經濟責任審計：審計“免疫系統”的防火墻

【摘要】經濟責任審計對于促進領導干部廉潔自律、正確履行工作職責具有非常重要的意義，是從機制上和源頭上預防和治理腐敗，加強主動監督，促進依法行政，推進依法治國的一項有效措施。審計“免疫系統”論的提出，更是要求經濟責任審計充分發揮防火墻的功能維護國家經濟安全。本文即以“免疫系統”論為主線，系統分析了經濟責任審計在新環境下的目標理念的提升、職能的拓展，明確提出經濟責任審計應凸顯財政績效、地方政府債務、“三公”經費、民生責任和生態環保責任等方面內容。

【關鍵詞】免疫系統職能拓展防火墻

審計署劉家義審計長指出：審計的本質是保障國家經濟社會健康運行的“免疫系統”，如果“免疫系統”不健全，就會產生嚴重后果?！懊庖呦到y”理論的提出，強調了在傳統審計職能的基礎上，擴展了預防，揭露和抵御的職能，更加重視審計的預防功效，起到從源頭遏制問題的作用。而經濟責任審計，作為一項伴隨著我國政治和經濟體制改革的發展而建立起來的具有中國特色的審計制度，應該成為審計“免疫系統”的“防火墻”，通過考核評價領導干部決策能力與執政能力，在促進其依法管理，防止源頭腐敗、加強黨風廉政建設等方面發揮了重要作用。

一、“免疫系統”論下經濟責任審計的目標定位

在“免疫系統”論下，政府審計要預防、揭露和抵御經濟發展過程中的社會問題。傳統的經濟責任審計側重于領導干部任職期間財政財務收支的真實性、合法性，審計方式多以離任審計為主，通過事后的監督和評價，對領導干部受托經濟責任進行考核。2009年匯總的部長經濟責任審計結果報告基本上是部門預算執行審計中的違紀違規問題，內容相當單薄，對審計“免疫系統”的把握上還存在較大的認識問題，審計人員的審計理念還沒有完全與“免疫系統論”融合起來。

但是在防風險、重控制、強監管的時代背景下，經濟責任審計審計必須要更新目標理念，擺脫傳統政府審計內容的束縛，樹立監督與服務并重的理念，樹立“免疫系統”功能的理念，從過去注重財政財務監督，發展到預測決策等前瞻性的增加政府組織價值的目標導向上來。在經濟責任審計工作中，堅持以守法、守紀、守規、盡責為重點，注重堅持以促進內控的嚴格有效執行和健全完善、防范未來風險為落腳點，注重從體制、運行機制等層面對發現的問題提出整改建議，促進政府管理效能的提高，努力發揮經濟責任審計作為“免疫系統”防火墻的功能。

二、“免疫系統”論下經濟責任審計的職能拓展

黨的十七大報告指出：“確保權力正確行使，必須讓權力在陽光下運行。要堅持用制度管權、管事、管人，建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制……重點加強對領導干部特別是主要領導干部、人財物管理使用、關鍵崗位的監督，健全質詢、問責、經濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度?！庇纱丝梢?，新形勢下經濟責任審計的職能拓展是建立在國家對于權利控制的新要求基礎之上的。經濟責任審計作為政府審計維護國家經濟安全的重要一環，應借助政府管理的平臺，從體制的公平效率、管理的效能、資金的績效、工作的成效、政策的效用等五個方面來發揮審計的建設性作用，完全符合“免疫系統論”對經濟責任審計的要求。

（一）經濟責任審計的制度創新

審計起源于受托經濟責任的存在，由于社會需要的層次與水平總是不斷發展和提高的，受托經濟責任的內容隨之呈現出逐步擴大的趨勢，從而導致了審計活動的不斷發展與創新。經濟責任審計正是不斷發展的現代審計活動發展創新的成果之一，體現了中國審計實踐與中國國情的緊密結合。

2010年12月，《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》的印發與實施，使經濟責任審計在我國作為一項制度確立起來。該《規定》對經濟責任審計監督制度作了更加全面、系統和具體的規定，明確了經濟責任審計在組織協調、審計評價與結果運用、審計結果公告及責任追究等方面的相關內容與要求，細化了《審計法》規定的經濟責任審計制度，從制度層面保障了經濟責任審計“免疫系統”防火墻功能的充分發揮。

（二）經濟責任審計的功能創新

審計功能不是一成不變的，而是隨著審計環境的變化和社會經濟的發展進步而動態發展的。傳統理論中，經濟責任審計的職能包括監督、鑒證和評價三個方面的內容。隨著公共受托責任內涵的拓展，對經濟責任審計本質理解的進一步加深，經濟責任審計功能也隨之擴展。

經濟責任審計是實現審計“免疫系統”功能最有效的現實路徑選擇。審計機關對領導干部進行經濟責任審計的目的是對領導干部任期內執行財經紀律等情況進行監督檢查，并在一定程度上判斷領導干部是否正確履行其經濟職責、是否遵守廉潔從政各項規定。在“免疫系統”理論下，經濟責任審計除了具有以上三大功能外，預防、修復功能也是必不可少的。預防功能強調審計機關有能力有責任通過經濟責任審計及時發現潛在風險，做出提前預警；修復功能強調審計在揭露問題的同時，更要對產生問題的原因進行從表象到本質、苗頭到趨勢的深層次分析，進而強化管理、防范風險、健全法治、完善制度、規范機制，提高經濟社會運行質量和效益，增強經濟社會運行的“免疫力”。經濟責任審計的修復功能更加突顯了審計原本就應具備的價值增值、強化組織治理和完善民主政治等功能（蔡春，田秋蓉，劉雷，2011）。

（三）經濟責任審計評價體系的創新

領導干部經濟責任的履行涉及到經濟建設、社會事業發展的各個方面，由于不同行業，不同級別管理者管轄范圍，職責的差異較大，所以建立一套科學、完整的經濟責任審計評價體系是一項重要而復雜的工作。經濟責任審計評價是否全面、科學、合理，將直接影響經濟責任審計結果的充分利用?？梢蕴剿饕孕姓冃橹骶€、以平衡計分卡績效評估為手段對黨政領導干部綠色經濟責任的履行情況進行科學評價，重點圍繞其職能履行情況，重大經濟事項決策、監管、執行情況，財政財務監管情況，廉潔從政責任情況，通過審計調查、指標考核、數據分析，綜合評價被審計單位的行政績效情況，在整個評價體系中對于評價指標的設計要圍繞發展綠色經濟的主題，將一些與民生、環保、持續發展密切相關的因素作為考量的重點。

三、“免疫系統”論下經濟責任審計的著眼點

（一）關注財政績效管理

2009年，在金融危機席卷全球的背景下，我國政府提出要做好保增長、調結構、促改革、惠民生的工作，而提高政府財政績效管理水平是提升政府效率、促進經濟發展的重中之重。財政收支涉及各級政府，涉及不同的部門、不同的項目，財政資金作為稀缺的優質資源，應該在確保安全的情況下，加快財政支出進度，把財政資金盡早落實到項目上，這是提高財政資金使用效率的基本要求。經濟責任審計作為“免疫系統”的防火墻，必須關注國家財政安全與績效，要強化財政績效評價，按照“揭露問題、規范管理、促進改革、提高績效”的思路，進一步提升經濟責任審計的層次和水平。

（二）關注地方政府債務風險

2010年，地方政府投融資平臺的負債規模急劇膨脹，大規模的投融資帶來巨額債務。機構預測，從期限上來看，2011年到2013年期間，大量地方債將進入還款期，城投債風險會在未來兩三年集中爆發，而今后兩年內地方債務的積累仍然會維持在很高的水平。面對日益凸顯、嚴峻的地方政府債務風險，審計署審計長劉家義在2011年全國審計工作會議上明確表示，要按照中央經濟工作會議的要求，對地方政府性債務進行全面摸底審計，摸清規模和結構，反映問題和成因，分析風險和責任，為政府決策提供有價值的意見和建議。經濟責任審計可以在一定程度上以地方政府債務審計為依托，在對領導干部經濟責任履行情況進行評價時充分考慮地方政府投融資平臺的數量和融資規模，綜合評價項目投資績效，充分發揮自身的防火墻功能，為確保國家金融安全提供決策信息。

（三）關注“三公”職務消費

三公消費，指政府部門人員在因公出國（境）經費、公務車購置及運行費、公務招待費產生的消費，是當前公共行政領域亟待解決的問題之一。2012年6月財政部公布，2011年中央行政單位、事業單位和其他單位的“三公經費”支出，合計93.64億元人民幣。政府審計機關在著力開展專項審計調查的同時，可以將“三公”經費等行政成本的控制和降低程度作為領導干部經濟責任審計評價指標之一，切實將職務消費控制與領導干部經濟責任的評價掛鉤，促使領導干部真正重視“三公”經費管理，成為從源頭上規范政府部門行為、轉變工作作風、梳理管理職能的有效輔助手段。

（四）關注民生責任

“關注民生、保障民生、改善民生、促進和諧”是建設服務型政府的核心，關注民生也是國家審計的本質要求。隨著國家涉及到民生資金的投入逐年增長，審計工作的重點也向民生資金傾斜，以推進政府民生責任的履行。審計機關應充分發揮經濟責任審計的導向作用，在經濟責任評價過程中，直接關注政府各項惠民政策是否得到貫徹落實，關注民生資金的運營績效，聚焦于醫療、社保、教育等民生工程建設，把民生責任融入到黨政領導干部經濟責任審計之中，以促進各項社會事業的發展。

（五）關注生態環保責任

2010年6月8日，劉家義審計長在以“人與自然和諧發展”為主題的世界審計組織環境審計工作組會議上提出：“中國國家審計署將繼續加大環境審計力度，積極探索中國特色審計路子，為中國的環境根本改善，實現人與自然和諧，經濟社會科學發展貢獻力量。”政府審計應對影響國家可持續發展的環境問題加以重視，以促進落實節約能源資源和環境保護基本國策為目標，積極將生態環保責任的履行情況作為領導干部經濟責任審計評價的重要指標，以轉變地方領導干部盲目追求政績、漠視生態環境、一切以GDP為綱的經濟發展理念。經濟責任審計應和環境審計結合起來，不僅要針對生態環境建設和生態建設資金使用進行審計，還應在項目審計過程中，對“高污染、高能耗”產業進行摸底和分析，提出針對性的專題報告和績效評估意見對資源環境的審計，以落實節約資源和保護環境為目標，維護資源環境安全，發揮經濟責任審計在促進節能減排措施落實以及在資源管理與環境保護中的積極作用。

參考文獻

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基金項目：本文為安徽財經大學校級青年科研項目《和諧視角下黨政領導干部任期經濟責任審計研究》（ACKYQ1120）的研究成果。

作者簡介：官銀（1981-），女，安徽蚌埠人，碩士，安徽財經大學會計學院講師，研究方向為審計理論與實務。