公共基礎設施建設BOT融資分析

王莉

［摘 要］本文對我國公共基礎設施建設BOT融資中存在的主要問題進行分析,然后指出認識方面存在偏差、人才準備不足、BOT項目管理的法規和政策不健全是導致這些問題的原因,最后給出BOT融資方式在公共基礎設施建設中應用的建議和對策。

［關鍵詞］公共基礎設施；BOT融資；問題分析

［中圖分類號］F832［文獻標識碼］A［文章編號］1005-6432（2012）32-0029-02

1 引 言

在我國經濟發展的進程中,公共基礎設施供給的短缺一直是我國經濟持續、穩定、高速增長的重要制約因素。由于公共基礎設施建設資金投入的長期不足,加上公共基礎設施建設本身所具有的投資周期長、投資強度高等特性,使公共基礎設施成為我國經濟增長的“瓶頸”。在今后相當長的一段時間內,中國要保持經濟的高速增長,就需要對公共基礎設施進行大量的投資。在國家財力有限的情況下,利用 BOT融資方式吸引私人資金參與公共基礎設施建設,就成為加快我國公共基礎設施建設的重要途徑。

2 我國公共基礎設施建設BOT融資中存在的主要問題

公共基礎設施建設BOT模式,近幾年在我國引起廣泛重視,并且在各地的許多大型公共基礎設施項目中得到了運用,獲得了相當的成績,但是,也暴露出一些問題,主要有以下幾個方面：

2.1 項目運作程序不規范

其具體表現為：BOT項目特許權的授予普遍采用協商方式,僅一部分項目采用招標方式；BOT項目洽談的主體不明確或重疊,有的項目省級政府出面洽談,市級政府也出面洽談,造成一定的混亂和資源的浪費。

2.2 項目的確定缺乏系統的科學規劃

其具體表現為：項目是否應該采用BOT模式或對項目采用BOT模式運作的時機和條件是否成熟缺乏科學的判斷。如果盲目地建設,由于BOT項目一般都帶有政府承諾收入補償有限擔保,將會使當地政府增加財政負擔。BOT項目的建設范圍界定不科學。

由于許多基礎設施的BOT項目是基礎設施大系統中的一部分,有些BOT項目由于項目建設范圍界定不科學,使項目系統配套不完善,影響其效率的發揮。

2.3 缺乏標準的文本合同指導BOT項目特許權協議的簽訂

BOT項目特許權協議是政府與項目發起人簽訂的關于BOT項目的雙方責任、權利、義務的約定,政府在授予特許權的同時,也將體現政府關于項目的意圖和意志,是項目采用BOT方式能否成功的關鍵所在。由于我國許多地方政府在采用BOT模式建設基礎設施方面的經驗不足,許多BOT項目特許權協議的內容過于簡單,造成了很多遺留問題,因而急需有關部門頒布標準的文本合同規范指導BOT項目特許權協議的簽訂。

2.4 BOT項目的擔保,目前尚無可依據的法律法規

BOT項目的實施涉及政府擔保的問題,但在我國無論是利用民營資本,還是利用外資方面都沒有政府如何對BOT項目進行擔保的法規文件。尤其是在利用外資的工作中,境內機構對外提供擔保一直是一個十分敏感的問題,其原因是對外擔保作為一種債務,其風險性是很大的關于政府擔保的問題,中國人民銀行、財政部、最高人民法院都曾明文規定,禁止政府部門對外擔保應該承認BOT項目的政府擔保同一般意義上的政府擔保有所不同,但是,BOT項目的政府擔保能否實施、如何實施,畢竟沒有可供依據的法律條文。

2.5 對BOT項目發起人的行為缺乏有效約束

由于缺少相關的管理法規,政府對BOT項目發起人的入資方式和項目資本金比例、建設過程、運營、移交等方面缺乏監管,而且也缺乏有效的監管手段,出現了一些相應問題。

3 我國公共基礎設施建設BOT融資中存在問題的原因

上述這些問題,究其根源是政府對于BOT項目的管理職責缺失造成的,而導致政府對于BOT項目的管理職責缺失的原因有三個方面。

3.1 認識方面存在偏差

一種認識是認為基礎設施采用BOT模式會對國家主權產生影響,BOT項目的投資者從政府和公眾方面獲取利益,因而對BOT項目的投資者要求收益擔保和政策上提供優惠不太理解；另一種認識是將BOT模式進行基礎設施建設的作用絕對化,許多地方政府認為BOT模式是解決基礎設施落后的靈丹妙藥,是體制改革的標志。應該清醒地認識到,盡管BOT融資方式可以作為彌補我國基礎設施建設資金不足的一種融資方式,它并不能代替政府投資,更不能喧賓奪主成為公共基礎設施建設投資的主要方式,而只能是一種輔助性的融資方式，這兩種認識對于BOT模式在我國公共基礎設施領域的推廣發展都是不利的,要予以糾正。

3.2 人才準備不足

BOT模式作為公共基礎設施建設方面的一種新興的融資方式,在許多方面都有一套獨特的運行規則和方法,需要專業人員來實施,以確保項目的順利進行。而我國引入BOT的時間不長,BOT的專業人員也比較匱乏。

3.3 BOT項目管理的法規和政策不健全

采用BOT方式融資,涉及許多具體問題,如國家的產業政策、外匯政策和投資政策、監管政策及其相應的法律文件等。而目前我國既沒有專門的政府機構對BOT融資項目進行管理,也沒有相應的政策和法規來規范和指導BOT項目的實施。

4 BOT融資方式在公共基礎設施建設中應用的建議和對策

4.1 政府要為公共基礎設施建設BOT項目實施提供法律保障

政府要從以前對項目全包全管的總管家角色轉變為項目的發起者和監督者,為BOT融資方式的應用和推廣建立良好的平臺和環境。

首先,政府要制定相關的法律政策來配合推進BOT融資方式在大型公共基礎設施建設項目中的應用,從我國當前國情來看,相關法律主要有以下幾點亟待解決：

(1)建立適當的擔保立法

BOT項目的擔保安排通常在項目協定和信貸協定中加以談判。這種擔保安排可能包括境外收入和留存賬戶、政府對公共機構履行項目協議義務的履約保證、向貸款人轉讓各種合同和在違約情況下貸款人接管BOT項目的權力等。通常情況下,通過適當的擔保立法對于保障BOT項目的成功實施往往至關重要。例如,國家的現有立法框架中應設置防止其他債權人從中爭奪利益的強制補救辦法和立法的規定。

一個國家的法律制度中如果缺少關于對擔保安排的規定,會使得銀行不愿意向BOT項目貸款。因此,一個支持BOT項目的法律框架應該規定起碼的、可實施的擔保安排。

(2)促進外國投資的立法

大多數發展中國家已經頒布了鼓勵外國直接投資的外國投資促進法。雖然各國外國投資法的目的、范圍和做法有很大不同,但所有外國投資法均給予外國投資者廣泛的鼓勵和優惠。政府應該使外國投資法適用于對BOT基礎設施項目的投資。

(3）一般性商業立法

一個國家的一般性商業立法雖然與BOT基礎設施項目沒有直接關系,但對BOT項目的執行卻可能有著深遠的影響。如果產權不明確,實施合同權利無保障,沒有對知識產權的保護,并存在著對商業活動和基礎設施項目運營的其他法律障礙,沒有對知識產權的保護,并存在著對商業活動和基礎設施項目運營的其他法律障礙,BOT項目將是難以取得成功的。

（4）稅收獎勵和退讓

政府的稅收制度對BOT項目的融資有著巨大的影響,雖然稅收減讓并非直接注入資本,但通過減少運營費用所需要的現金流量,稅收減讓可起到同樣的作用。

4.2 提高政府對BOT項目的管理水平

政府對BOT項目的管理中有可能存在的復雜的官僚主義程序和缺乏行政決定權,會嚴重阻礙BOT項目的運作。因此政府對BOT項目的有效管理可在很大程度上促進私營部門對BOT項目的投資。政府為促進BOT項目融資所建立的行政框架包含以下幾個方面：

（1）行政規劃和協調

因為BOT融資方式多運用于涉及國計民生的基礎設施項目,比其他一般項目政府在其中更應發揮宏觀管理的作用。而且BOT融資涉及國家的產業政策、外資政策和投資政策,對于BOT項目的采用條件和審批程序、指導原則等更需要加強管理。不同政府機構之間執行政策的不統一可能給BOT項目的實施帶來許多不確定性和延誤。政府通過協調有關部門和機構的政策和責任,形成一個行政規劃和協調框架,以簡化BOT項目的審批環節和縮短審批時間,為BOT項目融資創造一個良好的發展環境。在機構方面,政府通常指定一個內部主管機構負責制定和協調政府的BOT政策。

在行政方面,最有效的方法是政府采用“一個窗口制度”來克服項目在行政上的延誤。政府指定一個專門的部門或機構來處理項目公司辦理其建設和運營BOT項目所必要的審批程序,這個部門通常擁有確保迅速辦理項目公司申請的決定權。

（2）行政人員BOT培訓

政府通過對行政人員的BOT培訓,建立起一個處理BOT項目融資和私營部門參與公共基礎設施建設的行政程序。

在BOT談判的實踐中,由于公務人員缺乏經驗或由于公務人員對BOT的極端立場會對BOT項目的實施造成極大的障礙。因此,凡在決定采用BOT做法進行基礎設施項目的國家,政府往往實施一項教育方案,通過培訓使其行政人員了解和評估BOT項目安排,并有效地談判符合政府目標的項目條件。

在選擇發起人和在同潛在私人發起人談判中,政府通常聘請富有經驗的金融、法律和技術顧問對政府談判代表予以協助。政府通過培訓提高談判人員素質,聘請外部顧問的必要性將會減少。

（3）談判人員的挑選

許多BOT項目的特點是開發和談判階段的時間長,并且談判工作是復雜而艱難的,因此,談判團人員的談判水平直接關系到當事人在協議中的利益和談判工作的成敗。政府通常指定一名項目管理人或一個項目工作組,明確授權其談判并執行BOT項目以及辦理核準和許可事宜。同時政府應確保談判團或項目工作組人員留在項目中,直到融資結束,以確保政府的立場前后一致。有些東道國政府定期向同一項目指派不同的談判人員,而前任又未充分介紹情況,這顯然不利于項目的實施。實踐證明,談判團中途換人不利于雙方建立起充分相互信任的關系,會給一些BOT項目的實施造成一定的損害。

5 結 論

在財政資金有限的情況下,BOT方式是一種較理想的基礎設施融資方式。BOT方式建設公共基礎設施較其他方式具有明顯的優越性。隨著中國市場化程度的提高和公共基礎設施體制改革,BOT方式建設公共基礎設施會越來越多,在建設外資BOT項目的同時,內資BOT項目和中外合資BOT項目都會有較快發展。

參考文獻：

［1］羅云毅.逆向BOT吸引民間資本進入基礎設施建設領域［J］.宏觀經濟管理,2001.

［2］沈永康.項目融資的基本規則與操作步驟［J］.上海投資,2001.