烏蒙山片區政府間協作問題調查研究

速韜

【摘要】實現跨行政區的毗鄰地經濟發展、政府協作是區域發展一體化的大勢所趨。我國中東部省級毗鄰地區已經進行了初步成效的實踐性探索，取得了較好的聯動優勢，但在經濟發展較為滯后的烏蒙山片區區位置偏僻，遠離經濟中心，經濟社會發展水平整體滯后，且受行政界線分割的影響，導致省際毗鄰地區的經濟差異度很大，存在較為嚴重的交通“瓶頸”，產業結構趨同明顯，市場無序競爭較多，政府職能常常錯位的情況。烏蒙山片區的經濟合作與協作發展具有很強的必要性和現實性。本文將以政府合作為視角，分析烏蒙山片區政府合作的體制性障礙，并利用實證數據引出這些障礙的宏觀和微觀原因，最后提出烏蒙山片區政府協同合作機制。

【關鍵詞】烏蒙山片區政府協作協作機制經濟差異度體制性障礙

一、相關文獻綜述

消除區域經濟發展進程中行政利益主體存在所導致的區域合作與協調發展中的有形與無形障礙，逐漸縮小區域發展差距，實現區域經濟發展中的合作、協調和共同繁榮，特別是民族聚居區這一行政主體邊緣經濟的繁榮與發展，是區域經濟發展中的客觀現實需要，更是經濟學界必須解決的一個課題。因此，對于省際毗鄰地區經濟合作與協同發展的研究成果很多，這對于本課題的研究具有很重要的啟示。

國外代表性成果主要有：Edgar M.Hoover在《An Introduction to Regional Economic》（1975）中提出，美國為了解決兩個或兩個以上州的毗鄰地區的發展問題，而成立區域委員會的做法。Hughes，James T在《The role of development agencies in regional policy：an acadmic and practitioner approach》（1998）中指出，英國的地區發展機構（Regional Development Agency）以地區為基礎，有公共資金支持，承擔部分原來中央和地方政府的職能，推動區域經濟增長和內源性發展。孫兵在《區域協調組織與區域治理》（2007）中指出，法國成立專門的省際委員會、地區經濟開發委員會、大區政府，負擔跨區的計劃和公共投資；日本跨行政區域規劃提出的措施，并不是分解到行政單元和具體地區，而是由整個協作圈的成員共同執行。

國內代表性的成果主要有：第一，對省區交界地帶經濟差距的認識。梁雙陸在《中國省區交界地帶經濟發展思考》（1998）中認為，省區交界地帶是經濟發展最薄弱的地區；肖金成在《省域中心與邊緣地區的經濟發展差距》（2004）中得出了“省域內中心地區和邊緣地區的差距比東西部區域間和城鄉間的差距還要大”的結論。第二，對省際毗鄰地區經濟協作的探討。張萍主編的《省際經濟關系發展戰略研究》（1993）、江曼崎的《區際經濟運行機制研究》（2000）等，曾以全國的區域經濟合作作為背景做過相關研究；陳仲佰等主編《湘鄂渝黔桂省際邊境區域經濟發展戰略》（2001）對湘鄂渝黔桂5省展開過相關探討； 李俊杰著《腹地與軟肋：土家苗瑤走廊經濟協同發展研究》（2011）對土家苗瑤民族走廊展開過相關研究。第三，對區域經濟協同發展模式的探討。吳良鏞等著的《京津冀地區城鄉空間發展規劃研究》（2002）和《京津冀地區城鄉空間發展規劃研究二期報告》（2006）、游紅俊的《武陵山經濟協作區的現狀與發展》（2011）等，對區域經濟協同發展模式都做了很好的研究和探索。第四，對跨界地域的管理和制度安排的見解。劉君德的《一個長期被忽視的重要領域——跨界組織與管理問題》（1999）和《長江三角洲地區空間經濟的制度性矛盾整合研究》（2000）、張可云的《區域大戰與區域經濟關系》（2001）、王健的《“復合行政”的提出——解決當代中國區域經濟一體化與行政區劃分沖突的新思路》（2004）、楊龍的《中國經濟區域化發展的行政協調》（2007）等，都提出了各自的政策主張。

從查閱到的文獻來看，國內外很多專家和學者對我國省際毗鄰地區經濟協同發展進行研究，并取得了豐碩成果，這為本課題的撰寫提供了大量有價值的參考文獻，但是也存在不足之處：一是國外的經驗一般是借鑒式概述，在我國省際毗鄰地區一般是資源豐富區、民族聚居區，經濟社會發展差距形成的原因更為復雜，因此，經濟協同發展更為困難。二是從主體來看，現有研究多以全國的區域經濟合作為背景，很容易弱化不同類型、不同地區省際毗鄰地區的個性特征。三是研究對象主要集中于東部和發達地區，主要研究了強強合作、強弱合作，對于省際毗鄰地區弱弱合作的涉及很少，同時對企業的合作和產業的合作研究較多，忽略了對行政區主體政府協作行為尤其是微觀行為的關注，使其政策建議往往缺乏對關鍵環節的思考。四是在研究省際毗鄰地區經濟協作發展中存在很多明顯問題，對這部分作出的理論解釋較少；研究發展戰略、微觀對策的多，對其制度安排和運行機制研究的少。五是研究方法以定性方法為主，定量的方法運用薄弱。

二、選擇烏蒙山區的緣由

烏蒙山區是我國集中連片的18個貧困地區之一，地處云南、貴州、四川三省的結合部，為云貴高原的主體部分，是長江和珠江兩大水系的分水嶺地帶，面積8.1萬km2.包括云南、貴州、四川三省毗鄰地區的38個縣（市、區），其中四川省13個縣、貴州省10個縣（市、區）、云南15個縣（市、區），是集革命老區、民族地區、邊遠山區、貧困地區于一體，是貧困人口分布廣、少數民族聚集多的連片特困地區；烏蒙山區生活環境惡劣、自然災害頻繁、基礎設施薄弱、人力素質相對較低，是中國西部最嚴重的連片貧困地區，被形容為“走不完的大山，看不完的辛酸”。目前是“四大因素”造成了“三大現狀”。四大因素分別是惡劣的自然條件，是烏蒙山片區難以致富的先天制約；落后的基礎設施，使烏蒙山片區錯失發展的良好機遇；滯后的產業發展，使烏蒙山片區缺乏脫貧的有力支撐；短腿的社會事業，使烏蒙山片區陷入貧困的惡性循環，具體表現為片區經濟社會發展總體滯后，基礎設施薄弱、經濟發展方式粗放、資源利用效率低、開發程度低和創新能力不足。①伴隨西部大開發的步伐和烏蒙山區扶貧攻堅行動的不斷深入，現階段推動片區發展的主體是政府，烏蒙山片區的協作不只是企業的合作和產業的合作，更重要的是政府之間的合作。行政隸屬關系分割、局部利益驅動，是烏蒙山片區區域協同發展的最大障礙。問題的解決需要的是各地政府通力合作。政府之間的合作對烏蒙山片區區域經濟協同發展有至關重要的作用。政府的合作共識是烏蒙山片區區域經濟協同發展的前提，政府的協同合作將促進湘鄂渝黔邊區域經濟順利發展，如果缺乏合作，政府之間的無序和惡性競爭將會嚴重制約區域經濟協同發展。

三、烏蒙山片區“富饒與貧困”共存的怪圈急需政府協作機制的方面

烏蒙山區礦產資源豐富。至2003年底，共發現礦產123種，礦產地3000余處。其中，有76個礦種的礦產地1345處查明了資源儲量。包括，能源礦產中的固體化石能源煤炭產地300處，25種金屬礦產地524處。44種非金屬礦產地521處。在查明資源儲量的礦種中，排名全國前5位者有28種。礦產資源豐富，有煤、磷、鐵、硫、陶土、鈾、鈷、鈦、稀土等30余種，是中國南方重要的能源和原材料基地。烏蒙山區是我國南方最大的煤田分布區，探明儲量約500多億噸，在西南地區獨占鰲頭，區內煤田分布廣，煉焦煤、煙煤、無煙煤和褐煤均有，并且含磷、硫較低，埋藏淺，具有很大的開發價值。磷礦、鐵礦和銅礦探明儲量分別為8億噸、10億噸與100萬噸，硫鐵礦探明儲量達5億噸，上述礦產資源在西南地區均具有優勢。從礦產資源來看，烏蒙山區的鐵礦、錳礦、鉻礦、釩礦、原生鈦鐵礦等分別占全國的23%、69%、98%、76%和98%。由于受產業垂直分工政策與片區經濟發展后勁不足的雙重影響.烏蒙山片區僅僅開發輸出資源，加工資源獲取高附加值收益卻沒有留在片區。一方面是由于在資源開發初期地區配套設施的缺乏，這種“采西補東”的資源開發方式就逐漸成為西部資源開發的基本模式并延續下來，另一方面缺乏合作，政府之間為部門、地區政績導致的無序和惡性競爭嚴重制約區域經濟協同發展。政府間的協作資源優勢對區域經濟帶動作用有限，資源產權制度安排與分配關系不合理，所有權主體虛置、礦業權殘缺、一元礦權與二元地權不一致等問題，導致烏蒙，烏蒙山區資源就地加工增值而低廉輸出、地方政府財政收入占資源價值不成比例、政府轉移性支付資金虧空、資源開發補償機制缺失、生態環境遭到毀滅性破壞等一系列問題與矛盾。本應實現“富饒與富裕”，卻變成了“富饒與貧困”。

客觀層面，烏蒙山區礦產資源雖然豐富，但其開發利用卻受到自然的、經濟的和社會的等一系列客觀條件的制約，勘查利用程度低，開發利用程度和水平低，制約著礦業和能源的開發。烏蒙山片區處在我國第二和第三級階梯上，平均海拔2000m以上，自然地理、地質構造復雜，地質環境和生態環境脆弱，地質災害類型多，發生頻度高，危害嚴重。任何過量和不合理的資源開發活動都會突破地區生態環境的均衡閾值，引發難以預計的災難，其后果甚至威脅到整個社會的正常活動和國家的生存。倘若對西部地區的資源采取粗放地攫取式地開發，不僅僅是西部地區的資源開采的持續性將受到影響，而且地區生態承載能力也將不堪重負而造成不可逆轉的生態災難。

主觀層面，烏蒙山片區經濟基礎薄弱，改革開放三十多年來，烏蒙山區38個市縣的經濟和社會雖發生了巨大的變化，但目前的烏蒙山區仍有相當數量的貧困人口，截止到2011年片區達到貧困發展率仍達到15%。烏蒙山片區經濟發展水平滯后，居民收入水平整體落后，無論是在經濟總量上，還是在人均占有量上都低于東部和中部地區，且與東部發達地域的差距越拉越大。

數據來源：2006～2011年統計年鑒、統計公報數據整理而得

表1明顯表明了2006年至2010年烏蒙山片區人均GDP有著明顯的提高，本地區總人口（曲靖587.5萬，昭通532.5萬，黔西南317萬，六盤水308萬，畢節738萬，宜賓527萬）數為3010萬人。本地區GDP（曲靖787.57億元，昭通225.3億元，黔西南285.4億元，六盤水386.2億元，畢節390.7億元，宜賓645.86億元）2730.03億元（2008年數據），經濟總量和人均雖然低，但是發展潛力非常大，并且發展速度非常快，人均GDP明顯低于全國人均GDP水平。其次，云南昭通地區的人均GDP發展水平低于貴州，四川等地，這是因為云南昭通地區處于烏蒙山內陸地區，昭通地區海拔較高，自然條件及其惡劣，山脈連綿，又是省際交界處，存在交通斷點的問題，礦產資源豐富，但是生態脆弱，開采難度十分大等一系列問題導致了昭通地區經濟發展相對落后。而云南曲靖地區的宣威市，會澤縣的人均GDP相對比較高，是因為曲靖經濟的發展受到了中心城市昆明的輻射，引入外資，充分利用資源，導致了曲靖經濟快速發展。從表中看出貴州畢節地區經濟發展速度十分顯著，自西部大開發戰略實施以來，貴州畢節地區成立了畢節試驗區，經濟發展十分顯著，是為喀斯特地區經濟社會發展提供借鑒的全國第一個綜合改革試驗區。烏蒙山地區均屬于喀斯特地貌狀況下，生態薄弱，經濟發展較為落后，可以借鑒“畢節試驗區”發展成功經驗。使烏蒙山片區居民的基本生活水平得到有效改善，擺脫“富饒的貧困”的經濟怪圈，共享改革開放的成果都在主客觀層面呼吁構建一個強有力的區域政府協作機制。構建政府跨界協作機制，包括：構建多方位的政府合作制度；創立多層次的政府合作機構；建立多元化的民間協調組織；完善多體系的政府合作規則。使片區通過構建政府跨界協作機制，并將其作為主導力量來加快市場開拓、產業共興，整合和優化配置各種資源，形成良性生態經濟圈。

四、當前的政府協作機制存在的問題及表現

（一）烏蒙山區目前的自然地理條件與故有的歷史基礎在某種程度上已內化為協作的觀念障礙

烏蒙山區有五個明顯的共同點：一是山同脈。這一區域以烏蒙山脈脈為中心，川南黔西滇東北是一個完整的自然地理單元。二是水同源。有北盤江、三岔河、六沖河、洛澤河、牛欄江五大河流，均發源于烏蒙山脈。三是民同俗。多數是少數民族聚居區，民風民俗相近。四是經濟同類。經濟發展水平低，貧困人口集中，多屬于國家級、省級貧困縣。五是文化同根。按照民族學專家張正明的說法，這一帶是中國一條獨特的“文化沉積帶”。這些相似的體征也帶來了趨同的經濟發展模式與地域產業乍看起來是區域協作的天然條件，但同時大山的生存環境與平原、丘陵、江河湖海等環境都有明顯不同，山是區域聯系的紐帶，但更會成為區域交往的一種阻隔，帶來交通落后、封閉自守的自然狀況；也易造成人的思維方式單一，眼界不開闊，心胸狹窄，觀念落后，夜郎自大，故步自封，不思進取等心理特征；對自給自足的自然經濟方式有著深情的眷戀，特別是交通基礎設施建設極其艱難造成交通不發達的情況下，增加了物流和生活的成本等等。地理環境是社會存在和發展經常的也是必要的外部條件，對社會發展具有影響作用。地理環境的差異必然影響區域發展，在區域發展的不同階段，地理環境的影響也不同。烏蒙山片區因為山同脈而緊緊聯系在一起，同時也因為山的重重阻隔而使區域合作步履維艱，受烏蒙山自然地理環境的制約比較大，各地方政府對此必須有深刻認識。

（二）地方利益沖突是地方政府協調的深層障礙

“沒有利益的沖突，協調則無必要；沒有利益的相互依賴，協調亦無可能。”②烏蒙山區連片民族貧困區在區域合作實踐中地方政府的利益博弈比發達地區更明顯，它是一個跨省毗鄰間的經濟協作區，地處行政區邊界地帶。中國的區域發展面臨跨政區整合及其協調機制重構的挑戰，區域發展的沖突和矛盾在“行政邊界地帶—地方政府—跨政區協調”這一主題下交織和滲透，并在行政邊界地帶被聚焦和放大，行政邊界地帶成為跨政區矛盾沖突最集中的區域，行政區邊緣經濟具有明顯衰竭性特點。落后地區的經濟發展離不開政府推動，政府合作意愿的淡薄必然加劇各自為政，而市場經濟又使各地間利益關系日益復雜化和多樣化。在雙重作用下，各行政區各自的利益訴求明顯，難以整合，利益糾紛和紛爭不可避免，各行政區在追求自己政區利益時忽視區域整體利益，區域合作有可能演變為區域分化。另外，各地的利益沖突常常體現為綜合性的沖突，涉及到多個部門的協調，正因為如此，在現有的制度框架下，即從各地方政府橫向構建的制度層面來看，各地之間的利益沖突試圖通過各地方政府之間橫向協調來加以解決顯得非常困難，或者說，想通過橫向各地方政府間的協調來實現雙邊利益的帕累托改進的可能性比較小，因為不可避免地存在地方保護主義主宰下的各地區利益和各地方政府作為“經濟人”的利益。同時，這種跨省界民族貧困地區的行政協調必須考慮民族行政的特殊性，烏蒙山區民族地區區域合作往往是少數民族聚居區、各州市地縣區行政區、區域協作區相互交織在一起，帶有民族行政、各行政區行政、區域合作治理三種管理相結合的特點。在這種相互交織的關系中，如果利益協調不當，某種程度上會加劇區域合作的矛盾和利益沖突，增加政府協調的難度，增加各行政區之間經濟運行的無形“交易成本”，并且容易出現地方政府的囚徒困境。傳統區域發展模式下，地方政府是區域的唯一主體，區域治理呈現出典型的自上而下路徑特征。可以將具有經濟人型地方政府的區域治理概括為單主體目標決策模型，相應的管理體制則是單一主體的自上而下的方式，在這種管理體制中，居民和企業都只是被動的接受主體。這種單主體目標的決策模型可以使用表2來體現。

這種地方政府追求自身利益最大化的行為，由于其他地方政府的博弈，其結果是各方利益都受到了損害。以招商引資政策為例，如果地方政府在招商引資中協調彼此行為，形成合理的產業結構，對于雙方都有利，其結果是（5，5）；如果一方采取協作政策，另一方則通過降低稅收和地價的方式競爭，則采取競爭政策的一方結果是7，另一方結果是1；如果雙方都采取競爭政策，則雙方的博弈結果是（2，2）。囚徒困境博弈模型展示了地方政府博弈的結果。③

（三）烏蒙山區區域合作缺乏縱向的國家層面的權力和制度性硬約束

烏蒙山區是典型的跨省界老少邊窮連片區，決定片區區域協作必須從縱向層面充分發揮國家的干預力量，應在中央政府的引導下籌建具有實際內容的區域共同體，指導構建區域合作框架和合作協議，以國家權威指導各地方政府積極協作，建立符合烏蒙山區域實際的合作機制、體制和制度乃至法律。但就目前來看，烏蒙山區域協作國家層面的規劃才剛剛開始，各地協作基本還是一種柔性的軟約束，缺乏制度的剛性和硬性約束，維系力很差，各地方政府在橫向協調中目標的共同性和問題的共識性程度較低，即使互補性較強，兼容性也較差，在一些大的原則和觀點上可能出現較大的分歧。這種橫向協調往往止步于達成框架，而在具體的貫徹實施方面必然顯得步履維艱，這是民族貧困地區的惰性和固有的機制、體制和制度慣性使然。

（四）薄弱的生態環境制約著區域經濟的發展

烏蒙山片區處在我國第二和第三級階梯上，平均海拔2000m以上，屬于典型的喀斯特地貌結構，自然地理、地質構造復雜，地質環境和生態環境脆弱，地質災害類型多，發生頻度高，危害嚴重。任何過量和不合理的資源開發活動都會突破地區生態環境的均衡閾值，引發難以預計的災難，其后果甚至威脅到整個社會的正常活動和國家的生存。而烏蒙山地區卻爺存在著“上游開發，下游治理”的問題。位于金沙江下游的云南省昭通市綏江縣大力的利用水資源發電，大量開采礦產資源，造成金沙江下游污染，破壞了生態平衡，嚴重影響了下游城市四川省屏山縣。而綏江縣與屏山縣屬于不同省份，在政策上難以達成同步，導致了“上游開發下游治理”的現象。雖然綏江縣開發資源帶動了當地經濟的發展，但是卻污染了水資源，破壞了生態平衡，而地理位置處于下方的屏山縣為了保證屏山縣人民能夠飲用未受污染的水，將投入資金治理。綏江縣一時的經濟增長抑制了屏山縣經濟長久發展，破壞整個地區的生態平衡，造成“開發治理”惡性循環，從而制約區域經濟的發展。

五、省級結合部協同發展成功借鑒與烏蒙山省際邊界地區建立合作機制構建思路與建議

“湘鄂渝黔省際邊界地區協同發展”。

國家幫扶政策。自從1986年以來，國家農業部對口幫扶武陵山地區的湘西、恩施、銅仁、黔江四地（州）。新世紀開始，農業部繼續對武陵山區的湘西、恩施兩州進行定向扶貧。20多年來，武陵山地區的扶貧工作取得重大突破。農業產值大幅度提升，柑橘、魔芋、肉用山羊等特色產業從弱到強，成為武陵山區的支柱產業。2011年11月15日，從國務院扶貧開發領導小組在湖南省吉首市召開的武陵山片區區域發展與扶貧攻堅試點啟動會上傳來消息：國務院已批復《武陵山片區區域發展與扶貧攻堅規劃（2011～2020年）》，明確在武陵山片區內設立武陵山龍山來鳳經濟協作示范區。龍山、來鳳兩縣的行政轄區，是這個示范區的全部地盤。統籌區域經濟發展。區域經濟發展模式不是由某個單一區域的經濟利益所決定，而是由整體經濟利益所決定的。因此要把自發開發與引導開發相結合，優勢互補與共同發展相結合，內向開發與外向開發相結合。湘鄂渝黔省際邊界地區協同發展在區域經濟發展方面作出了有意義的探索，他們按照“規劃引導、基礎設施先行、重大項目跟進”的思路，探索了規劃、行政、法制、改革四個抓手，區域之內統籌發展，區域之外整體運作招商、外貿等，有力地推動了一體化建設；地方政府占主導地位積極引導。自2004年起，由全國政協民族和宗教委員會牽頭，渝鄂湘黔四省市政協聯動，連續四年就加快武陵山民族地區經濟社會發展的相關專題開展了調研，促成了一些具體的協作活動。如2006年的“第三次武陵山民族地區經濟社會發展座談會”在湖南省長沙市召開，就“加強武陵山民族地區精品旅游線路的協作與開發”進行深入研討，并建議國家有關部委局（如國家發改委、國家民委、交通部、鐵道部、財政部、人事部、農業部、國家旅游局等）建立一個聯席會議制度，定期召開會議，專題研究如何在政策、產業、項目、資金、人才等方面支持武陵山民族地區經濟社會發展問題，制定出臺扶持武陵山民族地區旅游業發展等方面的具體政策措施。而地方政府主導型協作組織和活動作用的發揮遠遠超出了經濟的范疇。建立的經濟協調組織如西南地區經濟協調會，“滇黔桂地區五地州經濟協調會”、“湘鄂川黔武陵山區縣市政府經濟協調會”、“云貴川毗鄰9縣經濟技術協作會”、“川滇黔赤水河流域經濟協作區”等，其他組織如渝鄂湘黔四省市邊區宣傳思想工作聯席會、渝鄂湘黔四省市邊區殯葬工作聯席會、渝鄂湘黔藥品監督協作會、渝鄂湘黔四省（市）邊區鹽業協作會、武陵區域友好消防支隊協作年會、黔渝湘鄂毗鄰縣市區第流動人口計生管理協作會、湘鄂渝黔川五省（市）邊區農行聯席會、等等。經過多年的共同努力，協作各成員方在經濟技術聯合與協作、交通建設、邊界糾紛調處、旅游資源開發以及民族文化交流等方面取得了一定的成效。充分借助國家戰略的機會，加快省際邊界地區經濟建設。抓住武陵山片區區域發展與扶貧攻堅規劃（2011～2020年），加快少數民族和民族地區發展、提升經濟增長率，保障和改善民生、提高群眾幸福感，促進民族團結進步。

區域政府合作的目的，從根本上說，就是通過行政性力量基于對市場規范的共識，掃除行政壁壘，促進區域內部要素的流動，實現資源的有效配置，最終形成一個統一的地域經濟組織，即區域經濟共同體。這一合作機制與傳統體制下的地區合作與發展不同，它必須是建立在分享共同利益的基礎之上的合作行為。在市場經濟深入發展和各地方政府利益獨立化的制度背景之下，區域內各地方政府之間的合作行為是一種利益驅動下的戰略選擇，區域政府合作框架必須是基于各地的共同利益之上，并且使區域內的地方政府意識到只有選擇合作策略才能增進和分享共同的利益。因此，從追求區域共同利益這一合作原則出發，區域政府合作機制的建構思路應體現為以下幾點：

（一）搭建政府間合作平臺

省際邊界區域涉及各省利益、各地利益，是一項系統性強、協調難度大的工程，合作的模式一般有兩種，一種模式是中央政府主導型協調模式，是由中央政府來建立跨行政區域的協調機構，這一運作具有較高的權威性和執行力，較易于發揮協調功能，但此種模式難以擺脫行政命令的特征，在協調的過程中強化行政命令的效用，并不符合市場經濟發展的長遠要求；另一種模式為地方自主型協調模式，即由合作各方共同建立跨區域的協調機構，這一運作模式在實踐中則具有較強的靈活性，針對性亦較為突出，但需要有較好的合作基礎才能順利運行。由于烏蒙山區經濟社會發展落后，開放程度低，因此在合作初期建議借助烏蒙山區區域扶貧開發和發展規劃出臺這一契機，由中央成立一個協調管理機構負區域發展進行統一管理，以更快速地推進區域合作，發展到一定程度后再選擇第二種模式。

（二）切實發揮地方政府的重要作用

地方政府要致力建立制度化的合作體系，動用行政資源提供公共物品及服務、調節外部性，為市場主體服務和創造良好發展環境，創造公平競爭的市場環境和服務環境，建立完善的社會化服務體系。行政高層聯席會議增加合作的實質內容，重大戰略、基本任務和產業政的制訂要重點考慮省際關系的協調與對接。打破行政壁壘，降低準入門檻，優化行政服務，對外部資金形成強大的吸引力和凝聚力。政府各部門要突破行政界線，在全區范圍內實行無阻力、無障礙的社會化服務，使行政資源為全區的經濟社會發展提供強有力的支持和保障。

（三）合作機制的建立要體現公平、互贏的原則

區域與全局的利益分配建立起新的比例變動關系。通過鼓勵每一個地區去努力追求本區域的經濟利益，從而使整體經濟利益實現最大化。要能夠充分調動合作者的積極性；二是處理好成本問題，即要搞好制度設計，實現合作的帕累托最優；三是解決好和諧問題，三地不僅達到經濟利益最大化，更要最終實現社會和諧發展。因此，合作的基本原則首先是平等協商，在此基礎上實現利益共享。

由于區域城市之間有競爭、有利益沖突，某些行為會給一方獲利、而給另一方造成損失，就有必要建立風險補償機制，在合作過程中有可能實現利益增進，但同時也存在著負面風險這就涉及建立利益補償制度問題，風險補償機制是實現長期合作不可或缺的制度。

（四）實施區域統一規劃

實施省際邊界區域統一規劃，有利于將邊界區域各層次的國民經濟和社會發展總體規劃相融合，有效地對接跨各省各地區的總體與專項規劃。加強區域總體規劃工作，尤其是推行省際邊界區域“主體功能區劃、產業布局分工”的要求，針對不同功能區的特色實行不同的協調發展政策以實現跨省區域分工的科學性和合理性。

（五）加大財政支持力度，促進烏蒙山區省際邊界區域協調發展

省際邊界區域的落后性、封閉性與國家和各省級政府長期的投入偏向和政策偏向有關，在省域范圍內對國民收入實施再分配具有必要性，要適當加大財政轉移支付力度。首先，明確財政轉移支付的區域，將國內、省內長期接受政府投入的發達地區定為國民收入流出區，省際邊界落后區域定為流入區；其次，確定轉移支付的標準，由中央和省級共同承擔，在符合“帕累托改進”標準的前提下，進行轉移支付；最后，確定財政轉移支付的使用范圍，以實現專款專用，提高資金使用的效率。

注釋

①保旭，劉云.“學術界發表《昭通宣言》破題烏蒙山區未來解貧”，中國新聞網，2010年12月17日.

②王友云.《武陵山經濟協作區區域協作中地方政府協調的障礙與破解》[J].重慶大學學報，2011.6.

③李俊杰.《腹地與軟肋——土家苗瑤走廊經濟協同發展研究》2011.6.

參考文獻

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[12]鄭霖，傅緩寧.“烏蒙山區脫貧致富途徑初探”山地研究，1989.11.

[13]云南省烏蒙山區區域發展與扶貧攻堅規劃（2011—2020年）.

[14]www.baike.baidu.com.

[15]www.iknow.baidu.com.

[16]http//.wenku.baidu.com.