金融監管指數的構建及對中國的檢驗與啟示

張鵬

摘要：通過總結既有理論提出一種衡量金融監管有效性的新的方法——金融監管指數分析方法，并基于這種方法對中國金融監管的有效性進行總體的衡量和判斷。研究認為，2000年~2009年，中國的金融監管指數呈現持續上升的趨勢，中國的金融監管水平是在不斷提升的。總體來說，目前分業監管組織架構是適合我國國情的，但隨著金融業的發展，我國應該逐步加強監管機構之間的溝通和協調，同時加強對金融系統性風險的防范，并在金融監管發展的過程中，注重金融安全性和效率性的平衡。

關鍵詞：金融監管指數；金融監管有效性；衡量

中圖分類號： F832［文獻標識碼］ Ａ 文章編號： 1673-0461（2012）04-0090-06

2000年以來，中國金融業飛速發展，相對于金融業的快速發展，中國的金融監管也逐步完善，2003年，中國銀監會成立，這標志著中國分業監管組織架構的正式建立，另外，中國的金融監管法律體系也逐步完善。那么，2000年以來，中國的金融監管有效性如何？金融監管質量是提高了還是降低了？下文通過總結既有理論提出一種衡量金融監管有效性的新的方法——金融監管指數分析方法，并基于這種方法對中國金融監管的有效性進行總體的衡量和判斷，最后給出了政策建議。

一、研究背景

本文的研究有兩個背景。研究背景之一來自于目前世界各國正在進行的金融監管改革。針對2007年發生的世界金融危機，世界各國都正在或即將進行金融監管體制改革。但現有理論對金融監管體制的比較多采用定性的分析框架，其基本思路是通過不同監管體制之間的優缺點比較來做出評價。但定性比較很難做出有說服力的結論，且很難對金融監管改革的效果進行評價，而且定性分析缺乏前瞻性，使得各國金融監管往往滯后于金融業的發展，從而使金融監管改革呈現“危機導向型”的特征。本文想通過構建金融監管指數對金融監管體制進行定量的研究，進而為金融監管改革提供理論依據，并對各國的金融監管改革起到引導作用。另外本文還希望通過金融監管指數的構建動態監測各國的金融監管質量，并希望在金融監管水平大幅下降的時候提出預警，進而使得金融監管改革更具有前瞻性。本文的研究背景之二來自于對中國金融監管改革進行評價的需要。2003年，隨著中國銀行業監督管理委員會的成立，中國建成了以“一行三會”為基本格局的金融監管體系。2004年6月，這三家監管機構簽署了《三大金融監管機構金融監管分工合作備忘錄》，在明確各自職責分工的基礎上，建立了定期信息交流制度、經常聯系機制及聯席會議機制。但近年來，隨著中國金融業混業經營趨勢的逐漸加深，中國分業監管組織架構面臨著內部和外部的雙重挑戰，從內部來說，隨著金融業混業化的加劇，監管盲區、監管交叉大量存在，這客觀上對金融監管改革提出了要求，從外部來看，國際金融業混業經營已經成為一種趨勢，且隨著國際化是深入，中國金融業客觀上也需要自由化改革，否則將會喪失競爭力，中國金融監管該如何應對，也是一大難題。因此，對中國的金融監管有效性進行評價，進而為未來進行的中國的金融監管改革提供依據和參考，也是非常迫切的需要。

鑒于以上兩點背景，本文依據各國金融監管的目標構建了金融監管指數分析框架，并利用這一分析框架對2000年～2009年中國的金融監管有效性進行衡量與評價，最后對中國的金融監管改革提出了相關的政策建議。

二、金融監管有效性及其衡量問題的理論綜述

所謂有效，按照《現代漢語詞典》的解釋，就是“能實現預期目的”，以此，我們可以將金融監管的有效定義為：“能實現預期的金融監管目的”。關于金融監管有效性及其衡量主要包括兩個問題：第一是金融監管是否有效；第二是金融監管有效性如何衡量。

關于監管是否有效存在著兩種截然相反的理論：監管有效說和監管失靈論。監管有效說以金融監管的公共利益理論為代表，監管失靈論以監管俘獲說為代表。

金融監管的公共利益理論（Stigler，1971；Becker和Stigler，1974）建立在政府擁有充分信息、為社會整體福利服務以及具有完全信用三個假設基礎上，認為金融業高負債經營的行業特點決定其脆弱性，且由于市場存在信息不對稱、交易成本、不完全競爭和搭便車行為等，私人不可能去監管那些實力雄厚的金融機構，只有通過政府對金融機構的監管，才能夠克服市場失靈所帶來的負面影響，改善金融機構的治理水平，從而提高金融運行的效率，維護金融體系的穩定。金融監管公共利益理論的基本思想主要體現在以下兩個方面：一方面積極鼓勵政府參與銀行的經營和管理，實現對金融的直接控制，另一方面通過增強政府金融監管的權力，發揮政府在金融監管中的作用，可以彌補市場失靈所帶來的問題。

監管俘獲說（Becker，1983；Tullock，1967；陸磊，2000）認為監管與公共利益無關，監管機構不過是被監管者俘獲的獵物或俘虜而已。這派理論的主要觀點是:政府作為一個擁有自己獨立利益的特殊市場主體，它并不能最大化社會的福利。一方面，政府的金融監管政策往往會被少數既得利益集團所左右，因為利益集團為了自己的利益必然有積極性采取各種手段影響政府的金融監管政策，這樣，金融監管機構最后常常被俘獲（capture），另一方面，政府對金融機構的過多管制行為進一步增加了市場中尋租的機會，破壞了市場的正常競爭秩序，這就不利于金融的長期發展。因此，要充分發揮競爭和開放機制在金融監管中的作用，防止既得利益集團對金融發展的抑制。

雖然在理論上存在著監管有效說和監管失靈論，但從實踐上來看，目前各國對金融監管的必要性基本達成了共識，且各國基本都建立起了金融監管機構。根據統計，世界共有192個國家建立了金融監管機構。

既然金融監管是必要的，那么金融監管的效果如何呢？這就引出了另一個問題，金融監管有效性的衡量問題。目前理論界較為常用的衡量金融監管有效性的模型主要有兩個：金融監管成本—收益模型和成本有效性分析模型。

金融監管成本—收益模型（秦宛順、靳云匯、劉明志，1999）的主要思想是：金融監管都存在著一個有效邊界的問題，如果金融監管位于有效邊界上或附近的一個區域內，那么它就可以產生正的綜合效應；如果金融監管超過了有效邊界或區域，或者離邊界很遠，那么金融監管就很有可能會產生負的綜合效應。長期以來人們一直在努力尋找能夠有效分析金融監管效率，界定金融監管有效邊界的量化方法。成本—收益分析法是目前理論界研究這一問題運用得最多的方法。金融監管的成本—收益分析其結果實際上就是一個金融監管的效率問題，即用最低成本實現監管收益的最大化。但它存在的較大的問題是：在現實中要計算監管的收益和由于沒有實施監管而造成的損失是徒勞的，因為這種收益和損失是假想中的，只具有理論上的意義，而難以量化。同時，各國的金融還受到其他因素的影響，無法全部由監管的成本和收益來反映。成本收益分析只是在理論上論證了如何尋找優化本國的金融監管，在實際操作中缺乏執行性。

鑒于成本—收益模型的缺陷性，成本有效性分析模型（劉宇飛，1999）隨即替代產生了。這種方法的基本想法就是在無法確定監管項目的具體收益大小時，可以用目標的完成程度取而代之，并計算出該收益與付出的成本之間的比例。如果能夠同樣有效地完成目標，成本較小的方案要優于成本較高的方案。因此，可以用有效程度與成本之比的最大化替代原有的成本—收益分析下收益與成本的最大化目標。在這種分析方法下，雖然金融監管的收益仍難以量化，但由于其運用目標完成的程度（即監管的有效程度）替代了金融監管的收益，因此較為巧妙地避免了金融監管收益難以確定的難點，從而在總體上能運用其來判斷金融監管是否有效。但它存在的問題是：一個國家金融監管目標往往是多重的，目標的完成程度的測度較為困難，目前還沒有較為成熟的量化分析方法。

鑒于以上兩種方法的固有缺陷，本文在發展成本有效性分析的基礎上，提出金融監管有效性衡量的新方法：金融監管指數分析方法。

三、金融監管指數分析框架的構造及建立

從監管目標來看，世界三大監管組織都制定了各自領域的監管規則，具體如表1所示。

從表1可以看出，銀行監管過程較為強調安全性和公平性，證券監管強調安全性、效率性和穩定性；保險監管強調安全性和公平性。之所以銀行監管和保險監管不加入效率性指標，主要因為效率性和安全性存在矛盾，特別對于銀行業來說，由于存在系統性風險的傳染主要載體，所以各國一般較為避諱提金融效率問題。但由于發展經濟是各國的首要目標，而一個有效率的金融體系是經濟發展的必要因素，所以，總結起來，金融監管的目標總體應該包含三個：穩定性、效率性和公平性（蒂米奇·威塔斯，2000）。安全性是指金融監管要確保金融系統的安全，避免金融風險的集聚、擴散和蔓延，效率性是指金融監管要確保金融系統的效率，促進金融系統的發展，公平性是指金融監管過程中要強調對金融消費者的保護，確保公平對待金融消費者，它主要針對金融市場不完備性的三個方面，如表2所示。

表2 金融監管制度的目標選擇

雖然金融監管主要有三個目標，但本文認為，金融監管的主要目標應該為安全性和效率性，之所以把公平性即投資者保護和確保公平競爭排除主要目標之列，其原因主要有如下幾點：

（1）公平性主要包括投資者保護和確保金融機構之間公平競爭，但其主要是安全和效率的函數。因為若一國金融業沒有效率，則金融業不會得到發展，若金融業發展程度很低，則金融機構很少，公眾金融業的參與度也會很低，也就談不上投資者保護和確保金融機構的公平競爭了；若一國金融業沒有安全性，則金融業將會處于極度不穩定中，金融危機頻發，則金融機構會不斷倒閉，普通民眾的金融資產也會不斷損失，也就無法確保投資者利益和金融機構的公平競爭了。假如以函數式來表示，用Z來表示公平性，用X來表示安全性，用Y來表示效率性，則Z=f（X，Y），即安全和效率可以用來表達公平性；

（2）從政府效用函數來說，由于政府存在著短期租金和長期稅收方面的矛盾，即國家效用函數存在著短期利益和長期利益的權衡，對應來說，政府在金融監管方面也存在著短期和長期的利益博弈問題。從公眾利益來說，金融安全涉及金融穩定和經濟增長的可持續性，所以屬于金融監管的長期目標，而從特定利益集團來說，金融效率可能是其關心的主要問題，所以其屬于金融監管的短期目標。而公平目標，即金融消費者保護這方面，由于其未能完全反應公眾和特定利益集團的利益訴求，長期以來，多停留在立法層面，且其多從屬于效率性和安全性目標，并未曾包含在政府實際的效用函數中。2007年美國次貸危機之前，消費者保護問題并未得到足夠的重視，2007年美國次貸危機之后，消費者保護問題開始逐漸得到重視，但總體來說，仍然未包含在政府的效用函數之中，僅僅依靠金融行業的安全性和效率性進行反映。

綜上所述，本文認為，金融監管的目標主要可以概括為安全性和效率性，且兩者呈現替代關系，其主要原因是因為政府長期效用和短期效用存在替代關系，即政府的租金和稅收存在替代關系。

根據金融監管的這兩個目標，我們構建了一套金融監管的指標體系，具體如下表所示：

一般來說，金融體系的安全性將直接影響宏觀經濟的穩定，所以本文在指標體系的設計中引入了代表宏觀經濟穩定的三個指標：通貨膨脹率、CPI、銀行不良資產比率來代表金融體系的安全與穩定性。而金融業效率主要包括銀行的效率和股票市場的效率，所以，本文引入了四個金融效率指標：銀行存貸比、銀行一般管理成本、銀行收入成本比和股票市場交易額占GDP比重來代表金融業效率。

由于安全性目標和效率性目標存在替代關系，且這兩方面的因素受各個經濟或金融指標的影響，而這些指標由于單位和性質的不同，無法直接進行橫向比較，所以我們需要將這些不同質的指標進行標準化處理，然后采用主成分分析法（Principal component，Analysis）挑選出對金融監管指數影響最大的幾個主要因素、并確定這些因素在金融監管指數中所占的權重，計算出金融監管指數。最后通過比較金融監管指數的變化來進行金融監管有效性的衡量。

四、中國金融監管指數的建立及金融監管有效性的衡量（2000 年~2009年）

為了計算金融監管指數，必須對其所包含指標的基本數據進行收集和整理。我們選取了中國2000年~2009年的金融業安全性和效率性指標相關數據，各數據計算方法及來源如表4、表5所示。

由于主成分分析需要各指標之間同向，所以給通貨膨脹率、CPI、銀行不良資產率、銀行一般管理成本、成本收入比加上負號，并將數據進行標準化，如表6所示。

運用SPSS軟件進行主成分分析，得到方差解釋程度表和成份矩陣，如表7、表8所示。

根據前一部分對金融監管指數各影響因素的分析，運用主成分分析法確定各影響因素的權重。通過方差解釋程度表（表7）我們可以看到，前

2個因子對于總方差解釋程度達到87.888%，根據累計方差大于75%的原則，故選取前2個因子代替所有7個因子進行估計。以前兩個因子反映金融監管的總體情況，用Y1、Y2表示，每個主成分變量都是7個標準化變量的線性組合，其表達

式為：

Y1=（-0.534）*Z''1+（-0.907）*Z''2+0.965*Z''3

+（-0.915）*Z''4+0.915*Z''5+0.965*Z''6+0.407*Z''7

Y2=0.477*Z''1+（-0.35）*Z''2+0.135*Z''3+0.344*Z''4

+（-0.344）*Z''5+0.093*Z''6+0.853*Z''7

然后將標準化的原始數據矩陣與貢獻程度向量相乘得到各主成分得分，最后將各主成分得分按照其方差貢獻率加權平均得到綜合得分（即金融監管指數）。如表9所示。

則中國2000年~2009年金融監管指數的變化情況如圖1所示。

五、研究結論及政策建議

如圖1所示，2000年~2009年，中國的金融監管指數呈現持續上升的趨勢，特別是2003年中國銀監會成立之后，中國金融監管指數直線上升，表明隨著銀監會的建立，我國的金融監管水平大幅提高。但2008年后，我國的金融監管指數有所下降，這一方面是由于我國金融業受到全球金融危機的影響；另一方面表明金融危機后，我國金融監管水平逐漸跟不上金融業的發展水平，需要做出調整。

綜合本文得到的理論和實證研究結論，結合當前的形勢和我國金融監管的現狀，我們提出如下政策建議：

（1）在過去10年，分業監管組織架構是比較符合我國國情的，但隨著我國金融業的發展，金融混業化的趨勢將逐漸顯現，特別是金融危機后，我國金融監管指數已經呈現下降趨勢。在這一背景下，應該對我國的金融監管做出一些調整，但調整不宜過大。由于監管集中度受中央銀行的地位和作用影響較大，雖然中國人民銀行并不行使金融監管的權力，但其地位較高，影響力較大，且在行政組織上，目前中國行政體制“官本位”思想還較為嚴重，部門利益分割較為嚴重，假如轉向統一監管意味著監管權力的集中和監管機構的撤銷合并，在政治上將會遇到較大阻力。因此，從短期來看，中國目前的當務之急是應該逐漸加強金融監管機構聯席會議機制，增強三個監管機構的溝通協調，避免信息溝通不暢進而影響監管效果，防范監管套利。從中長期來看，中國應該采取漸進的模式走向統一監管組織架構，先像加拿大或澳大利亞一樣建成部分統一的金融監管組織架構，待條件成熟后，再將其轉變為統一監管組織架構。

（2）隨著金融混業化的不斷發展，我國在監管過程中要重視宏觀經濟的穩定，防范金融系統性風險。目前我國的金融穩定主要由中國人民銀行負責，但由于目前我國主要實行分業監管組織架構，所以監管機構之間還存在信息溝通不暢的現象。可以考慮逐步提升中國人民銀行在防范金融系統性風險中的作用，在條件成熟時單獨成立一個類似于美國金融穩定監督委員會的金融穩定監管機構，加強對金融系統性風險的防范。

（3）在金融監管發展的過程中，要注重金融安全性和效率性的平衡，不能顧此失彼，而應該盡量做到協調、均衡、穩定的增長。由于金融安全性和效率性存在替代關系，因此在制定監管政策過程中，應該對宏觀經濟金融形勢進行全面考慮，注意安全性與效率性的平衡，并適時進行調整，同時要注意維持監管政策的連續性和穩定性，防止金融業的發展出現大起大落的局面，以此來促進我國經濟的全面和可持續的增長。

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