步得到改善，但是改革需要更好的解決移民的經濟權利與社會權利保障問題，需要兼顧移民的生存權與發展權，正視移民合法利益，保障移民正當權利，對政府行為進行有效控權，在規則內開展博弈，并基于社會合意基礎上使用政府權威來推進水庫移民安置工作，才有助于形成和諧的水庫移民安置局面。

〔關鍵詞〕 水庫移民；利益；權利

〔中圖分類號〕C914 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2012）03－0123－03

〔作者簡介〕何思妤，四川大學經濟學院博士研究生，四川成都 610064。

一、水庫移民政策改革促進了移民權益的逐步實現

新中國成立后，我國進行了大規模的水庫建設，但是直到1991年之前，我國水庫移民工作都沒有專門法規，主要以黨和政府的相關文件精神作為開展工作的依據，靠政治動員、行政命令方式進行。1957年以前，政府主要以土地互換方式對移民進行補償，經濟補償范圍窄、標準低，補償費很少。此后直至1978年，政府對移民主要依靠行政手段進行補償，由于1958年后農村土地轉變為集體所有，土地補償費用不直接發給個人，屬于私人的補償范圍少、標準低，60年代農村人均補償經費一般在300～500元，70年代初人均補償經費在600～1200元左右。1978年之后，國家提出了一系列移民安置的方針、政策與措施，不僅要對土地所有者（農村集體）支付補償費，還要對土地承包者（農戶家庭）進行安置。〔1〕1984 年，政府第一次提出“要變單純安置性移民為開發性移民”的理念，并從86年開始提高補償標準。此后直到1990年，農村移民人均補償增加到4000～7000元左右，但較之不斷發展的社會經濟條件，移民安置模式整體上沒有發生轉變，移民權益狀況沒有得到根本改善。〔2〕1991 年，國務院頒布實施《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例 》，第一次將移民方針、政策規定在法律中，水庫移民安置開始進入規范化制度建設階段，政府采取了“前期補償，后期扶持”的政策，同時進行經濟補償和政策補償，既要在短期內安置和穩定移民，也要解決移民的可持續發展問題。2001 年，國務院頒布了《長江三峽工程建設移民條例》，再次對移民政策增加了若干新規，移民安置開始進入到以人為本、移民可持續發展和建設移民和諧社會的階段。移民前期補償補助標準不斷提高、范圍逐漸擴大、程序趨于規范，并且加大了移民后期扶持力度，強調保護移民的合法權益。在這個時期，水庫淹沒補償費約占工程總投資的40%—45%左右或以上，〔3〕而且移民的補償權、知情權、監督權等合法權益問題開始納入水庫建設工作程序。

縱觀我國水庫移民政策的演變，一條主線在改革中逐漸清晰出來：保障移民權益，既要保障移民的生存權，也要實現移民的發展權。移民應當擁有的基本權利包括：生存發展權；遷徙自由權；財產補償權；公共服務權；民主權利包括公眾參與權、知情權、申訴權和監督權等。〔4〕有時整體利益與個體利益會產生矛盾，當這種整體利益是合法合理的，個體利益應服從整體利益，但并不意味著無條件、無代價犧牲，對移民受到的利益損害必須給予合理補償，否則非常容易出現以“公共利益”為名而肆意侵犯民眾私有財產和經濟權利，蛻變成公權力對私權利的肆意踐踏，因此，移民問題表面上看是經濟利益問題，實質上關系到社會公平與正義的權利實現問題。

二、改革需要更好的解決移民的生存與發展問題

由于吸取了歷史教訓，自上世紀90年代之后的水庫工程在移民安置方面引發的社會矛盾相對減小。盡管如此，政策操作在實踐中依然存在一些問題需要解決，比較突出的問題包括：實行開發性移民，但是移民安置規劃提出的開發方向多以開發土地資源、擴大耕地面積為主，而且傾向于就近后靠，極易加劇人地矛盾，不利于社會經濟與環境的可持續發展；外遷移民安置條件比就近后靠安置相對更為優越，但是外遷移民難以分享庫區建設效益，而且存在移民與原居民之間的利益沖突；等等。概言之，移民問題并不僅是補償是否足夠、安置是否穩定而已。從實踐看，在“搬得出、穩得住、逐步能致富”的移民安置目標中，“搬得出”的任務各地一般都能完成，但“穩得住、逐步能致富”的目標實現則相對困難。

以1958年修建的東平湖水庫工程為例，該工程是黃河下游重要的蓄滯洪工程，從1958至1963年水庫運用方式經歷了3次變更，因此產生了大規模移民。1959年國家撥付東平湖移民經費共5568萬元，人均不足200元。由于安置補償標準偏低、移民規劃不完善，庫區經濟落后，移民往返搬遷，生活貧困。從1986 年開始，國家為了處理移民遺留問題，開始投入移民遺留問題資金，到1999 年底累計達到12 億元，帶動地方自籌15億元左右，建設了一批基礎設施與生產開發項目，初步解決了移民生存問題。但從1991 年開始，隨著政府投資力度減弱，移民的貧困發生率逐漸在提高，一部分脫貧移民又返貧。東平湖庫區1985年貧困發生率為566%，1990年為371%，1999年達到716%，而西部最窮的貴州和陜西1995年貧困發生率分別為618%和580%，全國農村貧困發生率1999年為37%。〔5〕

東平湖庫區移民遇到的主要困難包括：第一，庫區人地關系緊張，移民生產條件差。在東平湖水庫一級湖區內，直到21世紀初，無耕地移民約37萬，約有15萬人需要部分或全部以水產捕撈和漁業養殖為生，但靠一級湖水產養殖、捕撈僅能維持3萬人生計，而且南水北調東線工程實施還使可耕地被淹沒的4 68萬人失去謀生手段〔6〕。第二，庫區公共基礎設施薄弱，移民生活條件差。庫區交通道路不足，且標準低，損壞嚴重，直到本世紀初，依然有127個行政村的1345萬移民還使用土路；移民用電困難，庫區供電能力小，缺乏生產用電；人畜飲水困難，數十個村莊因淺水層含鹽堿量或者氟含量高而導致飲水困難。〔7〕第三，庫區社會事業發展落后，移民社會環境差。在很長的一個時期，庫區縣、鄉衛生院醫療設施落后，技術力量薄弱，達不到中心社區醫院的標準；大部分中小學校舍簡陋，移民子女就學條件差，師資力量不足，加之移民普遍貧窮，即使實行免費義務教育，還有部分兒童中途輟學。

導致東平湖庫區移民貧困的原因，從政策層面看，移民政策沒有充分認識到移民的生存與發展問題，是導致移民貧困的重要原因。第一，忽視了移民的經濟發展權利，沒有為移民經濟發展創設制度支持。例如，東平湖老湖區雖然常年蓄水，但水位變化大，無法穩定地用以發展生產；新湖區常年無水，可以發展農業生產，但因存在隨時分洪運用的可能性，地方政府無法對庫區經濟發展做出長遠規劃，移民因此客觀上喪失了發展的權利。1982年東平湖水庫分洪運用造成的直接經濟損失約為27億元，保護了黃河下游地區上百倍財產安全，而從國家得到的補助經費僅為損失金額的1/27。由于未能對收益受損單位給予必要補償，庫區生產的高風險性導致信貸資金投入不足，民間資本缺乏投資信心，商業保險也不愿意介入。〔8〕中央政府對庫區移民出臺有后期扶持政策，例如1996 年國家計委等四部委規定，1986 年后投產的水電站(水庫) 的庫區移民人均年扶持標準為250—400 元，從發電收入中提取，每度電最高不超過5 厘錢。但東平湖水庫主要功能是蓄水防洪，沒有發電、灌溉、航運等方面的生產性功能，產生不了直接的經濟收入，這項政策也就沒有實際意義。盡管國家在1986 年就提出“誰主管、誰負責，誰受益、誰承擔”原則，但實際上，移民分享水利水電工程效益的運作機制并未及時建立，先進的工程和落后的庫區之間依然存在強烈的反差。〔9〕

第二，忽視了移民的社會發展權利，突出表現在公共產品供給不足，社會保障體系建設缺位。不僅移民急需的生產性公共產品供給缺乏，而且涉及到庫區可持續發展的各項社會事業性公共產品供給不足。當地政府為解決移民貧困問題而實施了開發性扶持戰略，通過庫區扶持專項資金改善庫區生產生活基礎設施，同時發展庫區特色經濟，但是庫區移民經濟本身就非常脆弱，而各類風險因素卻非常多，既有頻發的自然災害，又有市場經濟改革過程中出現的收入差距的拉大，加之教育、醫療、住房、養老等開支占移民支出的比例較大，在社會保障體系缺位的情況下，即使開發性移民戰略能夠成功，移民也面臨很大的經濟壓力和風險。〔10〕

東平湖水庫的案例具有一定的特殊性，開發性移民戰略之所以在此處成效不顯著，一個重要的原因在于“隨時分洪運用”這一特定功能導致幾乎沒有社會資本愿意投入，而國家的投入又僅僅限于滿足移民基本的生存需要。但是，這并不能成為因此否定開發性移民必要性的理由，恰恰相反，這揭示出移民問題的復雜性，生存權的保障與發展權的保障對于移民具有同等的重要性，不能因為在庫區當地不宜進行開發就因此否定了移民的發展權，而應更積極的創設條件促進移民發展。

三、保障移民權益，促進移民發展，形成和諧安置

東平湖庫區移民貧困成因或許具有特殊性，但是東平湖庫區移民安置政策中暴露出的制度缺陷則具有一定的普遍性。學界或社會上對移民貧困往往有一種觀點，認為是移民“等、靠、要”思想嚴重，沒有積極性去主動求發展，例如在有關東平湖移民貧困的研究中，此類觀點就很常見。但是這種觀點忽視了一個問題：移民何以形成“等、靠、要”思想？第一，移民因為被動搬遷失去了財產，在沒有得到充分補償的情況下，他們“要”的是自己財產權利的合理補償；第二，自從改革開放之后，中國農民的組織化程度日趨薄弱，村級組織在代表農民利益方面受到上下兩個方面的質疑，而其它農村組織都不可能具備談判能力，在這種情況下，移民沒有能夠代表自身利益的組織載體，他們只有“靠”政府；第三，中國的改革是漸進式的改革，移民安置政策本身也經歷了不斷完善的過程，移民的利益主張和權利意識不斷增強，但是移民政策改革步伐在慣性作用下不可能迅速跟上，此時，他們唯有選擇“等”，否則，就可能以更加激烈或偏激的方式表達他們的意愿。雖然“等、靠、要”思想并不值得肯定，也給移民安置工作帶來諸多消極影響，但如果從權益的角度來理解，則移民的“等、靠、要”思想植根于轉型中的中國水庫移民安置政策與移民的權益主張尚未實現完全契合這一客觀事實，因此要解決思想問題，必須訴諸于改革。

在移民的利益主張和權利意識不斷增強的背景下，傳統上一直依靠行政主導的水庫移民安置在實際運作中遇到了挑戰。需要進行移民安置的水庫建設一般為大型工程，需要運用政府權威才能保證一定的社會秩序，才能動員足夠的社會資源；另一方面，為了保證移民的正當利益與權利，又必須對政府權威進行有效的監督制約。改革之前的政府往往以“公共利益”代表身份去否認移民“個體利益”的正當性，改革之后，雖然移民權益逐漸得到認可，但是受到發展要素匱乏與制度支持不足的限制，移民權益落實不易。傳統的水庫移民安置顯然是政府行政權力主導型的模式，而改革的開發性移民已經體現出一種服務行政的傾向。對水庫移民安置制度進行改革，需在兼顧前提下優先保證移民基本利益，例如：對于土地增值收益，讓失地移民能夠獲得相應的收益份額；發展產業，增設就業崗位，吸納移民就業；加強基礎設施建設，為移民發展提供基本的環境支持；發展社會事業，完善社會保障體系，彌補歷史欠賬，并滿足移民在遷移之后重建其社會關系的各項所需；等等。

這些問題的逐步解決，不能僅靠政府包辦一切，也需要相關利益方能主動投入，更需要充分調動起移民的自主意識，積極配合并參與到發展過程當中，讓移民參與到與其切身利益有關的政策制定過程，使移民了解政策和權益，增加對政府的信任感，幫助提出更切合實際的方案，并進行監督。如果行政主體與相對方法律地位平等，行政過程開放，即使移民安置是強制性行政行為，也只是以強制方式確認雙方合意結果，由此才能取得經濟效率與社會公平的平衡。在這個過程中，政府要在法律規制下盡可能地發揮行政權供給公共產品的能動作用，站在公共利益的角度，維護包括移民在內的相關利益群體的正當權利。〔11〕在尋求共同利益的基礎上，讓水庫工程建設的利益相關者尤其是移民、安置區群眾和業主形成利益共同體，以最終實現由強制性水庫移民向自愿性水庫移民的轉變。建議以法定形式推行業主與移民民主協商制，業主和移民通過自由平等的對話、討論、審議等方式，參與移民工作的決策和管理活動。部分地區探索了移民代表大會制度，這是一個值得借鑒的參與形式。在具備條件的情況下，建立中介參與機制，使水庫移民工作更具有科學性、合法合理性和可操作性。〔12〕

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（責任編輯：謝 科）