公共危機管理多元主體協同研究述評

劉智勇 劉文杰

〔摘要〕 公共危機管理多元主體協同研究，是公共危機管理研究深入化的表現。近年來，有關公共危機管理多元主體協同的研究呈現出日益增多的趨勢，取得了一批有價值的研究成果，但總體上看研究不全面，深度不夠。具體說來，研究政府、媒體、企業三類主體文章較多，而對人大、政協、工會、婦聯等危機管理主體研究較少；在多元主體協同上存在三重三輕現象，重微觀輕宏觀主體協同研究，重橫向輕縱向主體協同研究，重靜態輕動態主體協同研究；對多元主體協同研究機制薄弱。因此，對該論題的研究狀況進行梳理、總結，對進一步深入開展該論題的研究具有一定的參考價值。

〔關鍵詞〕 公共危機管理；多元主體；協同研究；述評

〔中圖分類號〕D63043 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2012）03－0059－06

〔基金項目〕國家社會科學基金項目“社會風險防范與治理機制研究”（08BZZ029）

〔作者簡介〕劉智勇，電子科技大學政治與公共管理學院教授，四川成都 610059；

劉文杰，中共成都市委黨校（成都行政學院）成都戰略研究所編審，四川成都610100。

自2003年“非典”危機事件發生以來，在我國包括公共衛生事件在內的各種公共危機事件及其管理的研究迅速增多，成為學術界研究的熱點之一。相關研究成果集中于期刊論文、著作以及各級各類基金項目。為進一步了解我國學術界對公共危機管理多元主體協同這一論題的研究狀況，本文以2002年1月至2011年12月以來10年間我國期刊發表的相關論文為例做一研究述評。

一、公共危機管理多元主體協同研究概況

本文以中國期刊全文數據庫（CNKI）為檢索源，以“篇名”為 檢索項，以“公共危機”或與之相關的使用頻率較高的同類概念為檢索詞進行檢索，查得的文章數量是：篇名中含“公共危機”一詞的文章為2110篇，含“應急”一詞的文章為10700篇，含“突發事件”一詞的文章為5748篇，合計18558篇。該數據并不代表該論題研究的全部論文數，因為在篇名中使用其他概念但實屬該論題的文章未統計在內，如有的文章可能使用“自然災害”或“事故災難”或“公共衛生事件”或“社會安全事件”甚至更為具體的某類危機事件名稱，盡管如此，18萬余篇論文已足以反映公共危機管理領域研究的盛況。

公共危機管理主體是公共危機管理系統中的一個子系統，主體素質和能力、主體能動性發揮程度，直接關系公共危機管理效果甚至成敗，對公共危機管理主體的研究具有重要意義。從公共危機管理研究，到公共危機管理主體研究，再到公共危機管理多元主體協同研究，反映了公共危機管理研究的深入和細化。

相對于公共危機管理研究的豐碩成果，公共危機管理主體及其協同的研究狀況現又如何呢？本文根據目前學術界對公共危機管理的主體界定及主體常用概念，選擇“黨委”、“政府”、“人大”、“企業”、“媒體”、“社區”、“社會中介”、“非政府組織”、“志愿者”、“第三部門”、“民間組織”、“社會組織”等詞（有的詞為近義概念），并結合“公共危機”以及可能使用的相關詞如“應急”或“突發事件”等，按照上述方法檢索，查得發表的相關論文情況如下表所列：

從上表可看出，10年來，從公共危機、應急和突發事件三個大的方面研究16類不同主體危機管理的文章達3163篇，占前述總量18558篇的17%，這足以說明危機管理主體的研究已有相當的規模。

3163篇文章是僅就各主體參與公共危機管理（或應急管理或突發事件管理）的研究狀況所作的統計，但還未反映出對主體間的協同關系的研究情況，因為對公共危機管理多元主體協同的研究，需要研究主體間的分工合作、權責劃分、運行方式等基本內容，為此，本文選擇接近表達“協同”內涵的7個相關概念，再對上述3163篇文章進行進一步檢索，查得相關文章的基本情況如下表所列：

類別主體行為公共危機應急突發事件合計

從上表可知，直接研究“協同”的文章為41篇，雖然研究“聯動”的文章最多，達230篇，不過其中多數文章主要是針對公共危機管理信息系統的設計與開發而言的，側重技術層面的研究，從管理層面研究聯動的體制、機制和模式的文章卻不多。綜上表明，在3000余篇有關公共危機管理多元主體研究的文章中，具體專門研究多元主體協同的文章相對不多。

二、公共危機管理多元主體協同研究的主要內容簡述

在400多篇相關文章中筆者選讀了100多篇文章，并重點研讀分析了與本文論題相關性較強的50多篇代表性文章，雖然有掛一漏萬之局限，但基本能管窺已有研究內容概貌，從總體上看，研究的內容較為廣泛，基本涵蓋了公共危機管理多元主體及其協同的主要方面，歸納如下：

（一）有關公共危機管理多元主體協同的內涵、必要性研究

什么是公共危機管理多元主體協同？需不需要協同？這是公共危機管理多元主體協同研究中應當解決的基礎性、關鍵性問題，已有研究成果對這些問題有較多的涉獵。

部分文章直接在題目中分別使用“多元主體參與”、“多元主體協同”、“多元主體整合”、“多元主體聯動”、“多元主體合作”等詞表達，這類文章題目其實就已清楚表明了研究者的基本態度，更多文章則在文中列小標題予以闡述，表達了類似的觀點。張成福教授是國內較早提出公共危機管理多元主體協同思想的學者之一，他在2003年就提出要“構建政府主導、多種主體參與、權責明確的公共危機管理機制”〔1〕。他所謂的機制其實就是一種協同機制。學術界對多元主體協同內涵的理解，盡管表述有差異，但基本認識比較一致，比較有代表性的觀點，如沙勇忠、解志元認為：危機協同治理是指在以網絡技術為代表的信息技術的支持下，政府、非政府組織、企業、公民個人等社會多元要素參與合作、相互協調。危機協同治理的類型大體分為政府之間的協同、政府與公民社會之間的合作、公民社會之間的協同合作等類型?！?〕婁成武、于東山認為危機管理協同是：“綜合協調政府自身與一切社會組織甚至包括國際組織等主體，形成優勢互補、協同配合、優化組合的網絡系統。”〔3〕對多元主體的構成，多數文章論及較多的主體是政府、企業、媒體、非政府組織和公眾等。如王夢婷指出：構建一個危機管理的多邊合作網絡，切實加強與媒體、民眾、非政府組織以及他國領導和國際組織的全面交流與合作。〔4〕在對危機管理是否需要多元主體協同的必要性的認識上，一些文章通過對傳統“單中心”危機管理模式局限性的分析，闡述了危機管理多元主體協同的必要性，如韓丹、劉偉從多中心理論角度闡述了多元主體協同的理論實踐價值，指出：“第一，多中心安排符合政府轉型的需要。第二，多中心制度安排有利于促進危機治理中政府服務意識的增強，第三，多中心制度安排有利于提高公共危機治理的效率。第四，多中心制度安排有利于維護社會穩定?！薄?〕

危機管理多元主體參與及其協同觀的提出，是對過去在理論研究和實踐上重政府主體輕其他主體的狹隘主體觀的反思和發展，是我國公共危機管理模式的創新，具有重要的理論和實踐價值。

（二）有關公共危機管理多元主體協同存在的問題研究

如前所述，公共危機管理多元主體協同，雖然在理論研究上有共識，但在實踐中要實現有效協同并非易事，仍然存在不少問題，多數文章對問題進行了梳理、總結，觀點比較一致。

趙玉嬌指出了四個方面的問題：多元主體參與公共危機治理的意識不足，多元主體參與公共危機治理的法律不明，多元主體參與公共危機治理的信息不暢，多元主體參與公共危機治理的責權不清。〔6〕楊渝南也持類似看法：政府與其他多元主體之間缺乏制度化的聯系溝通；志愿者組織、民間慈善組織、社區組織發育滯后，危機管理的功能不強；多元主體間的權力和責任缺乏立法保障；多元主體的組織形式缺乏創新；缺乏暢通的危機管理社會網絡，社會參與程度不高。〔7〕鄧旭峰的觀點為：“一是缺乏專門應對公共危機的綜合協調機構，二是忽視多主體間的協作與監督方面的法律規定，三是忽視社會各部門在公共危機治理中的協作交流，四是公共危機信息管理系統有待進一步健全?！薄?〕這三篇文章所列舉的協同問題比較全面，綜合起來，基本反映了在危機管理多元主體協同問題方面的研究成果，也比較符合實際情況。

對公共危機管理多元主體協同存在的問題研究，貫穿在10年來有關公共危機管理及其主體協同的研究中，只是在不同時期，研究的程度、側重點不同而已。對該問題的研究文章特別多，雖然少有專門研究協同問題的單篇文章，但在絕大多數文章中對此均有涉獵。對協同存在的問題的研究，也成為多數文章研究協同的必要性和解決協同問題的依據。

（三）有關公共危機管理多元主體協同中的權責研究

公共危機管理多元主體參與，重在能否實現協同，否則主體系統可能產生內耗，降低公共危機管理效能。而協同的效果取決于各主體間的權責劃分。多元主體參與中存在的上述問題，正是與主體間權責不明晰有關。

部分文章從不同角度對多元主體協同中的權責界定的必要性、重要性與要求等進行了研究。曹現強、趙寧較早就撰文指出：“危機管理的核心問題是各參與主體的權力—責任機制的構建與調適。為了有效地進行危機救治，必須對各參與主體進行合理的權力和責任劃分?！薄?〕何學勤、陸寧從主體職能視角指出：“各主體的角色和職能的劃分成為了公共危機協同治理的首要問題。”〔10〕張立榮、冷向明從結構與層次上研究不同主體間的權責指出：“在權力結構上，除了政府之外，非政府組織、企業組織以及公民個人都在公共危機治理的結構中同時擁有權力、能力和責任，形成一種權力與責任對等、制度化、常規化的多元治理結構。”〔11〕陳潭以集體行動理論為基礎指出：“明晰產權、明確責任、溝通協調、自主治理、理性激勵、合理監督等制度安排是解決公共管理危機或集體行動困境的可能路徑?！薄?2〕

在多元主體協同研究中權責研究是難度較大的一個內容，已有研究成果深度不足，主要停留在理念層面、原則層面的研究上，缺乏具體而可操作的研究，如在不同類別和級別的公共危機管理中各主體的具體權責，在公共危機管理的不同階段各主體的權責及其配合等問題，是公共危機管理多元主體協同中特別需要解決的現實問題，對此研究相當薄弱。

（四）有關公共危機多元主體協同治理的對策研究

公共危機管理多元主體不僅需要協同，更為重要的是如何協同，能否提出具有參考性和可操作性的對策建議，直接反映出研究成果的水平和價值。有關對策研究的文章較多，幾乎每一篇研究協同治理的文章均不同程度涉及。

已有對策研究，大致涵蓋組織結構的完善、主體權責界定、制度創新、機制完善、培育社會資本等方面。如張立榮、冷向明提出：完善協同治理的法規制度、優化協同治理的權責體系、加強協同治理的資源保障、搭建協同治理的信息平臺、培育協同治理的社會資本。〔13〕沙勇忠、解志元從路徑角度指出：“由管理理念向協同治理理念的轉變、協同治理結構的建立、協同治理機制的塑造、社會資本的培育是構建我國公共危機協同治理的主要路徑。”〔14〕楊永慧、熊代春從非政府組織與政府在公共危機中的關系提出實現“協同治理”的路徑是：采取多種措施確保非政府組織的獨立性，加強非政府組織與政府的溝通協調，政府為非政府組織提供良好的體制性環境，明確公共危機治理中非政府組織的地位和職責?！?5〕鄧旭峰從制度保障角度提出五個方面的要求，包括公共危機治理多主體參與的法律制度環境、公共危機治理多主體參與的組織體系優化、公共危機治理多主體參與的權責規范、公共危機治理多主體參與的資源保障機制、公共危機治理多主體參與的信息技術保障。〔16〕施雪華等人在應對公共危機過程中，政府為避免“信息不對稱”問題，應重視加強同社會組織的信息溝通，以提高其危機處理能力?！?7〕

協同治理的對策研究既是研究的重點也是難點，已有研究內容較為全面，但過于原則、籠統，少見具有可操作價值的對策方案。此外，研究視野不開闊，對跨層次主體間協同、危機管理過程中的動態協同以及跨區域中的協同對策研究偏弱。

（五）有關公共危機管理的區域合作、國際合作研究

公共危機管理多元主體的協同，有狹義和廣義兩種情況，狹義的協同是指同一行政區域內不同主體之間以及同系統內上下級主體之間的協同，廣義的協同是指跨行政區域甚至跨國界的不同主體間的協同。

廣義協同研究已受到關注，但研究成果很少。其代表性文章如：佘廉、蔣珩提出了構建區域突發公共事件應急聯動體系的有關設想，并指出一個高效能的區域突發公共事件應急聯動體系應包括完善的組織架構、縝密的預測預警機制、快速的應急聯動機制、合理的應急聯動資源儲備利用等方面?！?8〕彭婷婷認為：跨區域公共事件的特征決定了應該走地方政府合作治理的道路，提出要喚醒地方政府間的合作意識，建立科學的政府間合作機制，加強中央政府的宏觀調控，完善已有的政府績效考核體系?！?9〕張仁平、曹任何運用府際管理的基本理論，提出通過構建公共危機管理合作機構系統、法律與政策合作系統、善后合作系統以構建長株潭城市群公共危機管理合作模式?！?0〕樊帆、彭曉保、郭鵬指出：公共危機管理中的國際溝通與合作顯得日益重要，構建危機背景下國際合作與學習機制。〔21〕

作為跨行政區域、跨國界（境）的廣義協同研究相對較晚，但已有一個良好的開端，并逐漸引起重視，回應了公共危機管理協同的現實需要。當代公共危機呈現出規模大、范圍廣、蔓延性強的特點及發展趨勢，廣義的危機管理協同將逐漸上升為主要矛盾，加強廣義協同的研究勢在必行。

（六）有關公共危機管理多元主體協同的比較研究

公共危機管理是世界各國和地區共同面臨的問題，各國和地區在公共危機管理中各自形成了自身的模式、特點，有其經驗和教訓，因此，各國和地區不僅需要在實踐上相互合作，而且也需要開展比較研究，以相互學習和借鑒。

花勇通過對法國騷亂的社會性原因和政治體制因素的分析指出：轉型期中國必須注意弱勢群體的利益，關注社會分化以及由此帶來的社會沖突，提出要建立社會整合機制，應對突發公共事件?！?2〕王宏偉通過分析聯邦體制給美國應急管理帶來的縱向碎片化及橫向碎片化問題認為：現代應急管理是綜合性應急管理，提出應急管理者要進行有效的協調，避免碎片化，實現整合化。〔23〕岳經綸、李甜妹以香港應急模式為借鑒，總結了我國政府與非政府組織在合作應急管理中存在的問題，提出了構建合作式應急機制、建立政府與非政府組織間的“合作伙伴”關系?！?4〕

從比較視角研究公共危機管理多元主體協同的文章雖然不多，但反映了研究方法的多樣性、研究視野的拓展。已有比較研究多選擇歐美發達國家，代表性還不夠。此外，介紹性的成果多，深入對比研究的成果少，對其借鑒和啟示價值挖掘不足。

三、公共危機管理多元主體協同研究狀況簡要評價

當代公共危機事件呈現出日益頻發、影響越來越大、后果越來越嚴重的特點，公共危機從政府單一主體應對走向多元主體協同是必然要求，開展對公共危機管理多元主體協同研究具有重要的理論和實踐價值，我國學術界及時地回應了公共危機管理的新特點和新要求。我們欣喜地看到，公共危機管理多元主體協同問題逐漸成為研究的熱點之一。同時，學術界在公共危機管理多元主體協同方面形成了共識，普遍主張構建政府主導、多種主體分工合作、權責明晰的公共危機治理結構和機制。已有研究文章初具規模，涉及內容較為豐富，提出的一些對策建議也具有一定的參考價值。不過，仍存在一些不足或問題，如研究深度、創新性不夠，原則、思路研究多，具有實際應用價值的研究少。這些還有待在今后的研究中深化、完善。

（一）對多元主體的研究存在失衡問題

從我們選擇的16類不同主體的研究文章分布來看，有失均衡和合理性。

第一，研究政府、媒體、企業三類主體的文章數量居前三位，尤其是政府主體就達1980篇，這三類主體在公共危機管理中具有特殊地位和作用，成為研究重點有其必然性和必要性。但從一個側面反映了人們對多元主體的認識仍是以政府為中心的單一主體觀。如果過于偏重政府主體，將會忽視其他主體的地位，影響其作用的有效發揮。

第二，忽視作為應急主體的黨委的研究。僅檢索到7篇文章，且多為文件或領導講話。這一研究現象頗值得深思。在我國，中國共產黨是執政黨，各級黨組織在國家重大事務決策和公共管理方面發揮著巨大作用，擔負著重大責任，這與世界上大多數國家有明顯的不同。從2003年的“非典”危機到2008年汶川特大地震等一系列重大公共危機事件的應對中，黨中央和地方各級黨組織發揮了巨大的領導作用，大量應急事件的處置已充分表明黨委是公共危機特別是重大公共危機管理的決策者、領導者，因此，在研究我國公共危機管理的多元主體結構及其關系時，應把黨組織職責和作用的研究納入其中，然而已有理論研究卻與實際情況和現實需要嚴重脫節，這不能不說是一大缺陷。

第三，對人大、政協、共青團、工會、婦聯等危機管理主體研究還相當薄弱。人大在公共危機管理中具有立法、監督的功能，政協在危機管理中具有建言獻策的參謀等功能，共青團、工會、婦聯在我國是非常特殊的群團組織，具有準政府性質，是黨和政府應對公共危機的重要依靠力量。這五類主體在近年來公共危機管理中發揮的作用也很顯著，理論研究與實踐同樣存在巨大的反差。

（二）在多元主體協同上存在“三重三輕”研究傾向

在公共危機管理實踐中多元主體協同事實上存在多種情況，諸如微觀與宏觀協同，橫向與縱向協同，以及應急管理過程不同階段中的動態協同。作為理論研究理應與此相適應，回應實踐的需要，發揮理論對實踐的指導作用，然而，從已有研究成果來看，卻存在下列“三重三輕”研究傾向。

第一，重微觀層面主體協同輕宏觀層面主體協同的研究。所謂微觀層面主體協同，是指在同一行政區域內不同主體之間的協同；宏觀層面主體協同，是指跨行政區域甚至跨國（境）不同主體之間的協同。當代公共危機規模越來越大，影響范圍越來越廣，跨行政區域、跨國（境）的公共危機管理已成為一種現實和發展趨勢，鑒于此，在更大范圍和層次上開展多元主體協同的宏觀研究極為必要，但是，已有研究成果更多集中于研究微觀層面主體間的協同，對宏觀層面主體間的協同研究很少。

第二，重橫向主體協同輕縱向主體協同的研究。公共危機事件依其嚴重程度、影響程度，通常劃分為不同等級，使之有針對性地應對。等級不同，應對危機事件的主體層級就不同，較大級別以上的危機事件往往需要多級主體共同應對，這就需要縱向協同。縱向協同體現的是上下級主體間的權責關系，橫向協同體現的是同一層級的不同組織或部門間的權責關系。已有研究文章偏重于橫向主體間協同的研究而輕縱向主體間協同的研究，這種研究格局在危機事件小、級別不高的時代有其必然性和合理性，但隨著重大公共危機事件日益增多，仍偏重橫向協同的研究已越來越不適應實踐發展的需要。

第三，重靜態輕動態研究。所謂靜態研究，特指僅從理論和法規角度研究各個危機管理主體應該具有的權責，而不考慮危機事件本身的狀況及其發展過程。動態研究，是指結合公共危機管理過程來研究各不同主體的權責。靜態研究是為動態研究服務的，動態研究更具應用價值。因為，公共危機管理具有階段性，預測預警階段、處置階段、善后階段等。在不同階段，需要不同主體參與，即使同一主體其職責也不盡相同，因此，研究公共危機管理多元主體的協同，就需要具體深入研究在公共危機管理不同階段，需要哪些主體參與及其如何配合，以便更科學、合理地調配人力等應急保障資源，提高公共危機管理的效能。這種按危機管理時序對主體間協同進行動態研究具有重要的現實意義，但是該方面研究的文章極少，幾乎為空白，需要給予高度關注和加強。

（三）對公共危機管理多元主體協同機制研究薄弱

公共危機管理多元主體協同能否有效實現，關鍵在于機制、在于科學的制度設計，否則，協同只會流于形式，甚至可能因為參與主體較多，出現推諉責任，相互扯皮，產生摩擦和內耗，致使應急效能低于單一主體的效能。雖然目前研究多元主體協同的文章很多，但多停留于研究協同的必要性、意義、存在的問題及籠統的對策等層面上。協同機制本應是研究的重點，也許是研究的難度大，已有研究大多避重就輕，淺嘗輒止。在文章題目中明確使用“機制”一詞的專門研究文章很少，多數文章的機制研究散見于總的“對策”研究中，甚至還存在將多元主體協同中的組織體系架構、法規建設、信息平臺搭建、路徑和手段等一般對策建議與協同機制混為一談的現象。有的文章雖然提出了一些所謂的協同機制，如預警機制、聯動機制、信息共享機制、權責機制、激勵機制等等，但這些機制未觸及協同的核心和實質問題，嚴格地說還不是真正的協同機制，有些機制只是公共危機管理機制。

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（責任編輯：石本惠）