我國(guó)耕地保護(hù)現(xiàn)狀及對(duì)策探討

李維新　高飛

摘要：隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，各行業(yè)和各部門的用地需求日益旺盛。我國(guó)的耕地資源面臨著嚴(yán)峻形勢(shì)，對(duì)其進(jìn)行切實(shí)有效的保護(hù)就顯得十分重要和迫切。從糧食安全、“三農(nóng)”問題、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城市化以及生態(tài)建設(shè)等方面論述了目前我國(guó)耕地保護(hù)面臨的主要挑戰(zhàn)，并在結(jié)合人地關(guān)系理論、投入產(chǎn)出理論、外部性理論、效用理論和可持續(xù)理論分析的基礎(chǔ)上，提出了耕地保護(hù)對(duì)策的基本思路。

關(guān)鍵詞：耕地保護(hù)；城市化；農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)

中圖分類號(hào)：F301.21 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）32-0039-02

近年來，我國(guó)由于城市化進(jìn)程加快以及一些人為因素，造成耕地銳減。由于耕地大量流失和質(zhì)量下降，致使糧食種植面積減少、糧食連年減產(chǎn)，并導(dǎo)致糧價(jià)的波動(dòng)。我國(guó)的耕地保護(hù)面臨著日益嚴(yán)峻的形勢(shì)。深入分析耕地存在的問題，探索耕地保護(hù)之策，確保我國(guó)糧食安全，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展，是各級(jí)政府當(dāng)前的一項(xiàng)緊迫任務(wù)。

一、耕地保護(hù)的理論基礎(chǔ)

1.人地關(guān)系理論

保護(hù)耕地的目的是協(xié)調(diào)人地比例關(guān)系以不斷滿足人口增長(zhǎng)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需要，而控制人口增長(zhǎng)，可以協(xié)調(diào)人地比例關(guān)系，減輕農(nóng)業(yè)人口對(duì)耕地的壓力，以利于合理利用和開發(fā)耕地資源，從而起到保護(hù)耕地資源的作用。當(dāng)人口增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)時(shí)，人口有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展；當(dāng)人口增長(zhǎng)超過自然的承載能力時(shí)，人口會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在中國(guó)，控制人口與節(jié)約耕地和改善生態(tài)環(huán)境具有殊途同歸之效果，都可以起到有效制止土地的環(huán)境惡化、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。

2.投入產(chǎn)出理論

耕地保護(hù)的出發(fā)點(diǎn)是一定區(qū)域的土地承載力能否適應(yīng)人類的需求，即土地的生產(chǎn)能力能否滿足在適當(dāng)?shù)淖越o率條件下的人口的需求。把握耕地保護(hù)的實(shí)質(zhì)和出發(fā)點(diǎn)，有助于從提高土地整體生產(chǎn)能力的角度去認(rèn)識(shí)耕地保護(hù)問題。近10年來，雖然耕地不斷減少，人口不斷增加，人均食物消費(fèi)水平不斷提高，但對(duì)耕地資源的壓力并沒有隨之惡化，原因在于耕地生產(chǎn)率的提高。這啟示我們，依靠增加投入和科技進(jìn)步不斷提高耕地生產(chǎn)率，是保證糧食安全之耕地資源基礎(chǔ)和滿足工業(yè)化、城市化對(duì)土地需求的根本途徑。因此，從這個(gè)意義上講，土地生產(chǎn)力是制定耕地保護(hù)數(shù)量的科學(xué)依據(jù)。

3.可持續(xù)發(fā)展理論

所謂可持續(xù)發(fā)展，就是既滿足當(dāng)代人需求，又不對(duì)后代人滿足需求的能力構(gòu)成傷害的發(fā)展。實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，其核心是謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口、資源、環(huán)境的綜合協(xié)調(diào)，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展。就我國(guó)目前情況而言，表現(xiàn)出耕地?cái)?shù)量減少、質(zhì)量下降、環(huán)境惡化，雖然人口出生率降低，但人口總量卻不斷增加，人地矛盾加劇。這說明，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展過程中，人口、資源、環(huán)境的關(guān)系尚未協(xié)調(diào)好。耕地資源能否可持續(xù)利用，不僅關(guān)系我國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，還關(guān)系著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)能否可持續(xù)發(fā)展。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展和人口的不斷增加，人多地少的矛盾將更加突出。為了維持耕地資源與人口之間的平衡，使有限的耕地資源兼顧各項(xiàng)用地需求，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展，有關(guān)部門應(yīng)通過“節(jié)流、開源”等各項(xiàng)措施，控制耕地總量不減少，并努力保護(hù)生態(tài)環(huán)境，提高耕地質(zhì)量，全面實(shí)現(xiàn)耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡。

二、耕地保護(hù)面臨的主要挑戰(zhàn)

1.耕地面積急劇減少

2012年，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)、辦公室主任陳錫文在國(guó)新辦就加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新有關(guān)情況舉行的發(fā)布會(huì)上指出，中國(guó)農(nóng)業(yè)的人均占有的自然資源非常少，目前人均大概只有1.38畝的耕地，不到0.1公頃。與此同時(shí)，我國(guó)人口卻以年平均1000萬(wàn)人的速度增加，人均耕地已低于專家測(cè)算的維持溫飽的最低極限的人均耕地0.1公頃（1.5畝）的水平，處于理論上的“饑餓線”之下。全國(guó)有30％（666個(gè)）的縣（市）人均耕地低于聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織確定的0.8畝的警戒線，其中近70％（463個(gè)）的縣（市）人均耕地低于0.5畝。

2.耕地質(zhì)量不斷下降

我國(guó)地域遼闊，但由于自然條件影響，耕地質(zhì)量表現(xiàn)以中等為主，中、低產(chǎn)田所占比例超過60％。且近年來耕地質(zhì)量有不斷下降的趨勢(shì)。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)有50％左右的耕地不同程度存在環(huán)境惡化和地力下降問題，每年造成的經(jīng)濟(jì)損失約為50億元；受到水污染，重金屬、氟化物、農(nóng)藥、化肥、地膜等多方面土壤污染不斷增加，自然災(zāi)害損毀耕地持續(xù)增長(zhǎng)，水土流失和土地沙化、鹽堿化亦直接影響到耕地質(zhì)量，造成耕地養(yǎng)分流失，土壤退化。

3.后備資源嚴(yán)重缺乏

據(jù)土地利用總體規(guī)劃工作前期調(diào)查數(shù)據(jù)表明我國(guó)可開發(fā)耕地后備資源已銳減至不足500萬(wàn)公頃，且分布不均，主要集中分布在干旱缺水、交通不便的新疆、內(nèi)蒙古、寧夏和低洼易澇的三江平原、松嫩平原以及沿海灘涂。由于其自身質(zhì)量差，開發(fā)后極易引起風(fēng)蝕、沙化、水土流失和次生鹽漬化等土地退化和生態(tài)問題。因此，靠開發(fā)后備土地資源來實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)的數(shù)量平衡已經(jīng)十分困難，要實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)的質(zhì)量平衡更是難上加難。

4.糧食安全問題漸已顯現(xiàn)

耕地面積的不斷減少，造成我國(guó)糧食播種面積呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。如2011年，我國(guó)糧食的總產(chǎn)量約為57121萬(wàn)噸，按照每人每年400公斤的最低需糧標(biāo)準(zhǔn)，糧食總產(chǎn)量與需求量存在較大差距，已向耕地保護(hù)工作敲響了警鐘。

三、耕地保護(hù)的對(duì)策

之所以在新的形勢(shì)下沒有最大限度地保護(hù)好有限的耕地資源，確保國(guó)家糧食安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)步協(xié)調(diào)發(fā)展，除了管理、制度落后等原因，不切實(shí)際無序用地、單純追求政績(jī)和表面發(fā)展才是主要禍源。因此，建議如下。

1.加強(qiáng)宏觀調(diào)控，加速觀念轉(zhuǎn)變，樹立科學(xué)的發(fā)展觀和政績(jī)觀

進(jìn)一步落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，從嚴(yán)控制建設(shè)占用耕地規(guī)模，堅(jiān)決杜絕勞民傷財(cái)?shù)摹靶蜗蠊こ獭焙汀罢?jī)工程”；加大對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)區(qū)的投入和政策扶持，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，提高耕地質(zhì)量；完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，調(diào)動(dòng)農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性；加快管理體制改革，降低地方干預(yù)程度，遏制低水平的重復(fù)建設(shè)和盲目圈占耕地現(xiàn)象。

2.科學(xué)評(píng)估耕地價(jià)值，建立耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制

十幾年來，由于經(jīng)濟(jì)與城市化的發(fā)展，耕地轉(zhuǎn)化為非耕地的速度明顯加快，造成了耕地銳減從現(xiàn)狀來看，農(nóng)地和城市用地之間存在巨大的產(chǎn)出差異，尤其是在農(nóng)業(yè)和商業(yè)用地之間，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出差異是誘發(fā)耕地非農(nóng)化使用的主要誘因。但是，耕地不僅具有經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出功能，還具有重要的社會(huì)保障和生態(tài)建設(shè)的功能。從全社會(huì)發(fā)展角度來看，應(yīng)將耕地的社會(huì)保障及生態(tài)建設(shè)等方面的非市場(chǎng)價(jià)值納入政策決策框架之中，科學(xué)評(píng)估耕地價(jià)值，建立耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，重構(gòu)耕地保護(hù)的利益分享機(jī)制，促使耕地保護(hù)外部性內(nèi)在化。同時(shí)，推進(jìn)土地征用制度改革，以提高土地征用成本，抑制耕地的高速占用行為。

3.嚴(yán)格施行“占一補(bǔ)一”，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)調(diào)控

嚴(yán)控建設(shè)用地供應(yīng)總量，進(jìn)一步細(xì)化各行業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)，制定完善建設(shè)用地定額指標(biāo)和土地集約利用指標(biāo)體系，嚴(yán)格施行“占一補(bǔ)一”，倡導(dǎo)“先補(bǔ)后占”，用經(jīng)濟(jì)手段遏制耕地銳減勢(shì)頭；堅(jiān)持開源節(jié)流并重，盤活利用存量建設(shè)用地。

4.完善土地制度，提高執(zhí)法效果

建立適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的土地制度，抓緊修改土地管理法等法律法規(guī)；加大土地違法行為的查處力度，從嚴(yán)執(zhí)法，充分體現(xiàn)最嚴(yán)格保護(hù)制度的威懾力；深化土地市場(chǎng)秩序治理整頓，深入開展基本農(nóng)田保護(hù)檢查工作，嚴(yán)懲亂批濫用耕地的違法、違規(guī)者。

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[責(zé)任編輯王莉]