電力行業監管的國際經驗與啟示

楊舜賢

摘要：在分析電力行業監管的必要性和內容的基礎上，本文梳理和分析了國外電力改革和監管的經驗與趨勢，在充分考慮我國電力行業未來改革趨勢的前提下，本文提出了我國電力行業發展政策建議。

關鍵詞：電力監管； 國際經驗；啟示

隨著經濟的快速發展，我國電力行業也取得了迅猛發展。但是，我國電力行業的發展方式還處于粗放型階段，電力發展對資源消耗和環境嚴重，影響了經濟、社會、環境的可持續發展。因此，如何構建一個能促進競爭、保護環境、能源安全等目標的監管框架，提高我國電力行業效率，特別是火電行業的效率，實現電力行業的可持續發展是目前電力監管中面臨的主要問題，國外在發展電力行業的過程中有哪些經驗及成熟做法？

一、電力監管的必要性和內容

一般認為，電力行業是與人們生產、生活密切相關的行業，其發電、輸電、配電和售電四個環節具有網絡性、高度協調性，及一些經濟特性（任玉瓏等，2006）如公共品屬性（基礎產業、基本生產原料和生活必需品）、規模經濟和自然壟斷性、高沉淀成本，政府規制其市場準入等。但電力行業的自然壟斷屬性但并非其所有環節都具有壟斷性，只是在一定區域內存在自然壟斷性，如輸電環節因的自然壟斷主要因為輸電網絡的建設投入具有高沉淀成本、規模經濟效應，其市場準入門檻較高，引入市場競爭容易導致資源浪費、效率低下（王俊豪，1998）。

壟斷環境會使得電力行業的效率存在缺失，需要進行經濟性監管。長期以來，電力行業被認為屬于自然壟斷行業，在發電、輸電、配電和售電四個環節實現垂直一體化，然而，電力企業不存在市場競爭機制約束，就沒有生存和技術改造的壓力。因此，自然壟斷會造成“X-非效率”和消費者福利損失，需要對電力行業進行相關管制以提高該行業的效率。如我國電力行業長期處于政府政策保護下，行政壟斷嚴重，將在相當長一段時間內維持高額的壟斷利潤，對市場競爭壓力反應不敏感。

電力企業生產的外部性需要引入社會性監管。在市場機制的前提下，電力企業不斷擴大生產規模以求占領更大的市場份額，帶來更多的社會就業和社會稅收。在環境保護和環境規制缺失的條件下，電力企業以追求經濟利潤最大化為目標，而不會考慮其在生產過程中對資源的高消耗和對環境的嚴重污染，如二氧化硫、二氧化碳等排放對環境的影響。因此，在對電力行業進行經濟性監管的同時，需要引入社會性監管減少電力行業產生的外部不經濟。

因此，為了協調政府、電力企業和消費者等各相關方的利益，提高電力行業效率，電力監管機構應依據加強對電力行業經濟活動進行經濟規制和社會性規制，對非自然壟斷和自然壟斷環節采取不同的監管政策，如在非自然壟斷環節，放開市場準入，引入競爭；對自然壟斷環節進行價格管制以提高資源配置水平和效率；加強社會性監管，提高電力行業整體效率及可持續發展能力，降低電力行業對資源的過度消耗和環境的污染。

對電力行業的經濟性監管是指電力產業和電力市場的具體監管，主要是預防和矯正電力產業和電力市場的壟斷所帶來的效率損失或者不完全市場競爭，包括價格監管、市場準入、投資監管、供電電能質量和服務質量監管，供電電能質量和服務質量監管、網絡接入和電力調度以及電力市場運營秩序監管等。電力行業的社會性監管旨在保護社會公眾利益包括健康、安全、環境和資源保護監管等，預防和矯正電力產業和市場對社會公眾產生的不良影響。

二、國外電力監管的經驗與趨勢

電力產業一直以來的發電、輸電、配電一體化的壟斷經營，使得電力行業一度被認為是自然壟斷行業。自20世紀80年代開始，英國、美國、澳大利亞等國圍繞打破壟斷、引入競爭機制，提高效率、降低電價等目標開始對其電力產業進行了市場化改革，建立了電力產業市場。這些國家的電力產業市場化改革給電力產業帶來了活力，為我國的電力產業市場化改革提供了有益經驗。基于電力產業特殊的行業特征，市場化改革主要是在發電和售電環節建立競爭機制。

第一，英國電力的徹底私有化。英國電力工業作為國際電力工業改革的先驅，在私人所有權；重構市場參與主體，建立競爭性市場；加強電力產業的環境監管等方面進行改革（亨特，2004）。

第二，美國電力的市場化改革。美國電力改革主要圍繞放松行業管制、引入競爭市場、提高行業效率、降低電價等主要內容開展（唐松林等，2007）。由各州根據“廠網分開、引入競爭”的原則自主確定各州改革模式，建立各州電力產業市場。電力市場改革打破了20世紀初的電力公司通過垂直一體化控制發電市場、輸電和配電市場的局面，對于競爭環節（發電和售電），則放松監管，對于壟斷環節（輸配電），則加強電力的準入監管、價格監管等經濟性監管和安全、環保等社會性監管，提高監管的有效性和效率。

第三，澳大利亞的電力改革。借鑒英國電力改革的經驗，澳大利亞重視重建電力市場和對環境的規制監管（王瑞琪，傅敏等，2008）。主要包括電力工業結構性重組、構建統一電力市場體系、以重建監管體系為核心的新一輪能源體制改革；重視電力行業對環境所帶來的影響。

第四，日本有限競爭的電力市場化。1995年《電氣事業法》修訂，開啟了日本電力產業運營體制的重大改革。日本的電力產業市場化改革采用有限競爭的單一買方模式。日本并沒有對電力產業進行重組，而是保持了區域的垂直壟斷，解除發電領域的進入許可證制度，逐步開放電力產品零售市場，增加各類主體投資電力產業的積極性，通過引入競爭機制促進電力企業降低成本增加盈利，通過改革初步建立電力行業競爭性的市場框架。

第五，電力監管機構的設置。主要國家建立與電力市場改革相適應的專業監管機構，監管方式和內容不斷豐富。如英國、波蘭、阿根廷、加拿大等國成立了專門的全國性監管機構。監管模式主要包括以英、美、澳大利亞等國家為代表的獨立電力監管模式和以德國、法國、日本等國為代表的非獨立監管模式。不同監管模式下，不同的電力市場競爭程度和市場結構，監管機構的職能不相同，從監管職能上，現代電力監管制度有如下特點：一是區分發電、售電等競爭環節和輸配電等壟斷環節；二是在輸配電價格監管上，由保護性監管向激勵性監管轉變。如最高限價價格監管（RPI-X）就是監管部門在考慮了物價指數的前提下，提前制定下一階段輸、配電公司輸配電價格的最高限價，促使電力企業提高效率、降低成本。三是建立與完善了促進低碳電力發展的配套監管機制。如英國燃氣與電力市場辦公室對電網企業實施新的激勵監管機制、鼓勵電網企業建設新的輸電線路、鼓勵配電企業使用新的智能技術、激勵低碳發電技術等。

三、綠色電力——世界各國電力發展新趨勢

綠色電力包括風能、小水電、太陽能、地熱、生物質能和其他可再生能源的電力。相對于傳統的火力發電，綠色電力的生產過程中不產生對環境有害的二氧化硫等有害排放物，更有利于環境保護和社會可持續發展。為了適應日益嚴峻的環境保護需要，各國重視發展綠色電力，提升競爭力，促進可持續發展。加強對電力發展的環境監管，并建立和完善促進電力行業利用新能源、可再生能源進行電力生產的市場機制，促進綠色電力的發展。

第一，美國。20世紀兩次能源危機促進了美國綠色電力產業的發展，以可再生能源為原料的綠色電力從20世紀70年代開始在電力產業中占據了一定的地位（仲蘇亮，2010）。美國綠色電力產業的迅速發展得益于美國政府、美國聯邦能源管理委員會、各州公共事業委員會制定的財政激勵政策、管制政策等一系列產業政策。據統計，2002年美國綠色電力達到1135億kw·h，占全部電力能源比重的8.9%，其中小水電發電6.6%，到2025年，美國綠色電力的比例將達到15%。

第二，歐盟。除了丹麥，歐盟各成員國都充分利用自然條件發展綠色電力，并從價格和數量的角度來鼓勵綠色電力的生產企業和消費者。德國政府政策采用了固定價格和轉移支付的形式向投資者做出長期承諾，有效地激勵了電力企業利用可再生能源發電。通過對設備制造商的以資金補貼和信貸補貼，對風力發電投資者進行機組直接補貼和風電上網補貼（如選用每臺450-2000千瓦機組，則每千瓦補貼120美元，并提供優惠的低息貸款；對風電上網提供每千瓦時電量給予0.06馬克的補貼）。荷蘭通過提供價格補貼鼓勵綠色電力消費者，愛爾蘭則通過采用公開招標政策促進綠色電力市場競爭，但與其它政策相比，促進綠色電力發展的效果不顯著。

第三，日本。日本于1997年4月頒布了《促進新能源利用的特別措施法案》，設計的新能源(可再生能源)包括：太陽能發電、風力發電、廢棄物發電、生物質發電、潔凈燃料汽車、天然氣供熱、燃料電池等。政府為促進上述新能源的使用，設立了新能源導入期補助金，并在稅金、資金籌措等方面制定了許多優惠政策。2002年5月頒布了《關于電力事業等利用新能源發電的特別措施法》(簡稱新能源電力促進法或RPS法)，規定從2003年4月1日起實施。日本正式引進了RPS制度（Renewables Portfolio Standard），要求電力行業有義務在政府設定的新能源(可再生能源)發電量目標中，利用一定比例以上的新能源(可再生能源)電量。目前適用于RPS制度的新能源(可再生能源)有：太陽能、風能、地熱、1000千瓦以下的水能和生物質能源（廢棄的木屑、制糖的蔗渣、家畜糞便、莊稼竿秸以及有機生活垃圾等有機物統稱為生物質能源）。該法案規定，所有的電力行業都必須利用一定比例的由經濟產業大臣認定的新能源(可再生能源)發電設備所發出的電力，具體履行方法有三種：一是自主建設新能源(可再生能源)發電機組發電；二是從其他公司購買新能源(可再生能源)電力并實施供電；三是從其他公司購買相當于新能源(可再生能源)的電力單位量。各電力行業在年度末的售電量中必須確保的新能源電量比例由經濟產業大臣根據新能源(可再生能源)的出力而制定。2003年度統計數據表明，這一年所確定的新能源（可再生資源）電力使用量為32.8億千瓦時，實際完成量為40.2億千瓦時。另外，企業和民間組織為促進新能源（可再生能源）的發展，也相繼出臺和修改了一些相關制度。

四、啟示

電力工業的發展既要符合經濟增長和產業結構調整的需要，又要統籌考慮能源、資源和環境容量的約束（林伯強，2004）。縱觀世界各國電力體制改革及電力市場建立的模式，打破壟斷，實行市場化的競爭機制的趨勢已成必然。借鑒國內外電力監管和產業政策的相關經驗，在充分考慮我國電力行業未來改革趨勢的前提下，我國電力發展應注意幾方面：

第一，推進市場化改革，健全電力監管體系。

我國電力市場的建設應堅持市場化改革的方向，要充分發揮市場機制在資源優化配置中的基礎性作用（朱峰，2007）。電力市場化改革的關鍵目標是應確保電網獨立性和電力系統運行的安全可靠性。在改革過程中，電力產業各環節從垂直一體化壟斷逐漸分拆，增大了相互協調的成本和難度（李桂林，2007）。要縮小地區間電力利用效率的差距，就必須在技術、管理、政策等方面加強協調與合作（錢峻峰等，2010）。

政府規制電力行業的基本目標是既要使受規制企業取得合理的收益和利潤率，又要使企業以最低的成本滿足社會的電力服務需求（石良平，劉小倩，2007）。雖然2005年國務院頒布的《電力監管條例》界定了監管機構、監管職責、監管措施、法律責任等多項內容，但仍然是部門利益妥協平衡的產物，沒有充分體現電力監管改革的國際趨勢。在開放市場條件下，市場準入監管和價格監管是最核心的電力監管職權。而該條例并沒有將這兩項核心職權明確授予電力監管機構，監管機構難以平衡和調節國家、消費者、投資者、電力企業之間的利益實現有效監管（黃良進等，2010）。

因此，進一步完善我國電力產業監管體系。（1）政府從產業鏈整體效率及煤電一體化發展趨勢出發，成立能源部，對電力、煤炭、石油等產業實行宏觀管理，統籌協調煤、運、電的規劃、布局、價格和進入條件，全面負責能源產業鏈布局、發展與規劃。（2）進一步明確國家電監會的職權范疇。電監會的基本職責是監督電力企業及整個電力系統的運行效率，并正確處理有關各方的利益關系。電監會應負責市場準入、壟斷性企業投資審批、價格制定等職權。（3）進一步推進區域監管機構的建設。獨立監管機構的縱向設置可以體現為：國家電監會→區域電力監管機構→省級電力監管機構→縣級電力監管機構（晉自力，陳松偉，2011）。

第二，加強綠色電力規劃，改善電源能源結構。

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》指出要“發展新一代核能、太陽能熱利用和光伏光熱發電、風電技術裝備、智能電網、生物質能”。中國發展綠色電力應重視以下幾點：（1）加快發展“綠色煤電”技術。“綠色煤電”的技術基礎是整體煤氣化聯合循環（IGCC）和碳捕集與封存（CCS）技術。《中國21世紀議程》已將IGCC電站列為中長期電力科技發展規劃的重點項目。（2）大規模開發利用可再生能源和清潔能源。風力發電技術成本最接近于常規能源，但我國具備經濟開發條件的優質風場主要分布在三北地區，遠離能源消費中心，需要建設特高壓骨干網架。我國太陽能資源和沿海風電資源分布廣泛，接近能源需求地，但規模較小，對配網的響應能力和穩定控制要求較高，可以在東部、東南部負荷中心地區，大規模推進建筑節能和分布式太陽能發電、供熱（劉予勝，楊尚東，2010）。核能在中國還處于初級發展階段，我國投運的核電機組共11臺，總裝機容量只有9.1，而如果按核電發展規劃，即便到了2020年達到80的裝機容量，也只占全國電力裝機容量的5%，發電量的8%（朱民，2010）。（3）推動電網建設的根本性變革。我國電力需求集中在東中部發達地區，約占全國需求總量的3/4，而水力、風能、太陽能等大型清潔能源則主要分布在我國西南和西北地區。有效的電力長途輸送需求使智能電網成為推進綠色能源發展的戰略重點。在未來建設變電站中應多采用環保設計，增加特高壓變

電站與數字化變電站的建設，在變電站設備選型中采用低損耗、低噪音高可靠性的設備（路石俊等，2010）。

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