論中國新農村建設中的撤村并居現象

毛文顏

2005年10月11日黨的十六屆五中全會通過《中共中央關于第十一個五年規劃綱要》提出社會主義新農村建設這個重大的歷史任務。作為最早提出“新農村建設”建議的學者，林毅夫于2005年10月16日在一個有關新農村建設的論壇上說，以公共基礎設施建設為著手點的新農村建設既然是中國全面建設小康社會的必要內容，到2020年全面建設小康社會的目標完成時，就應該完成新農村建設的階段性任務。全國各地的撤村并居工作相繼開展了。2008年4月，民政部公布了全國296個農村社區建設實驗縣（市、區）名單。2012年3月10日，在全國政協十一屆四次會議的大會發言中，全國政協經濟委員會副主任、中央農村工作領導小組副組長兼辦公室主任陳錫文表示，城鎮的發展，要按規劃進行，落實最嚴格的節約用地制度，不要在農民的土地上打主意。單純為了增加城鎮的建設用地指標而到農村去“撤村并居”，違背經濟社會發展規律，后患無窮。

1.撤村并居的現狀

近幾年，在國務院“土地增減掛鉤”政策的推動下，山東、河北、四川、重慶等地大規模的以“撤村并居”為核心內容的新農村建設，取得較大成績的同時暴露了一些問題。下面分別以山東省諸城市和廣東省揭陽市大南山僑區桃園辦事處龍智社區為例介紹撤村并居過程中兩種不同的實施現狀。

山東省諸城市的社區化建設經歷了三個階段。2007年，諸城市開始在全市農村全面開展了農村社區化服務與建設，以兩千米為半徑，把全市1249個村莊及有關單位，按照地域相鄰、習俗相近的原則規劃建設208個農村社區，每個社區涵蓋5個左右的村莊、1500戶左右。2009年，諸城市再次提出全面推進農村社區化發展，即在農村以社區為單元，統籌推動公共服務、經濟、政治、文化、組織、聚合居住等工作，以求實現積聚、集約發展。在當地政府看來，農村社區化發展雖然取得了明顯成效，但是依托自然村設置的建制村（行政村）的存在，仍然在農村基層表現出不適應。另外，如果建制村與農村社區長期并存，當地政府就擔心很容易在農村基層產生一個新的管理層級。2010年6月開始，諸城市撤銷1249個建制村，以此來推動“農村社區化”的發展。

大南山僑區桃園辦事處龍智社區位于揭陽市“三江”之一龍江系——大南山僑區境內龍江河畔上，是撤銷該區原桃園辦事處謝湖村民委員會而設立的。該社區人口總數684人，土地面積為2平方千米。大南山僑區在實施“撤村并居”后，把該社區作為第一個社會主義新農村建設試點單位來抓，將原有的住房統一搬遷到規劃點，按照高起點、高標準、高規劃的格局進行建設，確保人均擁有30平方米的住宅面積，全部人員都享受養老保險體制，其他土地作為招商引資開發用地，得到了全體村民擁護和支持。

2.盲目撤村并居行為的問題和危害

2.1“撤村并居”與中央的要求背道而馳

“撤村并居”的目的首先是讓農民有更好的生活和居住環境，提高農民的生活質量和水平；然后是提高耕地的集約化水平，減少耕地浪費；最后才是增加城市建設用地指標。但是，從地方的實際做法來看，多數地方把增加建設用地指標作為“撤村并居”的首要目標，顯然與中央對“撤村并居”和新農村建設的要求是背道而馳的，也是違背農民的意愿的。

2.2“撤村并居”后出現了農民“返貧”現象

雖然“撤村并居”后，從農民所擁有的資產數量來看，有了較大幅度的增加，因為過去的房屋資產價值量不高，新居的資產價值量較高。但是，由于社會保障體系不健全、就業通道過窄，多數農民“被上樓”后，實際生活水平明顯下降，成了真正的“住在新樓里的貧困者”。

2.3“撤村并居”使城市蔬菜等農副產品的自供能力大大下降

2011年以來，農副產品出現了價格大幅上漲的現象，一個十分重要的原因就是多數城市農副產品自供能力不強，給中間環節的炒作留下了太多的空間。在過去，一旦城市建設征用了菜地，就必須及時補充，否則不允許再征用。而現在，多數地方只征不補，導致蔬菜種植面積大幅下降，自供能力也大大下降。而多數地方的“撤村并居”占用了大量的蔬菜種植用地，使城市農副產品的自供能力進一步下降。

2.4“撤村并居”讓一些地方更加不注意土地的集約化使用

由于通過“撤村并居”，很快就增加了建設用地指標，因此，在短期利益的驅動下，多數地方在土地的利用方面不講求節約使用，而是繼續粗放利用。更重要的是，由于通過“撤村并居”讓地方在土地指標的爭取上難度變小，一些地方對部分投資者、開發商的曬土地及停產、半停產企業的土地浪費現象不聞不問，導致土地的利用率很低。

3.對于撤村并居的一些建議

3.1謹慎選擇實施撤村并居行動的地區

在經濟較為發達較為接近城市水平的地區，在確保居民的未來生活和就業能夠解決的情況下，可以有序地開展撤村并居的活動。而在那些經濟還不是很發達，與真正的城市水平差距較大的地區，實施撤村并居是一種很不明智的行為。

3.2切實體會中央政策的初衷

在具體貫徹執行中央的政策過程中，不能背離中央的政策，要確實做到為農民的利益著想，為國家的城市化和長遠發展著想。要做好農民的思想工作，讓農民真正理解國家政策的意義，讓他們心甘情愿的參與到撤村并居的行動中來。這樣才能真正地實現和諧的撤村并居，真正向建設社會主義新農村靠近。

3.3撤村并居之前要做好各項前提基礎工作

許多農民之所以對撤村并居有抵觸，主要是并居之后無法保證就業，未來的生活也就失去了保障，因此必須做好配套的工作，在并居的同時在社區周圍開辦一些能夠吸納剩余勞動力的第二、第三產業。照農民所說：“只要撤村并居之后能有地方干活掙錢就行。”只有做到了這樣，農民才會沒有后顧之憂，才會真正實現撤村并居的真實意義。

3.4撤村并居之后的土地利用也應該規劃使用

“撤村并居”所騰出的土地應該仍歸農村集體經濟組織所有，而不能歸地方政府所有，不得擅自轉變為城鎮建設用地。實際上，2010年中央一號文件就明確規定：“農村宅基地和村莊整理后節約的土地仍屬農民集體所有。”

參考文獻：

［1］楊繼瑞，周曉蓉.統籌城鄉背景的農民集中居住及其制度重構：以四川為例.三農新解，2010，（8）.

［2］“撤村并居”：山東諸城推行農村社區化.《瞭望》新聞周刊.

［3］山東省撤村并居調查報告——歷城區唐王鎮和即墨市環秀辦事處為例.

［4］廣東省揭陽市大南山僑區撤村并居建設新農村.集體經濟網，2010.10.17.

［5］溫鐵軍.中國新農村建設報告.福建人民出版社.