青年與技能：拉近教育和就業的距離

2000年，來自世界164個國家的代表齊聚塞內加爾的達喀爾，通過了著名的“達喀爾行動框架”——《全民教育：到2015年實現我們的集體承諾》，提出了六項全民教育目標。為加強對世界各國全民教育實施情況的監督，UNESCO從2002年開始出版《全民教育全球監測報告》。除2002年第一個報告和2008年中期報告對全民教育總體進展進行全面論述外，報告每年都針對一個特定主題。10月16日，UNESCO在法國巴黎UNESCO總部舉行了《2012全民教育全球監測報告》的發布儀式，UNESCO總干事伊蓮娜·博科娃宣布正式發布主題為“青年與技能：拉近教育和工作世界距離”的《2012全民教育全球監測報告》。

該報告主要關注第三項全民教育目標——“所有青年和成人的學習要求”。報告提出，青年人的幸福與成功比以往更加依賴于教育和培訓所能提供的技能，更加迫切地需要保證公平獲得參加適當技能培養課程的機會。報告的核心思想是：全民教育不僅要確保所有兒童都能上學，還要培養青年人，使其能夠安身立命，有機會找到體面工作，謀取生計，為所在社區和社會做出貢獻。從更廣的視角來說，教育要協助國家培養在全球經濟中增長所需的勞動力。報告提出了個體技能發展的“能力通路”的概念，強調要加強對城市流動青年和農村青年的技能培訓。其中某些理念和戰略與我國職業教育發展的戰略重點不謀而合，對于我國發展現代職業教育具有一定的啟示意義。

一、基本理念：通過技能開發建立強大的發展基礎

報告提出，世界各國政府都正在經受經濟危機之后的長期考驗以及知識經濟發展的挑戰。如果一個國家要在迅速變化的世界中實現繁榮發展，就必須更加關注培養一支技術技能嫻熟的勞動力隊伍。而且，所有青年人，無論生活在何處，無論處于何種背景，都要培養他們獲得體面工作所需要的技能，以便他們能夠不斷進步和全面參與社會。

報告強調，世界某些地區的青年人數量增長迅速，青年人的數量比以往更多。2010年，全球15～24歲的人口已達到12億，僅在發展中國家，15～24歲的人口已超過10億。如圖1、圖2所示，撒哈拉以南非洲的青年人口數量尤其龐大且增長迅速，大約2／3的非洲人不滿25歲，而法國、日本、英國和美國等富裕國家，不滿25歲的人口數卻不到1／3。2030年之前，撒哈拉以南非洲青年人的數量將是1980年的3.5倍。還有大量青年人居住在阿拉伯國家及南亞和西亞地區，這些區域約有一半人口在25歲以下。

但是，世界各地所創造的就業機會并不能滿足這一龐大的青年人口的需求。大約8個15～24歲的青年人中就有1人失業。青年人的失業人數是成人的3倍。隨著威脅青年失業的因素不斷增加，許多青年人依然要面對未來幾年無法獲得有保障工作的壓力。這些青年人往往在城市非正規部門工作，其工資所得處于貧困線以下；或在土地日益減少的情況下耕作小塊農田。為這些人提供教育與培訓機會，使其脫離技能要求低、報酬低的工作，應當成為各國技能培養戰略的核心。

報告強調，在青年失業問題如此嚴峻的背景下，各國政府必須解決青年人面臨的巨大的技能缺失問題。教育與技能開發雖然不是解決這一問題的唯一辦法——因為其還需要支持投資和就業創造的其他政策，但卻是非常重要的一部分。發展青年人的技能是非常緊迫的，如果相當多的青年人缺乏工作所需的技能，創造更多的就業機會也不能解決問題。從很大程度來說，技能開發將決定青年人、他們所在社區、社會及國家能否實現可持續發展。各國只有加強對青年人技能開發的投資，才能確保從巨大的人力資源潛能中獲益。

那么，到底應該培養青年人的哪些技能呢？報告提出了“能力通路”的概念，確定了所有青年人都要具備的三類主要技能：基本技能、可轉移技能以及技術和職業能力，以及可以獲得這些技能的環境。見圖3。圖的左側顯示了正規的基礎教育及其延伸——技術和職業教育，右側顯示了那些錯過正式學校教育的人的技能培訓機會，包括針對基本技能的二次教育機會及學徒制等工作本位培訓機會。圖的最下面顯示的是那些缺乏基本技能的人，常常只從事維持基本生存、收入很低的工作，普遍被貧困困擾。圖的最上面顯示的是那些具有較多技能的人能夠獲得高收入的工作或創業機會，并能夠繼續進入高等教育機構學習。

具體來說，基本技能包括找到能夠獲得滿足個體日常所需工資的工作所要求的識字和計算能力，這些能力是繼續教育和培訓的必要前提，也是獲得可轉移技能與技術和職業能力，增加找到好工作可能性的必要前提。高質量的小學和初中教育是人們獲得較好基本技能的基礎。可轉移技能包括解決問題的能力、有效交流思想和信息、創新意識、領導力和責任感以及創業能力。人們需要這些技能，以便適應不同工作環境，從而提高其留在有利可圖的就業崗位上的機會。報告指出，從某種程度上來說，可轉移技能主要在學校以外的環境中培養；同時，它們也可以在中等學校教育和工作本位培訓中獲得。技術和職業能力指許多工作要求的特定技術和專業知識。可轉移技能主要通過中等學校教育、正式的職業教育或工作本位培訓獲得。

報告強調，這三種能力是技能培養需求和政策行動應當針對的領域。青年人可以通過正規的普及教育及其延伸，即職業技術教育，獲得這三種能力。而對于那些錯過正規學校教育的人，還可以通過基本技能的二次教育機會及基于工作的培訓等獲得這些能力。

總體來看，報告提出的“能力通路”概念是一種更廣泛意義上的技能概念，其所涉及的教育層次和類型也很廣泛，超越了僅僅培養個體特定職業技能的范疇。從此出發，報告強調，技能開發戰略或行動也需要從一個更加廣泛的視角制定：彌補基本技能的缺失，確保更多的青年人進入并完成中等較低層次教育（初中教育），增加非正式部門的學習機會，關注城市和農村青年的特定學習需求。

二、問題與挑戰：技能監測結果

報告指出，為獲得體面工作，并成為經濟活動中的積極因素，個體需要具備基本技能。基本技能主要通過正規教育獲得。根據報告起草小組的調查，在較富裕國家，大部分15-19歲的青年人獲得了高中階段教育，并在中等教育后實現了向工作或高等教育的過渡。在許多中亞及中東歐國家，如亞美尼亞和哈薩克斯坦以及一些拉丁美洲國家，如玻利維亞、巴西和哥倫比亞，大部分青年人都能獲得中等層次學校教育。然而，這在許多低收入和中低收入國家還沒有成為現實，很多國家的教育體系沒有為人們提供獲得體面工作所必需的基本技能。如圖4所示，在123個低收入國家和中低收入國家，大約2億15～24歲青年人甚至沒有完成小學教育，即1／5的青年人小學沒有畢業。在參與調查的59個國家中，有30個國家至少一半的15-19歲青年人缺乏基本技能，這些人口主要集中在撒哈拉以南非洲地區，包括盧旺達、布基納法索、尼日爾、馬里等國家。從地區來看，撒哈拉以南非洲近1／3、阿拉伯國家1／5的青年人缺乏基本技能。在這2億人中，一半以上集中在5個國家：孟加拉國、埃塞俄比亞、印度、尼日利亞和巴基斯坦。大部分缺乏基本技能的人生活在南亞和西亞（9100萬）及撒哈拉以南非洲（5700萬）地區。報告強調，對于這些國家，技能開發戰略需要集中于通過二次教育機會為所有青年人提供基本的讀寫技能。盡管世界各地開展了大量創新性的二次教育機會計劃，其中許多計劃由非政府組織（NGO）提供，但這些計劃所惠及的青年人數量微不足道。對7個國家一些較大規模的計劃進行的評估表明，這些計劃惠及了大約210萬兒童和青年人。但本報告估計，這7個國家中的1500萬青年人需要二次機會來獲得基本技能。

可轉移技能：為工作世界作準備

雇主普遍希望求職的青年人能夠運用所學知識解決問題，工作積極主動，能夠與團隊成員溝通順暢，這些都是可轉移技能。報告強調，可轉移技能雖然是無形的，但卻是就業能力和個體品質的關鍵因素，如自尊、動機和理想等。這些“可轉移技能”不是從教科書上學到的，但可以通過優質的教育獲得。發達國家的經驗表明，在校學習時間越長，越有助于保證解決問題能力的獲得。在加拿大，完成高中教育之前離校的人中約有45％缺乏這些能力，而高中畢業后缺乏這些能力的人則為20％。

雇主往往表示，勞動力市場的新成員缺少可轉移技能。報告以問題解決技能為例，對若干國家的調查數據顯示，即使在富裕國家，不僅有一些青年沒有掌握基本的讀寫能力，而且有很大一部分青年沒有獲得問題解決技能，見圖5。以意大利為例，所調查的大約一半青年人達到了最低水平的問題解決技能，相比來看，僅有1／3的人具有基本的識字和計算技能。在加拿大，大約有28％的青年人達到了理想的問題解決技能水平，12％的青年人不具備閱讀一個藥瓶的基本閱讀能力，19％的人缺乏基本的計算技能。

在數字閱讀方面，在參加調查的45個國家中，有1／5的學生在這方面的得分較低，而且各國之間也存在很大差異。如在柬埔寨，有70％的學生缺乏數字閱讀能力，而澳大利亞和日本的這一比例只有10％。

技術和職業能力：從學校到工作的冒險過渡

在技術和職業能力方面，報告指出，許多青年人面臨從學校到就業的艱難過渡，這是世界范圍內面臨的普遍問題。在許多國家，找到一份好工作的障礙對于大多數青年人而言是無法逾越的。青年在勞動力市場上經常經歷的這種不利處境體現在缺乏就業機會和就業質量低下兩方面——表現為不穩定的、低薪的工作。根據報告所提供的數據，2011年全世界大約13％的青年被計入失業人口——即7500萬青年人，比2007年爆發經濟危機之前多了近400萬。

在比較富裕的國家，教育層次較低的青年人普遍面臨過早及長期失業的危機。有些青年人，尤其是富裕國家的青年人，在離開學校后會面臨長期的失業。如在2005年前后，甚至在經濟衰退開始之前，希臘和意大利17％的15－29歲人口在結束教育后待業5年。但由于經濟衰退的到來，青年人的就業機會越來越少，教育程度低的青年人尤其受經濟危機的影響。與經濟危機前相比，2011年全球大約減少了2900萬個職位。例如，西班牙的失業率在2007－2009年間大幅上升，沒完成中學教育的人尤其如此。而在貧困率較高及對失業人口支持較少的國家，技能水平較低的青年人在勞動力市場上的就業機會更少，面臨更嚴峻的挑戰。為了維持生存，他們大量從事著低薪和臨時性的工作，長期生活在貧困線以下。

報告強調，青年人在等待踏入社會大門時比年長者更有可能失業。報告數據指出，世界范圍內，青年人失業率是成年人的2－3倍。在中東地區，青年人失業的比例為25％，而成年人的這一比例僅為6％；埃及青年人的失業率是成年人的6倍，南非為2－3倍，意大利為4倍。見圖6。與教育處境不利有關的因素，如貧困、性別和殘疾，也往往與勞動力市場的處境不利有關。不平等的技能培養、社會準則和勞動力市場歧視共同導致這一結果。

近年來發達國家涌現的NEET（沒有就業，亦沒有參與教育與培訓，notinemployment，educationortraining）一族也引起了報告的重視。他們既沒有積極就業，教育和技能水平也較低，是發達國家政策需要關注的一個問題。報告指出，如果不能滿足這一部分青年的教育與就業需求，將會導致他們的健康和心理問題。

針對這些問題，報告強調，面臨城市化、科技進步及綠色經濟發展的挑戰，青年人需要更多的技能，以靈活適應工作場所不斷變化的需求。各國政府必須積極行動起來，確保青年人獲得促進他們找到體面工作的這些技能。

學校職業教育發展情況

報告指出，正規中等教育是培養工作和生活所需技能的最有效途徑。盡管全球中等學校的入學人數有所增加，但是，2010年低收入國家的初中毛入學率僅為52％，而數以百萬計的青年人卻不得不在沒有一技之長情況下慘淡生活。盡管中學在校生人數仍比1999年增加了25％。撒哈拉以南非洲在這一期間的入學人數翻了一倍，但2010年是世界上中等教育總入學率最低的一年，僅為40％。

從歷史發展的角度來說，1999－2010年，世界范圍內的中等教育入學率提高了25％，其在低收入國家增長了78％，在中低收入國家增長了47％。大部分增長發生在一開始入學率較低的地區，如在撒哈拉以南非洲地區，中等教育入學率增長了1倍；在南亞和西亞地區，中等教育毛入學率從44％增長到59％，在阿拉伯國家從59％增長到69％。從絕對數量的角度來說，東亞和太平洋地區是中等教育發展最快的地區，其中等教育入學率從17％增長到80％。見表1。

然而，報告指出，并不是所有的青年人都能從這種教育擴張中獲益。2010年，全世界有7100萬初中學齡的青少年失學，盡管這一數字自2007年以來已經停止增長。3／4的失學青少年生活在南亞和西亞及撒哈拉以南非洲地區。自1999年以來輟學率的減少主要發生在東亞和太平洋地區。而且從時間來看，教育進展最大的時期發生在全民教育目標確立后的2000-2005年，令人擔憂的是，這種進展從2007年開始出現停滯。這種停滯在一些地區特別明顯，如撒哈拉以南非洲地區的失學青年數量自1999年以來一直維持在2200萬，這部分是由于其人口增長造成的；在南亞和西亞，2002-2005年輟學率下降了18％，但自2005年以來就沒有再取得進步。因此，到2010年，這兩個地區的失學青年數量占了世界的3／4，比1999年的3／5還要多。

報告提出，一些青年人通過職業技術教育培養技能。1999－2010年，隨著高中階段教育入學率的提高，技術和職業教育的入學率也有了明顯增加，但在各地區間存在很大差異。如中亞地區的這一比例從1999年的6％增長到2010年的19％，但這一比例在阿拉伯國家卻出現了下降，從1999年的14％下降到2010年的8％。總體來看，學習技術和職業教育課程的中學生比例自1999年以來維持在11％。撒哈拉以南非洲、南亞和西亞地區以及阿拉伯國家的技術和職業教育所占比例較小。這表明，在中等教育入學率較低的國家，其職業教育課程入學率普遍較低。但是，這也有例外，如在安哥拉，盡管其高中階段教育總入學率只有22％，但大約有3／4的學生學習技術和職業教育課程。見圖7。

如圖7所示，在高中教育階段，盡管世界范圍內職業教育的總體比例不高，但各國和各地區高中階段職業教育與普通教育所占比例的差異很大。從各地區來看，中歐和東歐及北美和西歐等地區的職業教育比例較高。從國家來看，中亞地區烏茲別克斯坦的職業教育所占比例最高，其高中教育的主體就是職業教育，普通教育所占比例很小，這表明該國非常重視職業教育的發展；其次是歐洲的捷克、丹麥、比利時、斯洛文尼亞、波蘭等國，其職業教育在高中階段教育中所占比例也都超過或達到50％，這與歐洲雙元制的職業教育傳統有很大關系；此外，在東亞和太平洋地區，經濟較為發達的新西蘭的職業教育所占比例也較高。可以看出，中國的職業教育在整個高中階段教育中占了不到50％的比例，處于一個中間位置。總體來看，可以得出這樣一個結論，經濟較為發達國家的高中階段教育中，其職業教育普遍達到一定的規模水平。因此可以說，中等職業教育的發展是一國經濟發展的重要基礎。

報告對職業教育中的性別差異也給予了較大關注。報告強調，世界范圍內技術和職業教育中的性別差異普遍超過了普通教育。如在孟加拉國，女性只占技術和職業教育學生數的21％，相比之下，有51％的女性在普通教育中學習。而且技術和職業教育中的女性普遍集中在傳統的女性職業領域中，如美發、縫紉、銷售、護理和服務性職業，這些職業的收入普遍較低。

報告強調，正式的普通教育和技術與職業教育僅僅展現了技能培養的部分情況。學校并非技能培養的唯一機構。國際組織制定了一系列針對技能和技能培養課程的分類框架。但是，在達喀爾確定全民教育目標12年之后，在就“有平等機會學習知識和生活技能”（目標3的核心）取得進展的要素達成共識、商定一套國際可比的一致指標以及評估是否取得進步方面，國際社會仍然任重道遠。有跡象表明，情況有望改善，但最近的進展不會及時形成充分的數據，在最后期限2015年之前充分衡量目標3的實現情況。然而，關于這些類型教育機構入學率的信息也不能告訴我們青年人獲得了哪些類型的技能。關于應該滿足哪些技能需求，以及確定其是否得到滿足還將是未來研究的重點。

教育經費投入情況

報告提出，技能培養對于減少失業、不平等和貧困現象以及促進發展至關重要。這也是一項明智的投資。在教育上每花1美元，就能獲得多達10至15美元的經濟增長。如果全世界46個最貧困國家75％以上的15歲人口達到OECD最低的教學基準，經濟增長就可以在基準線基礎上增加2.1％，1.04億人口可以擺脫赤貧。報告還以韓國經驗為例，強調韓國僅在30年間就從貧困走向富裕，其部分原因是重視和規劃技能培養。該國通過實現普及初等教育、繼而普及中等教育，提升全部人口的技能，隨后把重點放在支持技能培訓產業上，通過實現技能供需匹配促進了經濟騰飛。

報告強調，盡管有明確證據表明對技能培養投資的重要性，但其依然沒有得到應有的優先重視。根據對青年人口眾多的46個中低收入國家的分析，只有一半曾經或正在制定一些側重于技能培訓的政策文件——要么是職業技術教育與培訓戰略，要么是更廣泛的技能培訓戰略。

2000年以來，各國政府的教育支出總額穩步增加。如表2所示，2010年，世界教育經費支出占GNP的比例平均為4.9％。這一比例在高收入國家最高，達到了5.4％，在低收入國家也達到了4.6％的水平。從各地區來看，教育經費支出占GNP的比例在中歐和東歐最高，達到了5.7％，其次是阿拉伯國家及北美和西歐，分別為5.5％和5.1％。從縱向發展的角度看，1999－2010年，全球范圍內的教育支出以年均2.7％的速度增長，最大的支出增長出現在低收入國家，自1999年以來平均每年增長7.2％。撒哈拉以南非洲年增長率為5％。

報告指出，經濟發展水平快速增長、國民收入增加以及政府對教育發展的重視共同促進了1999年以來對教育投入水平的增加。過去10年，大多數國家通過大幅增加教育支出或將其維持在現有較高水平，加快實現了全民教育的進程。在具有可比數據的中低收入國家中，63％的國家都增加了其對教育投入的份額，這從整體上促進了對于教育整體投入水平的增加。例如，在坦桑尼亞聯合共和國，教育支出占GNP的比重翻了兩倍，小學凈入學率則翻了1倍。在塞內加爾，教育支出占GNP的比例從3.2％增至5.7％，小學入學率顯著增長，并消除了性別差距；只有8個國家的教育支出出現了下降，教育支出減少了GNP比例的將近1％，見圖8。

三、核心戰略：拉近教育與就業的距離

增強中等教育的工作適切性

報告指出，中學教育是青年人獲得技能、增加體面就業機會的一條關鍵路徑。具體來說，中等較低層次教育（初中教育）有利于擴大、加強在小學學到的基礎技能；中等較高層次教育（高中教育）有利于加強普通教育，并加入技術和職業能力方面的內容。提供能夠滿足最廣泛的能力、興趣和背景需求的優質中等教育，不僅對于為青年人確立通向工作領域的道路至關重要，而且對于向各國提供所需的有文化的勞動力以及在當今以技術為發展動力的世界中增強競爭力至關重要。

如圖9所示，報告根據所調查國家青年學生從初中教育向高中教育的過渡情況，將所調查的國家分為五組類型：第一組是初中教育入學率極低的國家，大部分低收入國家都可以歸入這一群體，這些國家主要位于撒哈拉以南非洲、阿拉伯以及西亞和南亞地區，其青年人進入初中學校的機會較少，如中非的毛里求斯和尼日爾兩國，其初中教育毛入學率僅僅從1999年的19％增長到2010年的26％。第二組是初中教育入學率中等，但升學率較低的國家。這些國家面臨一定的早期輟學問題，學生的初中教育毛入學率普遍在60％～95％左右，但學生進入高中教育的機會較少，如埃及和印度是這組國家的典型代表。第三組是中等教育入學率中等，但升學率較高的國家。一些拉丁美洲國家屬于這一群體，這些國家在各層次教育間實現了平衡發展，盡管其高中階段教育并沒有達到普及水平。第四組是初中教育入學率較高，但升學率較低的國家。報告指出，世界上1／3的國家都屬于這一群體，這些國家能夠向大部分青年人提供初中教育（毛入學率超過95％），但這些國家面臨持續的教育不均等問題，很多青年人并沒有繼續進入高中階段教育學習，如阿拉伯地區的阿爾及利亞和突尼斯。第五組是入學率和升學率都較高的國家。報告指出，在許多發達國家，已經實現了高中階段教育的普及，如荷蘭、英國、美國、韓國等。但報告強調，這些國家仍然面臨一定的早期輟學問題，如在一些歐盟國家，有1／5的青年人沒有完成高中階段教育，見圖10。

報告指出，2010年，全世界有7100萬青少年沒有在初中學校學習。即便在整體入學率較高的國家，也有大量青少年過早離開學校。如在西班牙，多達1／3的人在中學輟學，考慮到經濟危機的嚴重性以及2012年3月51％的青年人失業，這種情況尤其令人擔憂。針對如上問題，報告強調，所有國家都必須重視起來，確保通過中等教育發展學生的可轉移技能以及技術和職業技能，使學生實現教育與工作場所實際需求的對接，從而實現良好的就業。為此，報告提出如下策略：

首先，消除人們獲得中等教育的障礙。所有國家都需要確保所提供的教育適應青年人的技能需求。其中，貧窮國家需要使更多的兒童進入初中學校學習，發達國家需要使輟學較早的弱勢青年群體獲得高中階段教育。

其次，使中等教育更適應工作實際。報告提出，中等教育應為所有青年提供平等機會，一方面培養學生的可轉移技能；另一方面，還必須使學生學習特定行業和工作部門需要的技術和職業技能，并將這些技能均衡結合，以促進其找到一份好工作，實現從學校到工作的平穩過渡，或繼續接受教育。為實現這一目標，報告強調，開發在技術、職業和普通教育之間實現平衡的多樣化中等教育課程體系，對于為所有不同背景學生提供更多的教育機會選擇，以及避免學生及其父母把職業教育作為次等教育選擇，都是非常關鍵的。

報告提出的一個重要觀點是，把成績差的學生推入技術和職業培訓，可能會加劇社會不平等，造成雇主不重視這些計劃。在2009年OECD開展的《國際學生評估計劃》（PISA）調查的22個國家中，有18個國家被編入職業學校的學生，與普通教育的同伴相比，平均社會經濟地位較低。在普通中學教育與職業技術教育學生成績差距最大的4個國家中，處境不利學生接受職業技術教育的比例最大。基于這一點，報告強調，技術和職業教育課程與普通教育課程一起實施，并與勞動力市場更貼合，中等教育學生的入學率和畢業率都會提升。報告強調，初中教育要為所有學生都制定共同的課程框架，提供核心技能；高中教育要努力在技術和職業與普通教育學科間實現平衡。

報告提出的另一個重要觀點是，技術和職業教育的效益主要依賴于勞動力市場的需求。報告強調，在建立社會基礎技能及滿足勞動力市場需求技能方面，技術和職業教育是最有效的，這在中國和韓國等亞洲經濟迅速增長的國家最為明顯。例如，在柬埔寨、印度尼西亞、泰國和土耳其，勞動力市場對中等教育的回報——延長學校教育年限對學生收入的影響普遍較高，而且職業教育的回報要高于普通教育。在柬埔寨，中等職業學校男性畢業生的勞動力市場工資回報率是39％，高于普通學校的32％。這反映了柬埔寨勞動力市場近年來的發展，稀缺性技能正得到越來越多的回報。而在其他一些經濟欠發達國家，如埃及、伊朗、盧旺達和坦桑尼亞，中等職業學校的回報率低于普通中等教育。如在埃及，中等職業教育的回報率非常低，只有4％，而普通中等教育的回報率為7％。

報告強調，盡管技術和職業教育能夠在短期內促進學生從學校到工作的過渡，但其對學生從長遠角度適應經濟結構和科技變化具有一定的限制。對18個OECD國家的分析發現，接受過更多普通教育的人從長遠來說具有更好的就業機會。

第三，加強學校與就業之間的聯系。在這方面，報告特別強調要通過發展實習和學徒制把學校教育與基于工作的計劃聯系起來，以增強青年人工作能力。

城市青年所需技能：迎接更美好未來的機會

報告指出，快速城市化產生了大量城市貧民。無論是在城市化進程正迅速發展的地區，還是在那些很早就已經城市化的地區——例如拉丁美洲，大約1／4的人口都生活在貧民窟中，許多青年人居住在非常貧困的環境中，他們很難找到體面的工作。最新統計顯示，總共8億以上人口生活在貧民窟，在2020年之前，這一數字預計將增至8.89億。在許多發展中國家，雖然城市地區的教育機會比農村地區多，但在掌握基本技能方面，城市貧民與農村貧民之間的差距并不大。在45個中低收入國家，城市富人遠比城市貧民更可能至少讀到初中畢業。在其中10個國家，城市貧民中缺乏基本技能的15－24歲人口比例甚至比農村貧民更高。見圖11。

盡管青年人大規模向城市遷移的原因不同，但追求農村地區沒有的更好工作和收入是他們的共同目標。報告特別以中國為例提出，在中國，大量農村人口向城市遷移，2009年大約有1.45億農村流動人口居住在城市，這些人中有一半以上出生于1980年以后；而在這些人口中，有41％為女性，70％以上沒有完成高中階段教育。因此，與其他居民相比，由于缺乏充分的教育與就業信息，他們獲得的就業機會也相對較少，收入也較低；80％的15－18歲短期城市流動人口處于輟學狀態。

城市貧民缺乏技能和教育造成絕大多數人在非正式中小型企業工作，這些企業提供的工作既不正式也不規范，往往報酬很低，工作條件差，也不長久。報告指出，在南亞和西亞地區，非正式部門是主要的雇主，如在印度，2009－2010年度，城市41％的人口處于自謀職業狀態，17％的男性和20％的女性屬于臨時工。在東亞國家，21世紀的第一個10年中，非正規就業占了非農就業的70％。由于經濟衰退的影響持續存在，從事技術要求低的非正式工作、工資所得在貧困線以下的青年人數量直線上升。

報告對7個城市的調查發現，具有中等職業教育學校證書的非正式部門工人所獲得的收入紅利比具有普通中等教育文憑的人要高80％－110％。基于此，報告強調，教育和技能培訓可以使城市貧民有機會擺脫貧困生活并找到體面工作。因此，將基本技能擴展至15－24歲的青年人，并與職業培訓相結合，以促進他們找到穩定的工作，應當是各國技能培養政策的重點。由于非正式部門的多樣化，青年人的培訓需求也非常多樣，其最基本的需求就是獲得發展基本技能的二次教育機會。而對于那些已經具備基本技能的人來說，就需要發展其某一行業的特定技能或可轉移技能。具體來說，報告提出如下幾方面建議：

首先，擴大處境不利青年獲得技能培訓的機會。需要制定相關的國家技能戰略，并把城市不利青年群體以及非正式企業納入進來。報告對46個發展中國家的審查表明，大多數國家主要把改革正式的TVET體系作為技能政策的重點，而沒有制定明確針對城市非正規部門的國家技能培養政策。印度是嘗試解決這一問題的少數國家之一，已制定一項關于非正式勞動者的戰略——《關于城市街頭小販的國家政策》。其中規定，由于印度有1000萬街頭小販經營微型企業，他們應當獲得培訓來提升其技術和商業技能，以便能夠增加收入并找到其他工作。

其次，培養處境不利青年基本技能以外的能力。在城市青年人口已具備基本技能的地方，政府必須支持針對可轉移技能和技術能力的培訓，尤其是對具有增長潛力的中小型非正規企業，政府要組織開展相應的技能培訓。在這方面，報告強調，傳統學徒制具有成本效益，與實踐直接相關，有利于實現就業，因此是獲得技能的一種有效方式。為此，使城市青年人能夠公平地獲得學徒培訓機會，并提高培訓質量，應該成為各國技能發展政策的優先事項。但是，報告也提出，目前世界各國學徒制發展面臨一些問題：一是獲得學徒培訓的機會不公平，如在加納，20％最貧困的青年人中只有11％經歷過學徒實踐，而20％最富裕的青年人中這一比例為47％，這也會導致完成學徒后就業地位和收入的差異；二是有時存在剝削青年學徒的情況，這表現在學徒工作時間過長、大部分師傅僅僅教授特定職業的技能，較少傳授理論知識及管理技能。針對這一問題，報告提出，需要對傳統的學徒制進行公共干預，如增強弱勢群體的學徒培訓機會，提高師傅的技能水平，改善學徒的工作環境，確保學徒的技能得到認可。從制度改革的角度來說，根據世界各地的經驗，如下兩種改革路徑是比較有效的：一是把傳統學徒制轉型為雙元制的培訓體系，實現理論學習與實踐培訓的有效結合。二是逐步正式認可傳統學徒制，并為其提供相關支持，如通過國家資格認證框架對學徒的技能和工作經驗進行認證，可以進一步提高這種培訓的重要性，并提高學徒的就業能力。

第三，大力推動創業培訓的發展。擺脫維持生計工作的另一個途徑是自主創業。但是，缺乏相關的管理和創業技能被很多國家的政策制定者所忽視。報告基于對38個包括低收入、中等收入和較高收入國家的調查提出，培訓可以非常有效地促進學習者發展和利用相關的創業知識和技能。因此，報告強調，應針對處境不利的城市青年開發專門的創業培訓課程，并將其與創辦企業的資源相結合，為青年人提供更多的成功機會。

培養農村青年的能力：擺脫貧困的途徑

報告提出，世界上的大部分貧困人口居住在農村地區，他們僅僅依靠小型的農場、季節性的勞動和微型企業活動生活，他們在獲得有保障的生活及就業機會方面面臨挑戰。農村地區的生產力依賴于獲得土地、勞動力資本、科技和技能。通過恰當的教育與培訓，可以增強農村人口的生產力。其關鍵是通過擴大人們的培訓機會，確保生活在農村地區的人們把農業和非農業工作都作為有吸引力的選擇。提高農村地區青年人尤其是青年婦女的教育和能力，不僅有助于增加他們的就業機會，而且能夠提高農村地區的生產力。報告強調，在中國的農村地區，至少擁有小學后教育程度、從事非農工作的人，其工資所得要高得多。在報告分析的46個國家中，只有一半左右在其國家計劃中確認了農村貧困人口的特定培訓和技能需求。針對這一領域，報告提出如下策略：

首先，滿足農村青年的培訓需求。報告提出，要將農村貧困人口需求列為優先事項，把農民技能培訓作為整個農村發展戰略的一部分。報告還特別強調了中國的經驗，指出中國自20世紀70年代以來，就將重點放在提高農民和非農個體經營者的生產力上，減少了生活在貧困線以下的人數。具體來說，一是擴大正規小學和中學教育覆蓋率，提高其與農村環境的關聯性，確保所有農村青年都有機會獲得基本技能。二是重視為農村青年提供二次培訓機會，培養與農村人口的農業和非農活動相關的技能。報告強調，使當地農村充分參與、采取靈活多樣的培訓形式及適應當地背景是這些項目成功的關鍵。三是把針對農村人口的技能培訓與其他的支持項目結合起來，滿足多樣化弱勢群體的需求。例如，把技能培訓與針對農村人口的小額貸款或社會保障措施結合起來，增強農村青年在非農產業的就業及創業能力。三是建立農村地區勞動力市場信息系統，應對不斷變化的技能需求。

其次，為農村青年提供更多技能。報告提出，為保證農村地區的工作對青年人有吸引力，提供基本技能以外的培訓至關重要。具體來說，可以向農民提供木工、電工、水管工和建筑工等非農行業的技能培訓，增強農村工作的吸引力，這有利于鼓勵青年人留在農村地區。報告根據對世界各國的調查提出，組建農民田間學校和合作社，開展農業推廣服務，有利于提升青年農民的農場管理、經營和組織能力，是對農村青年進行技能培訓的有效途徑。報告以烏干達和坦桑尼亞為例，說明農民田間學校是比較有效的一種傳播新型農業技術的方法，可以極大提高農民的生產力和收入水平；而組建農業合作社可以幫助農民獲得技能，同時加強其共同話語權。

第三，向農村青年提供創業和小企業經營培訓。報告指出，可以向農民提供創業和微型企業技能培訓計劃，這在世界一些地區已經取得成功，如墨西哥、柬埔寨等國及拉丁美洲地區。但是，報告特別強調，針對農村地區的技能發展計劃應事先對地方勞動力市場及其需求進行評估，以確保培訓項目的適切性和質量；同時應對接受培訓的農村青年給予一定的支持，以確保培訓項目的有效實施。

第四，要向農村青年開展綠色技能培訓，引導農村青年保護環境。報告強調，為滿足世界發展對安全食物的需求，應對氣候變化等環境問題的影響，還需要向農村青年開展保持生態多樣化、完整生態體系等方面的培訓，以增強世界各地農業的生產力和可持續性。

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全民教育目標總體監測結果

報告對200多個國家和地區實現六項全民教育目標的情況進行了監測。

目標1：幼兒保育和教育的進展太慢。2010年，大約28％的5歲以下兒童發育遲緩，全世界接受學前教育的兒童不到一半。

目標2：普及初等教育的進程趨于停滯。2010年全球失學兒童數量停留在6100萬。每100名失學兒童中，有47人上學無望。

目標3：許多青年人缺乏基本技能。在123個低收入國家和中低收入國家，大約2億15－24歲青年人甚至沒有完成小學教育，即1／5的青年人小學沒有畢業。

目標4：成人識字率依然是一個難以達到的目標。成人文盲的數量在1990－2010年間增加了27％。2010年，大約7.75億成人不識字，其中2／3是婦女。

目標5：兩性不均等的形式各種各樣。2010年，17個國家的情況依然是，若有10個男童上小學，則女童人數不足9個。在尚未實現中學性別均等的96個國家中，有一半以上國家的男童處于不利境地。

目標6：全球學習成果不平等現象依然顯而易見。多達2，5億兒童到了應上四年級時仍不會讀寫。

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報告準備過程對世界若干國家青年的訪談實錄

報告強調，各國政府應通過加強技能培訓和二次教育機會使青年人有一個更美好的生活開端，以便他們滿懷信心地迎接工作世界。如下是報告準備過程中對一些國家青年的訪談實錄：

在學徒期內，我將去中心學習計算機維修。在中心學習時，我能在那里進行實踐，而且在取得證書后能馬上工作。我不僅僅學習理論知識，他們還讓我練習組裝或修理計算機。

——越南青年男子

由于缺少教育，我們找不到工作，無法改善自己的生活。對我們而言，沒有增長。

——印度青年男子

我認為如果能找到一個受過良好教育的人指導我，使我更清楚地知道自己的職業興趣所在，那情況會大不一樣。如果有個人能幫助我掌握技能并給予我開始工作的可能性，我知道我能夠實現自己的目標。

——埃塞俄比亞青年婦女

在大學乃至中小學里，他們應該做得更多些，而不是只給一天時間讓你去取得一點工作經驗。他們應該安排兩天在校上課，三天實習，時間均衡。這樣上學，你就能學到你需要學習的東西，同時在校外努力獲得一些經驗。

——英國青年婦女

如果我想成為高貴的人，我就必須堅持學習，但是由于經濟原因，我無法繼續學習。我想我會輟學，不再作為負擔，而是自力更生，但是如果我找不到工作，又如何能堅持學習呢？

——墨西哥青年男子

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《全民教育全球監測報告2012》的發布背景及相關資料

報告的由來

2000年，來自世界164個國家的代表共同齊聚塞內加爾的達喀爾，通過了著名的“達喀爾行動框架”——《全民教育：到2015年實現我們的集體承諾》，提出了涉及學前教育、基礎教育、青年技能、成人掃盲、性別平等、教育質量等六個方面的全民教育目標。《全民教育全球監測報告》從2002年開始出版，其目標是對世界各國實現全民教育目標的情況進行評估，向世界各國通報全民教育的實施進展，使其為支持全民教育目標的實現進一步作出承諾，提供持續支持。其主要內容是：追蹤取得的進步，確定有效的政策改革及世界各地區的良好做法，關注一些新興挑戰，促進教育的國際合作。

報告的準備

一個由UNESCO巴黎總部組織的國際小組負責報告的準備和撰寫，這一國際小組由研究人員、政策分析人員及各領域的專家組成。此外，還有一個由世界不同地區專家和教育實踐者組成的咨詢小組，對每個報告主題的選擇提供指導。自2005年以來，UNESCO還為報告的撰寫組織專門的網上咨詢，以拓寬報告的范圍和內容。

報告的數據來源

UNESCO統計研究所在為報告提供關于學生、教師、學校發展、成人掃盲及教育經費支出等的數據方面起著主導作用。UNESCO統計研究所位于加拿大，負責向世界180個國家的政府收集數據。

報告的主題

除2002年第一個報告和2008年中期報告對全民教育總體進展進行全面論述外，報告每年都針對一個特定主題。自2002年以來的主題依次為：全民教育——世界走上正軌了嗎？（2002）；性別與全民教育——向平等躍進（2003－2004）；全民教育——提高質量勢在必行（2005）；掃盲至關重要（2006）；堅實的基礎：幼兒保育和教育（2007）；在2015年之前實現全民教育——我們能做到嗎？（2008）；消除不平等：治理緣何重要（2009）；普及到邊緣化群體（2010）；潛在危機：武裝沖突與教育（2011）。2012年的主題“青年與技能：拉近教育與工作的距離”，主要關注第三項全民教育目標——“所有青年和成人的學習要求”。其強調，由于目標不明確，衡量標準不確定，培養青年技能的必要性這一問題沒有得到各國政府、教育界或私營部門應有的關注，目前處于前所未有的關鍵時期。報告主要內容分為兩部分：第一部分是對全民教育目標的實現情況進行監測，第二部分是針對主題的論述——拉近教育與就業的距離。

四、行動建議：實現更美好未來的途徑

報告確定了應當采取的十個最重要步驟。這些步驟可以適當調整，以適應具體國家的情況和需要。

為水平低或沒有基本技能的人提供二次教育機會

報告提出，在中低收入國家有2億青年人沒有完成小學教育，未來需要努力向他們提供二次教育機會，相關國家政府應當將該問題列為政策優先事項，將其納入教育部門的戰略規劃，將目標設定為大幅減少不具備基本技能的青年人數量。應根據有二次教育機會需求的處境不利的青年人數確定預算分配，并納入國家財政預算中。

消除限制初中教育機會的障礙

報告強調，在缺乏基本技能的青年人口眾多的國家，必須以消除阻礙許多處境不利青少年接受教育并至少達到初中水平的障礙為出發點。取消學校費用，提供有針對性的財務支助，將初中與小學掛鉤，提供共同的核心課程，使所有兒童能夠掌握核心技能，確保公立學校數量充分，保證農村地區可以使用，是提高獲得初中教育機會的關鍵措施。應當設定一個全球目標，確保所有青年人從初中教育中受益，目的是在2030年之前實現普及基本合格的初中教育的目標。長期教育計劃應當確定實現這一目標所需的戰略和財政資源。

使處境不利者有更多機會接受高中教育，并提高與工作的關聯性

報告指出，高中階段教育必須適應勞動力市場對技能的需求。首先，必須通過科目選擇的靈活性并與具體工作掛鉤，在技術和職業科目及普通科目之間達到平衡。其次，中學課程改革應當更多側重于培養學生解決問題的能力，挖掘信息和傳播技術的潛力，幫助學生培養日益依賴技術的勞動力市場所需的技能。第三，向中學階段可能輟學的學生提供靈活的機會。可以設立遠程教育中心，以滿足處境不利青年的學習需求。適當認可通過其他學習途徑獲得的技能，使其回歸教育體系，或為其提供工作場所認可的資格。

讓城市貧困青年有機會接受技能培訓，以便找到更好的工作

報告指出，各國應制定清晰的政策和發展戰略，為城市貧困青年提供技能培訓，滿足其技能需求，使其擺脫低收入和不穩定的工作狀態。但報告強調，各項戰略的努力不能就此止步，在技能培訓的基礎上，還必須向青年人提供機會獲得開辦企業的資金，并幫助他們成功利用其所學技能。報告還強調，傳統的學徒制是獲得可轉移及特定工作技能的重要途徑，但各國要注重改善學徒的工作條件，確保技能可以通過國家資格認證框架予以認證；同時提高傳統學徒制的合法性，確保它們符合商業和行業標準，提高學徒獲得更多薪酬較高工作的機會。

將政策和計劃瞄準農村貧困青年

報告提出，許多農村青年需要二次機會獲得基本技能，以及有助于提高生產力的技術培訓。農民田間學校和通過合作社開展的培訓由于適應當地農民的需要，尤為成功。由于許多農村青年從事非農工作，創業和財務管理培訓可以增加他們的就業機會。在農田逐漸稀少的地方，提供機會鼓勵青年人留在農村地區發展非常重要。

將技能培訓與最貧困青年的社會保障聯系起來

報告指出，小額信貸或社會保障，如富有成效的資產轉讓，與基本的識字和計算以及生計能力培訓相結合，在幫助對抗將青年限于貧困的多種形式的不利處境方面非常成功。

優先考慮處境不利青年婦女的培訓需求

報告提出，解決青年婦女面臨的多重不利處境的有針對性的培訓計劃卓有成效。向青年婦女提供小額信貸和生計資產和津貼，以及充分利用這些資產所需的技能，使她們可以更好地管理自己的資金，可以使其自身及其家庭受益。

利用信息通信技術增加青年人的培訓機會

報告強調，可以利用信息傳播技術向更多青年提供技能培訓。即便無線電等基礎技術也可以在技能培訓中發揮重要作用，對于偏遠的農村地區人口而言這一點尤為重要。這些辦法應當更多地加以利用，以增加青年人的培訓機會。

加強數據的收集及對技能培訓項目的協調管理，增強對技能培訓的規劃

報告指出，必須為各國政府和國際社會提供更多、更好的數據，以監測技能培養計劃的實施情況，從而更有效地規劃；同時，還需要關于正規學校教育體系以外的技能培養計劃的更充分數據，如二次教育機會計劃和傳統學徒制，將這些數據與勞動力市場信息聯系起來，以監測技能培養計劃的實施效果。各國政府還需要與企業和行業組織更密切地合作，提高技能培訓與工作的關聯性。

多渠道籌集資源，滿足處境不利青年的培訓需求

報告提出，為確保所有青年人具備良好的教育基礎，至少能夠完成初中教育，資源問題迫在眉睫，貧困國家尤其如此。報告指出，為實現到2015年所有青年人都獲得初中教育，還需要80億美元；而為實現向中低收入國家1／5的15－24歲青年人提供二次教育機會的目標，還需要更多資源。為此，各國政府和教育援助、捐助者應當將提供額外資金以較大規模資助二次教育機會列為優先事項，動員來自私營部門、基金會、政府及捐助者更多的資金投入，以惠及更多處境不利青年。