省以下財政分權、轉移支付與地方政府規(guī)模

寧家耀 吳明

摘要：中國的省以下分權改革由地方政府參照中央與省的制度安排自行調整，省內財政體制的安排存在較大差異。文章利用中國的縣級面板數(shù)據(jù)實證檢驗了省以下財政分權與地方政府規(guī)模的關系，結果表明，“雙重援助依賴”的地方財政制度顯著擴張了地方政府規(guī)模，其原因主要在于地方官員的“橫財效應”機制和轉移支付存在的嚴重“粘蠅紙效應”。因此，想要約束政府規(guī)模的膨脹，一個有效的方式便是通過制度安排消除省內地方政府的“雙重援助依賴”格局，通過縣級政府競爭提高地方政府運營效率。

關鍵詞：省以下財政分權；轉移支付；地方政府規(guī)模

中圖分類號： F810.7［文獻標識碼］ Ａ 文章編號： 1673-0461（2012）04-0066-04

一、引言

對財政分權與地方政府規(guī)模之間關系的研究始于Brernan和Buchanan（1980）。他們認為政府是追求自身收益最大化的“利維坦”組織，財政分權使得地方政府展開稅收收入競爭。在利維坦假說下，財政分權與地方政府規(guī)模負相關，財政分權引起的地方政府間非合作競爭抑制了政府規(guī)模的擴張。

國內外學者對利維坦假說下的財政分權與政府規(guī)模關系進行了實證檢驗。Oates（1985）對43個國家和美國48個州的兩個橫截面數(shù)據(jù)進行了檢驗，研究發(fā)現(xiàn)財政分權與政府規(guī)模不相關。Ehdaie（1994）建立了30個國家的截面樣本，Joulfaian和Marlow（1990）構建了美國地方、州和聯(lián)邦政府的截面數(shù)據(jù)，他們發(fā)現(xiàn)財政分權降低了地方政府規(guī)模，與利維坦假說的預期一致。Jin和Zou（2002）檢驗了32個國家的面板數(shù)據(jù), 結果發(fā)現(xiàn)地方政府規(guī)模隨著財政分權的增加而擴張，財政分權與地方政府規(guī)模顯著正相關。

部分學者檢驗了利維坦假說在中國的實用性。胡書東（2001）分別構建了中國的時間序列數(shù)據(jù)和省際面板數(shù)據(jù)進行了研究，結果發(fā)現(xiàn)，中國的財政分權與地方政府規(guī)模顯著正相關。孫群力（2008）、孫琳和潘春陽（2009）等也實證檢驗了中國的省際面板數(shù)據(jù)，研究結果支持中國財政分權并未能遏制政府規(guī)模擴張的論點。

二、利維坦假說在中國

利維坦假說下的財政分權和地方政府規(guī)模之間的關系主要基于兩個重要機制：一是“用手投票”，財政分權拉近了地方政府與選民的距離，提高了轄區(qū)居民的政治參與度，選民通過用手投票機制能夠直接約束地方政府規(guī)模的擴張；二是“用腳投票”，利維坦式的地方政府會為了最大化地方政府收入展開稅收競爭，面對選民在地區(qū)間的自由遷移，地方政府會競相削減稅率，提高政府支出效率，從而抑制了政府規(guī)模的膨脹。但是, 上述作用機制在中國的適用性存在一定的差異。

首先，用手投票機制依賴于地方民主選舉制度。目前中國地方政府屬于“向上負責”的治理模式，地方官員由上級政府任命難以產(chǎn)生“向下負責”的政治激勵（張軍，2007）。地方選舉制度的缺失使得用手投票機制對地方政府規(guī)模的約束作用十分有限。其次，用腳投票機制依賴于稅基和選民在轄區(qū)間的自由流動。由于戶籍制度等政策的限制，居民在地區(qū)間的自由遷移難以成為現(xiàn)實。目前中國人口的流動主要目的在于追求個體經(jīng)濟利益的最大化，不是對地方政府稅收以及公共品提供的反應，對于約束地方政府規(guī)模的效果極小。

另一方面，在中國，地方政府行為主要對資本等流動稅基的反應敏感。以GDP為導向的考核制度以及地方政府間的“標尺競爭”使得地方政府為吸引資本投資進行積極的競爭。但是，分權之后，省級政府為了地區(qū)利益往往對經(jīng)濟活動設置省級流動限制，這種經(jīng)濟管制又降低了省級政府之間的競爭，所謂的經(jīng)濟增長“俱樂部效應”就是對此現(xiàn)象的較好詮釋。而在省轄區(qū)內部，經(jīng)濟活動可以在縣際之間自由流動，從而縣際政府競爭效應將發(fā)揮作用（寧家耀和李軍，2012）。因此，資本在省際間和省內的流動性差異使得稅基的用腳投票機制對地方政府規(guī)模的約束效果難以確定。

中國的財政分權改革主要發(fā)生在中央與各省關系層面，省以下分權改革由地方政府參照“中央—省”的制度安排自行調整。本文認為，由于省以下財政體制的安排存在較大差異，省內財政分權對地方政府規(guī)模影響在不同的財政制度安排下會產(chǎn)生一定差異。本文試圖利用中國的縣級面板數(shù)據(jù)對此進行研究。

三、實證分析

1. 模型設定與變量選擇

參考Oates(1985)、Joulfaian和Marlow(1990)的分析框架，本文建立如下回歸模型：

GOVSIZEit=α+βFDit+φTRANSF1it+ψTRANSF2it

+γCONTROLit+ρi+φt+εit

其中，GOVSIZE為縣級政府規(guī)模。本文從支出的角度衡量政府規(guī)模，前述實證文獻一般都使用地方政府財政支出占該地區(qū)經(jīng)濟總量的比例來衡量，本文使用地方預算內加預算外財政支出占當?shù)谿DP的比例來衡量，這一指標較好地體現(xiàn)了地方政府實際控制的經(jīng)濟資源。另外，本文還考慮政府支出結構，我們用基本建設支出占當?shù)谿DP 的比例來衡量基本建設規(guī)模（CONSTR），用科教文衛(wèi)支出占當?shù)谿DP的比例來衡量公共服務規(guī)模（PUBSER），用行政管理費用支出占當?shù)谿DP的比例衡量政府自身消費規(guī)模（GOVCON）。

FD表示省內財政分權，財政分權指標的構造存在一定的爭議，基于張晏和龔六堂（2005）等學者的研究，本文采用人均化之后的預算內本級政府財政支出指標,該指標較好地刻畫了實際分權程度。不同的財政制度安排，尤其是轉移支付體制，對省內政府間關系的影響顯著（寧家耀和李軍，2012），因此，本文考慮兩個轉移支付變量，一是省對縣的轉移支付（TRANSF1）：用縣級政府獲得的轉移支付占其總收入的比例表示。二是中央政府對省的轉移支付（TRANSF2）：用省級政府獲得的轉移支付占其總收入的比例表示。

為了避免由于遺漏變量導致參數(shù)估計偏差，本文還考慮了一些控制變量。根據(jù)“瓦格納法則”，本文考慮了人均縣級生產(chǎn)總值（GDPPER）和城市化水平（URBE）（城鎮(zhèn)人口占比）；同時為了捕捉人口構成異質性，本文使用了各縣少數(shù)民族人口占總人口的比重（MIN）。

本文使用的是全國縣級面板數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)主要來源于全國地市縣財政統(tǒng)計資料。該數(shù)據(jù)集涵蓋了全國31個省、自治區(qū)和直轄市2,300多個縣、縣級市和市轄區(qū)1993年~2007年間的經(jīng)濟和財政統(tǒng)計數(shù)據(jù)。但該數(shù)據(jù)集缺少1997年以前的GDP數(shù)據(jù), 因此我們選取的樣本期為1997年~2007年間。由于數(shù)據(jù)問題，我們沒有考慮西藏自治區(qū)的情況。鑒于市轄區(qū)與縣和縣級市的可比性較差，因此我們沒有考慮市轄區(qū)。此外，在樣本期內，我國縣級地方政府的行政區(qū)劃發(fā)生了較大變化。為此，我們以2005年行政區(qū)劃為標準剔除那些業(yè)已變更為市轄區(qū)的縣和縣級市，并依據(jù)各地區(qū)行政區(qū)劃沿革資料，對各個縣和縣級市的行政隸屬關系進行調整。同時，我們還依據(jù)中國區(qū)域經(jīng)濟統(tǒng)計年鑒和各省統(tǒng)計年鑒補充了轄區(qū)面積、人口和鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量等數(shù)據(jù)。最終，我們使用的是全國30個省、自治區(qū)和直轄市1,361個縣和縣級市1997年~2007年間的平衡面板數(shù)據(jù)。

2. 檢驗結果

對比OLS和固定效應可以看出，OLS估算是有偏和非一致的。 當我們控制了個體和時間固定效應后，估算結果出現(xiàn)了較大變化。不過，個體和時間固定效應的引入并不能完全解決內生性問題。原因在于，樣本期內一些地區(qū)異質性因素也會發(fā)生明顯改變，因此固定效應模型的估算結果會因遺漏變量問題而存在著明顯偏差。為此，我們采用工具變量法進一步校正內生性問題。表1別給出了2SLS和HAC-GMM估算結果。在這兩個模型中，我們將GDPPER和URBN設為內生變量，并進行了Cluster校正。由Hansen過度識別檢驗可知，2SLS和HAC-GMM模型構造的工具變量總體上是有效的。

由表1的統(tǒng)計結果可以發(fā)現(xiàn)：第一，省以下財政分權在整體上增加了地方政府規(guī)模。結合人均GDP和城市化水平變量的回歸結果，可以發(fā)現(xiàn)，隨著中國地方經(jīng)濟的發(fā)展，地方政府規(guī)模顯示出擴張的趨勢。進一步地，給定地方政府運營效率（事實上，許多現(xiàn)有文獻發(fā)現(xiàn)地方政府效率出現(xiàn)下降的趨勢），中國的地方政府參與了較多經(jīng)濟發(fā)展實務。這一點將在下文表2的回歸結果中具體說明。第二，省以下轉移支付比例的提高與地方政府規(guī)模正相關，同時，中央對省的轉移支付也與地方政府規(guī)模顯著正相關。結合MIN的統(tǒng)計結果可以發(fā)現(xiàn)，這種“雙重援助依賴”對地方政府規(guī)模的影響應當引起重視。

為了進一步分析省內財政分權對地方政府規(guī)模的影響，下面考察地方政府支出項目對財政分權的反應。我們用基本建設規(guī)模(CONSTR)、公共服務規(guī)模(PUBSER)和地方政府自身消費規(guī)模(GOVCON)作為被解釋變量進行回歸檢驗，結果見表2。

表2的統(tǒng)計結果更進一步確認了表1的結論。首先，基本建設規(guī)模、公共服務規(guī)模和地方政府自身消費規(guī)模均與地方政府分權顯著正相關。中國的地方財政分權對地方政府產(chǎn)生發(fā)展經(jīng)濟的強激勵使得地方政府往往通過擴張財政支出實現(xiàn)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的動機，為籌集足額資金以支持財政支出規(guī)模擴張，地方政府規(guī)模便呈現(xiàn)擴張趨勢。另一方面，地方政府公共服務責任的增加也是政府規(guī)模提高的重要原因。其次，“雙重援助依賴”的地方財政制度與省內分權顯著正相關。政府收入來源和結構與分權程度緊密相關。自身收入嚴重不足的地方政府是轉移支付的主要受益者，地方官員在“橫財效應”（windfall effect）的作用之下偏愛花光所有外部收入。另外，由于外部收入不是直接來自轄區(qū)選民，因此，地方官員在配置外部資金時也較少會考慮轄區(qū)選民的偏好。這點也可以用“來源地原則”（derivation principle）說明，來源地原則建議上級政府應當讓地方政府分享當?shù)囟愂帐杖耄康氖羌畹胤焦賳T的稅收努力和擴大稅基；顯然，政府間轉移支付更多的是“公共池”（common pool）問題，不適合來源地原則（Boadway and Shah，2009）。同時，轉移支付還可能存在嚴重的“粘蠅紙效應”，即使地方政府追求經(jīng)濟效率，對政府間轉移支付的邊際支出傾向也高于自有收入（Knight，2002等）。

四、結論

利維坦假說下的省內財政分權和地方政府規(guī)模之間的關系主要基于 “用手投票”和“用腳投票”機制。本文的分析表明，上述兩個重要機制在中國的實用性受到較大局限，在中國，地方政府行為主要對資本等流動稅基的反應敏感。以GDP為導向的考核制度以及地方政府間的“標尺競爭”使得地方政府為吸引資本投資進行積極的競爭。但是，分權之后，省級政府為了地區(qū)利益往往對經(jīng)濟活動設置省級流動限制，這種經(jīng)濟管制又降低了省級政府之間的競爭，而在省轄區(qū)內部，經(jīng)濟活動可以在縣際之間自由流動，縣際政府競爭效應將發(fā)揮作用。因此，資本在省際間和省內的流動性差異使得稅基的用腳投票機制對地方政府規(guī)模的約束效果難以確定。

本文的實證結果發(fā)現(xiàn)，中國的省內財政分權顯著提高了地方政府規(guī)模，“利維坦假說”在中國并不成立。財政分權改革在中國主要發(fā)生在中央與各省關系層面，省以下分權改革由地方政府參照“中央—省”的制度安排自行調整，省內財政體制的安排存在較大差異。具體地，“雙重援助依賴”的地方財政制度顯著擴張了地方政府規(guī)模，其原因主要在于，地方官員在“橫財效應”的作用之下偏愛花光所有外部收入，同時，在“雙重援助依賴”地區(qū)，轉移支付存在的“粘蠅紙效應”更加嚴重，即使地方政府追求經(jīng)濟效率，對政府間轉移支付的邊際支出傾向也顯著高于自有收入。因此，想要約束政府規(guī)模的膨脹，一個有效的方式便是通過制度安排消除省內地方政府的“雙重援助依賴”格局，通過縣級政府競爭提高地方政府運營效率。

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