新能源稅收政策的國際經驗及對我國的啟示

潘文軒 吳佳強

摘要：稅收政策是促進新能源開發利用的一種重要政策手段。美國等發達國家發展新能源較早，在利用稅收政策支持新能源發展方面積累了豐富經驗，而印度等部分發展中國家近年來也在新能源稅收政策上積極探索并取得了一定成效。我國開發利用新能源的時間較短，相關稅收政策尚不完善，因此需要借鑒國外有益經驗，進一步健全新能源稅收政策體系，促進新能源發展。

關鍵詞：新能源；稅收政策；國際經驗

中圖分類號： F206；F810.422［文獻標識碼］ Ａ文章編號： 1673-0461（2012）04-0070-04

一、完善新能源稅收政策的意義

全球經濟發展帶來能源消耗迅速增長，傳統化石能源的供求矛盾日益突出，使用化石能源給生態環境帶來的壓力也日漸沉重。我國是一個能源消費大國，大量傳統化石能源的使用導致環境污染嚴重，制約了我國的可持續發展。因此，加快新能源的開發利用，提高新能源的消費比重，對于促進節能減排、實現可持續發展都具有重要意義。

新能源產業是一種具有正外部效應的產業。與傳統能源相比，新能源的開發與生產前期投入比較大，短期內經濟效益不明顯，對于市場經濟條件下理性的經濟個體而言，主動選擇新能源產業則意味著一定時期內的經濟投入與經濟效益預期不一致（朱曉波，2010）[1]。針對新能源產業發展中的這種“市場失靈”現象，必須通過政府的政策干預來解決，而稅收政策就是一種有效的調控手段。政府可以通過削減稅率、投資抵免、加速折舊、虧損彌補等稅收優惠政策降低新能源開發成本，鼓勵對新能源的投資，促進新能源產品的生產與供給。目前我國的新能源產業尚屬于幼稚產業，大多數新能源技術還處在研究開發階段，生產規模和市場需求都比較小，因此更需要國家通過有效的稅收政策加以支持。

二、當前我國新能源稅收政策的基本現狀和不足

（一）我國新能源稅收政策概況

（1）增值稅方面：①對屬于生物質能的城市生活垃圾發電實行增值稅即征即返政策，對風力發電實行增值稅減半征收①；②對縣以下小型水力發電單位生產的電力，按6%的稅率計算繳納增值稅，對部分大型水電企業實行增值稅退稅政策；③對國家批準的定點企業生產銷售的變性燃料乙醇實行增值稅先征后退。

（2）消費稅方面：對國家批準的定點企業生產銷售的變性燃料乙醇實行免征消費稅政策②。

（3）企業所得稅方面：①對綜合利用廢棄資源如地熱、農林廢棄物生產電力、熱力的內資企業，在5年內減征或免征所得稅；②對符合相關政策規定的新能源利用的內資企業實行加速折舊、投資抵免等方面的稅收優惠；③對設在國務院規定地區的外商投資企業，屬于可再生能源電力利用項目的，可以按15%的稅率征收企業所得。

（4）進口環節稅收方面：對國內投資項目和外商投資項目進口部分的新能源設備，如風力發電機與光伏電池，在規定范圍內免征進口關稅和進口環節增值稅。

（5）地方性稅收方面：一些地區以加快新能源設備折舊的方式來提供稅收優惠，還有一些地區對風電機占地減免城鎮土地使用稅。

（二）我國新能源稅收政策的缺陷

首先，我國現行的稅收政策在促進新能源發展方面缺少系統性。相關的稅收優惠主要體現在增值稅和企業所得稅的減免、關稅和消費稅的免征方面。優惠對象也僅限于少數新能源、少數項目。

其次，現行新能源稅收政策體系的權威性、穩定性弱。主要是現行的有關稅收政策大多體現為部門的臨時性文件、法律層級太低、稅務部門執行強制力不夠、納稅人的預期也不夠（肖江平，2006）[2]。

再次，當前稅收手段的運用過于簡單化，對促進新能源發展的調控功能較弱。這主要體現在兩方面：一是優惠政策集中于生產環節，而相對忽略了對消費環節的激勵；二是政策側重鼓勵新能源發展，而對抑制傳統能源消費的調控力度欠缺。

最后，有些新能源稅收政策在設計過程中未能充分考慮新能源產業發展的實際情況，導致政策針對性不強。例如，根據目前企業所得稅法，符合條件的環境保護、節能節水項目的所得，自項目取得第一筆生產經營收入所屬的納稅年度起，第一年至第三年免征企業所得稅。但是從新能源企業自身的營利發展特點看，最初幾年難有盈利，因此企業實際上享受不到3年免稅期的優惠待遇。

三、新能源稅收政策的相關國際經驗介紹

近年來，發達國家和一些發展中國家都十分重視新能源對未來能源供給的作用，紛紛采取各種措施支持新能源的技術開發、市場開拓和推廣應用，而稅收政策就是其中一種重要的政策支持工具。這些國家的新能源稅收政策對我國具有一定的借鑒意義。

（一）美國的新能源稅收政策

美國是目前世界上新能源稅收政策體系最為完善的國家，各種稅收政策的涉及面廣，體系較完整。具體來看，其主要內容包括：

1. 直接減稅

美國聯邦政府規定，對太陽能和地熱項目永久性減稅 10%（電力公司除外），對風能和生物質能發電實行為期 10 年的產品減稅，對于符合條件的新能源發電系統并屬于州政府和市政府所有的電力公司和其它非盈利的電力公司給予為期10年的減稅，等等。

2． 加速折舊

《1978年能源稅收法》規定新能源企業可以獲得各種各樣的稅收優惠政策和五年的加速折舊方案。

3． 企業所得稅抵免

（1）技術開發抵稅。開發利用太陽能、風能、地熱和潮汐的發電技術，投資總額的25%可以從當年的聯邦所得稅中抵扣，同時其形成的固定資產免交財產稅。（2）生產抵稅。風能和閉合回路生物質能發電企業自投產之日起10年內，每生產1千瓦時的電能可享受從當年的個人或企業所得稅中免交1.5美分的待遇。2003年，美國將抵稅優惠額度提高到每千瓦時1.8美分，享受稅收優惠的新能源范圍也從原來的兩種擴大到風能、生物能、地熱、太陽能、小型水利灌溉發電工程等（張正敏，1999）[3]。

4． 個人所得稅抵免

家庭住宅所有者可享受太陽能熱水器、暖氣和空調系統及風能系統的稅收優惠。根據有關政策規定，家庭安裝專用的太陽能熱水系統可獲得相當于成本的最初的2,000美元中的30%及2,000美元以上不超過8,000美元部分的20%的個人所得稅抵免。

（二）英國的新能源稅收政策

英國政府將新能源看成是替代化石能源的主要途徑，是解決生態環境的重要措施，為此通過包括稅收政策在內的各種手段促進新能源發展。

1． 氣候變化稅

英國新能源稅收政策中最主要也是最富特色之處在于氣候變化稅。為了鼓勵開發新能源, 英國政府開征了以工業、商業和公共等耗能部門為對象的氣候變化稅以替代化石能源稅。氣候變化稅實行從量計征，其中：電力每千瓦0.43便士；天然氣每千瓦0.15便士；液化氣每公斤0.96便士；其它燃料每公斤1.17便士。英國政府同時規定，小型水電站和由可再生能源提供的電力以及熱電聯供（CHP）系統生產的熱、電資源用戶可申請免稅。氣候變化稅收入主要用于支持可再生能源發展和熱電聯供項目。氣候變化稅的優點是政府不再扮演交易員的角色, 使新能源市場更加符合市場理念。新能源由供方機制向買方機制轉變, 更有利于新能源的市場化導向發展。

2． 發電稅

作為非礦物燃料義務條例的一部分，英國政府政府還向供電公司征收礦物燃料（包括核電在內）發電稅，用于補貼新能源的發電。稅率高低則因不同地區和時期而異，英格蘭和威爾士的稅率原先為1％，目前已經提高到了2.2％。蘇格蘭的稅率也由原來的0.7％提高到了0.8％③。

3． 其它稅收優惠

除了氣候變化稅和發電稅外，英國還通過對企業新能源技術研發支出給予稅收抵免等稅收政策手段來鼓勵和支持新能源的開發與利用。

（三）丹麥的新能源稅收政策

20世紀70年代以來，丹麥在秸稈發電、風能、太陽能等新能源的開發利用上取得了較顯著的成績，這與政府的稅收扶持政策關系密切。

1． 能源稅和碳稅

丹麥率先征收了能源稅和碳稅，鼓勵發展低碳的可再生能源，鼓勵企業和個人節約能源和提高能源效率。到2005年，丹麥的石油消費減少了近1,000萬噸，占能源消費的比例不到42%，相對應的天然氣、煤炭和可再生能源的比例則從不到1%，分別上升到22.76%、19.53%和15.35%④。丹麥政府在其制定的2008年~2011年能源計劃中，提出進一步對能源稅進行改革，主要措施是從2008年開始提高二氧化碳稅和從2010年開始實施新的氮氧化物稅標準。丹麥所征收的能源稅和碳稅大量用于補貼新能源的技術研究和開發。

2． 對新能源的減免稅

丹麥政府自1976年開始啟動新能源的研發工程。對于秸稈發電、風電等新能源，丹麥政府免征能源稅、碳稅等環境稅。同時，丹麥政府還通過對資源綜合利用、循環利用的能源生產和對環保高效的熱電項目實行免稅等一系列措施，以激勵新能源發展，提高能源的利用效率，降低環境污染。

（四）印度的新能源稅收政策

近年來一些發展中國也紛紛采取了一些政策措施，支持本國新能源的發展。具有代表性的是印度，印度作為發展中國家中新能源利用較快的國家，其風力發電發展最為迅速。印度政府支持風力發電的具體稅收政策包括：

1． 免繳增值稅

印度為促進可再生能源行業發展，全部免除風電設備制造業和風電業增值稅。

2． 關稅優惠

印度為降低可再生能源企業的投資成本，對風電整機設備進口提供25%的優惠關稅稅率，散件進口不征任何關稅。

3． 加速折舊

印度政府規定，安裝風力發電的基本設備可在第一年享受100%的加速折舊政策。

4． 所得稅抵免

印度規定風力發電企業在最初5年內享受免繳企業所得稅等優惠政策。除上述的加速折舊和5年優惠政策之外，工業企業利潤用于投資風電的部分還可免交36%的所得稅。

（五）韓國的新能源稅收政策

韓國稅法確立了以下新能源稅收優惠政策并無歧視地給予所有符合規定條件的企業（財政部《稅收制度國際比較》課題組，2000）[4]。

1． 為提高生產能力的新能源設備投資的稅收抵免

居民或本國企業投資以下設備的，其投資額的5%可以從所得稅和公司稅中扣除：用于改進工業和自動化的設備；采用先進技術工藝的設備；用于更新過時設備的設備。

2． 對用于特殊目的的設備投資的稅收抵免

居民和企業投資以下設備，投資額的5%可以從所得稅和公司稅中扣除：節能設備；防污染設備；環保設備；礦山安全設備；燃氣安全設備。

3． 節能設備投資的準備金

韓國允許購買節能設備的公司預留準備金，并且可以將最多相當于相關稅務年度投資總額15%的金額從投資年度的應納稅所得額中扣除，隨后兩年也可以同樣處理。

（六）波羅的海沿岸國家的新能源稅收政策

波羅的海沿岸國家支持新能源發展的稅收政策主要體現在消費環節方面，既有對新能源消費的鼓勵政策，也有對傳統能源消費的限制政策。

1． 新能源的增值稅優惠政策

立陶宛對生物燃料免征增值稅，這項措施對促進交通領域使用生物燃料和其它可再生能源、推行歐盟2003年第30號指令的實施起著積極的推動作用（Klevas, Dalia & Ramute，2007）[5]。

2． 增加傳統能源的增值稅稅負

由于家庭直接用熱一般來自富熱燃料，而它對環境是有害的，因此拉脫維亞共和國從2005年7月1日起對家庭直接用熱開征稅率為18%的增值稅，而在這之前對家庭直接用熱是不征收任何增值稅的。

四、國外新能源稅收政策對我國的啟示和借鑒

（一）新能源稅收政策的國際經驗啟示

1． 稅收政策貫穿新能源產業發展全階段

新能源產業的發展需要經歷“前生產—生產—市場化—消費”四大階段（趙媛、郝麗莎，2005）[6]，從國際實踐看，稅收政策既要大力支持新能源的技術研發，又要積極促進新能源技術的商業化運用，既要重視為新能源產品的生產提供優惠的政策環境，也要注重鼓勵對新能源產品的消費和使用。我國今后也有必要從“前生產—生產—市場化—消費”四個環節入手，構建全面覆蓋新能源產業發展全階段的稅收政策體系。

2． 對新能源的激勵政策和對傳統能源的約束機制相結合

西方國家在通過稅收優惠政策促進新能源研究、開發、生產、消費的同時，還注重抑制傳統能源消費需求。如英國征收氣候變化稅和發電稅，丹麥征收能源稅和碳稅等。通過降低新能源稅負，同時增加傳統能源稅負，可以起到調整新能源和傳統能源相對價格的作用，從而推動能源利用結構的轉變。

3． 直接激勵與間接引導相結合

稅收支持新能源發展的重心由直接減免稅等直接型優惠向加速折舊、稅收抵免等間接型優惠轉變，是當前國際上的通行做法。我國在完善新能源稅收政策過程中也應當堅持這一發展方向，除了必要的直接優惠政策外，還要更充分、更靈活地運用好各種間接優惠政策，改變目前稅收手段運用過于單一化的現狀，進一步增強稅收政策的調控效力。

4． 新能源稅收政策的法制化

以美國為代表的西方發達國家非常重視通過法律手段將新能源稅收政策予以規范化、制度化，在法律條文中對相關稅收優惠政策作出詳細的規定，從而使新能源稅收激勵措施具有確定性和可行性，防止新能源稅收政策效力層次低、政出多門等現象。我國現行新能源稅收政策的法律層級偏低，有必要加強立法。

（二）對完善我國新能源稅收政策的一些具體建議

1． 調整和完善新能源增值稅政策

對新能源企業實行更為優惠的增值稅稅率；對新能源產品實行與小水電相同的6% 的增值稅稅率。

2． 調整和完善新能源企業所得稅政策

對所有的新能源產品一律規定減按15%的稅率征收企業所得稅；對購置新能源產品的設備，在一定額度內實行投資抵免，當年不足抵免的，可在以后年度內逐年延續抵免；加大對新能源設備和產品研發費用的稅前抵扣比例，并設置免稅期間和低稅率。

3． 調整和完善個人所得稅中涉及新能源產業的優惠政策

對個人投資高新技術企業、新能源產業獲取的個人所得暫免征收個人所得稅，從而鼓勵對新能源產業的投資；對新能源企業的技術人員、工作人員的實行適當的個人所得稅減免，以鼓勵新能源產業的人才投入。

4． 調整和完善新能源設備進口關稅政策

使國內新能源企業與同類外資企業享受相同的關稅優惠政策，促進內外資企業公平競爭；在合理數量范圍內，對國內不能生產的直接用于生產新能源轉化利用設備的關稅實行全免。

5． 在適當時候開征碳稅或環境污染稅

這一方面有助于抑制對傳統能源消費的過度依賴；另一方面也能夠為新能源發展籌集資金。

[注釋]

① 財政部、國家稅務總局關于部分資源綜合利用及其他產品增值稅政策的通知，財稅[2001]198號。

② 財政部、國家稅務總局關于變性燃料乙醇定點生產企業有關稅收政策問題的通知，財稅[2005]174號。

③ 中國新能源發電網，“英國新能源和可再生能源計劃”， http://www.xnyfd.com/kepu/html/12056.html。

④ 中國新能源網，“丹麥新能源發展的成功經驗及啟示”，http://www.newenergy.org.cn/html/0102/231031456.html。

[參考文獻]

[1] 朱曉波. 促進我國新能源產業發展的稅收政策思考[J]. 稅務研究，2010（7）：54-56.

[2] 肖江平. 可再生能源開發利用的稅法促進[J]. 華東政法學院學報，2006（2）：64-69.

[3] 張正敏. 美國可再生能源政策[J]. 中國能源，1999（6）：8-12.

[4] 財政部《稅收制度國際比較》課題組. 韓國稅制[M]. 北京：中國財政經濟出版社，2000：207-210.

[5] Valentinas Klevas， Dalia Streimikiene， Ramute Grikstaite. Sustainable Energy in Baltic States[J]. Energy Policy，2007，35：76-90.

[6] 趙 媛，郝麗莎. 世界新能源政策框架及形成機制[J]. 資源科學，2005（5）：62-69.