加強農田水利建設 夯實農業發展基礎

凡蘭興

摘要：水利是農業的命脈。在概述了我國近幾年發生旱災造成的影響及原因的基礎上，指出了我國應加強農業水利建設。提出了應重點養護水源、疏通渠道、節約用水，以及采取政府促動、部門聯動、企業共建、市場跟進、制度護航等相應措施的建議。

關鍵詞：農業；水利建設；干旱

中圖分類號：Ｆ３０３文獻標識碼：Ａ文章編號：0439－８114（２０12）04－0843-05

１旱災對農業生產和人民生活的影響

近年來，隨著全球氣候變暖，我國諸多省份接連受到嚴重干旱的折磨，令政府憂慮、農民憂愁。先是２００９年秋到２０１０年春，百年一遇的特大旱災襲擊了我國西南的云南、貴州、廣西、四川和重慶５個省市區，耕地受旱面積達７４０萬ｈｍ２，２ ２１２萬人飲水困難［１］。接著２０１０年１０月份起，我國河北、山西、江蘇、安徽、山東、河南、陜西、甘肅８省又發生嚴重旱災。當時，山東大部地區近１４０ ｄ基本無有效降水，出現秋冬春三季連旱的情況。國家防汛抗旱總指揮部辦公室的統計顯示，截至２０１１年２月１０日，全國作物受旱面積６７５．２萬ｈｍ２，其中重旱面積１００．４萬ｈｍ２；全國有２８１萬人、２５７萬頭大牲畜因旱飲水困難［２］。旱災對農業生產和人民群眾生活造成的巨大的不利影響主要有以下幾方面。

１．１直接經濟損失大

2009年秋到2010年春季百年一遇的西南旱災，僅云南旱區的經濟損失就高達１７０億元［１］（人民幣，下同）；貴州全省直接經濟損失達１１２億元，其中農業直接經濟損失６２億元［３］。如果這種情況在５年之內出現兩次以上或連續兩三年大旱，將造成更大的經濟損失。據估算，在“中等”氣候變化的情景下，２０３０年東北地區的旱災損失會增加５０％，東北和華北兩個地區的農業損失將從１４０億元擴大至１８０億元；在“嚴重”氣候變化的情景下，兩個地區的農業損失最高可達３７０億元。

１．２糧食安全受到威脅

據《中國水旱災害公報》公布的數據，１９５０～２００７年，全國農業平均每年因旱受災２ １７３．３萬ｈｍ２，年均因旱損失糧食１５８億ｋｇ，占各種自然災害造成糧食損失的６０％以上。值得注意的是，我國因旱損失的糧食有逐年增多的趨勢。２０世紀９０年代，全國農作物年均因旱損失糧食由２０世紀５０年代的４３．５億ｋｇ上升到２０９．４億ｋｇ，２０００年以來則高達３００多億ｋｇ［４］。如果不加大力度解決農田干旱問題，未來中國糧食生產可能遭受更重大的損失。

１．３加劇對通貨膨脹的預期

干旱使農產品減產，市場供應不足，造成價格上漲。而我國人口眾多，且大多數居民、特別是中低收入群體承受能力比較脆弱，對糧食等食品價格變動十分敏感，這些特點使糧食價格上漲的波動具有較強的傳導性、同步性和放大效應。這就意味著農產品價格上漲，有可能形成對相關產品市場的不穩定預期，從而帶動相關產品價格在短期內全面上漲。

２農業水利設施建設薄弱導致旱災

我國發生旱災的原因，從表面上看，是由極端異常的氣候造成，但之所以能因旱致災，還是因為農業水利設施建設環節過于薄弱。水利是農業的命脈，是民生之本。但長期以來我國對農業水利設施建設的投入是不足的。

２．１政府投入不足

歷史上的“四五”、“五五”計劃時期，我國水利建設財政支出占國家財政支出的比重分別為４．８％、５．７％，到“六五”、“七五”時期，這一比重有所降低，僅分別為３．４％、２．５％。２０世紀９０年代后期至今，政府農業投資增長低于同期全社會固定資產投資增長。如“十五”時期，我國農田水利固定資產投資占全社會固定資產投資的比重僅為１．２３％；２００６～２００８年，農業投資增長分別為２１．３％、１９．２％、２１．５％，而同期全社會固定資產投資增長分別為２４％、２４．８％、２５．５％［５］。

２．２農戶投入不足

改革開放后，由于農村實行分田到戶，湖區、池塘等水面等分片承包，山區水庫也轉包、轉租給了私人，而承包戶追求的是短期經濟利益，往往只顧滿足自己的需要，不會顧及到水利工程和水利設施的長遠建設和保護。農田水利設施建設滯后了，氣象上的干旱馬上就會演變成真實的旱災。如２００９年入秋后西南地區出現了歷史罕見的持續大旱，而西北地區即使半年未下雨也沒有出現這么大的災情，原因就在于西北地區農民一般都備有水窖，下雨時將雨水儲藏起來，等到不下雨時使用。

２．３水利設施蓄水不足

如２０１１年５月，長江中游洪湖、鄱陽湖、洞庭湖等大湖泊因持續天旱出現干枯現象，主要原因是這些年來湖泊泥沙的匯集沉積特別厲害，湖區實有面積減少，沒有足夠的容量囤積水源，湖泊的蓄水能力大為降低。這樣的大江大湖，旱時無水可取，澇時自然也無法為長江削峰。這也是導致干旱問題發生的重要因素。

干旱是一種世界性的自然災害，應對干旱的直接措施就是興修水利。２０１１年我國的中央一號文件《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》提出，要把農田水利作為農村基礎設施建設的重點任務，突出加強薄弱環節建設。這既是一個明確的要求，也是一項艱巨的任務。必須下更大的決心，投入更多的力量，付出更扎實的努力，加強農田水利建設，推動水利建設事業實現跨越式發展。

３農田水利建設的主要內容

３．１養護水源

隨著人類生產生活的影響，全球生態的惡化和環境問題日益嚴重。我國很多地區出現水土流失、地下水位下降、泉水斷流、水源干涸、農作物受旱等，而加強水源養護、提供穩定的給水來源，是水利建設的重點。水源的養護主要有以下措施。

３．１．１植樹造林，涵養水源森林是陸地生態系統的主體，在調節地表徑流、保持水土、調節氣候、維持生態平衡等方面發揮著巨大的綜合作用。近年來我國森林面積不斷擴大，２００８年全國森林覆蓋率由２００４年的１８．２１％提高到了２０．３６％，提前２年實現了２０１０年森林覆蓋率達到２０％的奮斗目標。但是，森林資源總量還比較少。我國森林覆蓋率只有全球平均水平的２／３，人均森林面積０．１４５ ｈｍ２，不足世界人均占有量的１／４。另外，我國的森林資源質量不高，如喬木林每公頃蓄積量８５．８８ ｍ３，只有世界平均水平的７８％，單株喬木平均胸徑僅１３．３ ｃｍ，人工喬木林每公頃蓄積量僅４９．０１ ｍ３［６］。所以，我國森林資源所能發揮的作用非常有限。為了應對氣候變化、維護氣候安全，涵養水源，我國還應大力植樹造林，造好林。

３．１．２治理污染，凈化水源一方面，從人均水資源占有量上來說我國是嚴重缺水的國家之一，全國水資源總量為２８ １００億ｍ３，人均水資源占有量２ ２００ ｍ３，約為世界平均水平的３１％［４］。目前每年可以提供給農業應用的灌溉水資源量大約在３ ６００億ｍ３。按灌溉面積計算，水資源量約為６ ３００ ｍ３／ｈｍ２，為世界平均值的１９％；按１．２３億ｈｍ２耕地面積計算，水資源量約在３ ０００ ｍ３／ｈｍ２，為世界平均值的８０％，每年農業生產缺水高達３００億ｍ３［７］。而另一方面，我國水資源污染嚴重。主要是工業廢水、化學農藥、生活污水、生活垃圾、固體廢棄物等未經任何處理就隨雨水或直接進入河流等水體，對有限的水資源造成了一定污染。目前長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河和遼河七大水系總體為輕度污染；湖泊（水庫）富營養化問題突出，太湖、滇池水質總體為劣Ｖ類［８］。短缺加污染，加重了中國水資源的危情。一些地區農田不得不用污水灌溉，人畜飲水也不安全。因此，治理水資源污染刻不容緩。

3.1.3引水入庫，儲備水源我國除了降水地區分布不均外，還存在季節差異，降雨主要集中在每年的６～９月，降雨量占全年降水量的７０％～８０％，有的地區還經常發生洪澇災害。但是，我國水資源開發利用率很低，雨季時大部分雨水都是白白流走。所以，雨季時將雨水引入水庫、水塘存儲起來，待旱季無雨時放水灌溉充分利用非常重要。

３．２修通渠道

水渠是農業的“血脈”，只有通過水渠，水源才能到達較遠的農田。我國大部分農田水利設施均始建于２０世紀５０～７０年代，歷經了長達４０～６０年運營，普遍存在灌溉設施標準低、配套差、老化失修、損毀嚴重、功能退化等問題，都需要維修、加固和完善。

３．２．１建設跨區域跨流域大型水渠我國水資源的時空分布極不均衡，長江流域及以南地區耕地僅占全國總耕地面積的３５％，而水資源總量卻占到全國的８１％；長江流域以北地區耕地雖占全國的６５％，水資源總量卻僅為全國的１９％。因城鎮化建設步伐加快，東南沿海等水資源條件較好的地區糧食生產能力急速下降，而糧食需求卻快速增長。２００５年東部１０個省市的糧食總產量比１９９８年減少了３０７億ｋｇ，下降了１７．６％；其在全國糧食總產量中的比重由３４％降至２９％［７］。

建設跨區域大型水渠有利于實現我國水資源的合理配置，緩解一些地區水資源的嚴重短缺和干旱問題。如目前我國南水北調已建工程在確保飲水安全和抗旱春灌中發揮了重要作用。東線江蘇段累計向淮北旱區調水４１．８億ｍ３，山東段利用截污導流工程攔蓄水源灌溉農田４．１４萬ｈｍ２；中線京石段應急供水工程持續實施第二次跨區域調水，累計從河北省向北京市調水６．３７億ｍ３［９］。

３．２．２疏通加固主干水道水庫、河流與田間渠道相連接的主干渠道，是農業基礎設施的重要組成部分。對這些主干渠道進行清淤維修，是解決農田灌溉瓶頸問題的重要措施。

３．２．３修建“五小”水利工程抓緊建設一批以小塘壩、小水窖（池、柜）、小堰閘、小泵站、小渠道等“五小”水利工程，是提高我國丘陵山地農村抗旱減災能力的重要舉措。在完成８５０個小型農田水利重點縣年度建設任務的同時，啟動第三批重點縣建設，加強山丘區特別是西南地區“五小水利”工程建設［１０］。

３．３節水灌溉

我國不僅水資源嚴重短缺、供需矛盾突出，而且還存在水資源利用嚴重浪費的現象。目前糧食生產水資源的利用率很低，灌溉水有效利用率不足４０％，糧食耗水量是發達國家的４倍。特別是隨著工業化、城鎮化的發展，糧食生產的重心逐步從雨量充沛的長江中下游地區向處于干旱半干旱的西部、北部地區轉移，使糧食生產的耗水系數進一步提高。據農業部在河北省的調查，小麥生產一般灌溉３次，每次每公頃耗水１ ９５０ ｍ３以上，而當地小麥產量在豐收時，一般生產１ ｋｇ小麥要消耗１ ｍ３的水［７］。數據顯示，我國農業用水占到全國總水量的６４％，但有效利用率僅為４５％，這意味著每年耗損掉的水量多達２ ０００多億ｍ３。據統計，如果我國灌溉水利用率提高１０％～１５％，每年就可減少灌溉用水約６００億ｍ３［１１］。所以，我國應大力發展高效節水灌溉，啟動建設一批特色鮮明、標準較高、規模較大、有一定節水潛力和示范效應的高效節水灌溉示范區。北方平原區大力推廣管道輸水，優先發展大田作物噴灌；東北、西北有條件的地區積極推廣大型機械化行走式噴灌；新疆大田作物著力發展膜下滴灌等；南方山丘區結合小型水源建設，因地制宜地發展集雨節灌，有條件的地區結合經濟作物種植，積極推廣自壓噴灌等高效節水技術。

４加強農田水利建設的相應措施

我國是世界上治水難度最大的國家之一，這就要求必須動員全社會的力量關心、支持水利工作，努力走出一條具有中國特色的水利建設道路。

４．１政府促動

農田水利建設與自然、社會、政治因素關系密切。基于農業在我國的特殊地位和當前“三農”工作的實際，政府部門應在農田水利建設中發揮主導和促進作用。

４．１．１號召發動農田水利建設是農業發展的基礎條件，是實現農業可持續發展的關鍵。我國在上世紀五六十年代人民公社時期，由于生產單位較大，政府在農業水利建設中的動員能力強，建設成效十分顯著。但實行家庭聯產承包責任制后，農戶由于經營規模小而分散，沒有建設農田水利的緊迫意識，農業生產主要是靠“吃老本”。所以，政府應加強輿論宣傳，發揮導向作用，發動和引導農民及其他社會力量積極參與農田水利建設。

４．１．２投資帶動農業水利設施是公益性的基礎性設施，主要服務于農業、農村和農民，應屬于公共財政重點扶持的領域。政府是實施工業反哺農業的最重要主體，應端正投資理念，明確各級政府在農田水利設施建設中的投資主體地位。加大中央和省級財政對農村水利的投入，引導市、縣財政增加投入，尤其要落實好２０１１年中央一號文件提出的“從土地出讓收益中提取１０％用于農田水利建設”等相關政策。政府一級一級地增加投入，又能促進鄉村集體經濟和農民增加投入，實現以政府為主、農民為輔，政府和農民共同參與水利建設的發展模式。

４．１．３協調推動農業水利建設有的不僅涉及到各村、鄉、縣的利益，而且還涉及到各相鄰市、省的利益。由于利益的差異，各地對農業水利建設的積極性也不同，有的地區甚至鬧糾紛，阻止水利建設。這就需要政府協調解決。政府應站在人民根本利益、整體利益和長遠利益的高度，協調各方利益，理順各種關系，促進農業水利建設工作順利進行。

４．２部門聯動

農業水利建設是一個復雜的系統工程，涉及到多方面、多部門。只有各相關部門各司其職、密切配合，積極聯動，才能把水利建設工作搞得更好。

４．２．１水利部門要認真貫徹執行國家有關水利工作的方針政策，制定水利發展戰略和中長期規劃、年度計劃，制定農村水利建設標準、制度，并監督實施；按照國家資源與環境保護的有關法律法規和標準，擬定水資源保護規劃，組織水功能區的劃分，監測地表水和地下水的水量、水質，審定水域納污能力；組織指導水利設施、水域、河道及其岸線的管理與保護；組織指導大河、水庫及河口灘涂的治理、開發和安全監管；組織協調農田水利基本建設、人畜飲水、節水灌溉工作。

４．２．２農業部門要做好農業資源區劃、生態農業和農業可持續發展工作；指導農業用地、草山草坡、宜農灘涂濕地、農村可再生能源等的開發和利用；負責田間渠道和機耕路管理和建設。

４．２．３林業部門要全面加快林業生態的規劃和建設，加強林業品種結構調整和技術推廣，加快水源涵養林、防護林、綠色通道重點工程建設；加大森林資源保護力度，提高林分質量；加強濕地自然保護區建設和管理，將農田林網、道路綠化、村莊四旁綠化美化與農村基礎設施建設有機結合起來，營造良好的農村生態環境。

４．２．４金融部門特別是農業發展銀行應加強與發改委、水利及環保等政府相關部門的溝通與協調，明確信貸支持農田水利建設的方向和重點。

４．２．５財政部門應將分散于多個部門的支農資金管理好，將農業綜合開發資金、國土整治資金、以工代賑資金、扶貧資金和水利專項資金用于農田水利建設部分捆綁使用，采取資金分部門按原渠道管理，項目建設內容按水利總體規劃進行的辦法，以資金整合為紐帶，加強統籌協調，著力提高資金使用效率。

４．３企業共建

農業水利建設是一項偉大而艱巨的工程和任務，是全社會的共同事業，需要凝聚各方面的智慧，動員各方面的力量。企業尤其是涉農企業是實施工業反哺農業的重要載體。２００６年，為了貫徹落實《中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》，農業部鼓勵和引導龍頭企業進一步投入新農村建設，取得了很好的成績。今后在新農村建設中，龍頭企業應發揮更大更好的作用，以多種方式支持和參與農業水利建設。

４．３．１資金支持這是企業參與農田水利建設最為普遍的形式。企業尤其是涉農企業發展在農村、植根在農業、動力在農民，與農業有著天然的“血緣”關系、地緣關系和利益關系，與農業發展融為一體、息息相關。企業可以根據自身情況，配合國家農業綜合開發、農村基礎設施建設等項目，積極幫助農村修建道路、橋梁、農田水利等生產生活設施。民營企業也應發揮自身優勢，爭取政府的支持，采取與政府部門、國有建設單位和鄉村農民之間的各種不同合作方式，積極參與農田水利建設。

４．３．２減少污染企業是用水大戶，企業應加強技術改造，大力節約水資源，積極處理廢水，減少對水體造成污染，增加農田灌溉水源。如廣西上思縣一批制糖企業變廢水為灌溉肥水取得了好的效果。據介紹，２０１０年上思縣的昌菱糖廠、上上糖廠建設灌溉系統三套，修建水池約６ ０００ ｍ３，鋪設管道近６０ ｋｍ，制糖企業將經排污設施處理后的廢水抽到水池里，沖兌河水后變成上好的肥水，“居高臨下”地通過支管，源源噴灌蔗田。有了肥水灌溉，該縣新增灌溉面積０．１１萬ｈｍ２，每年可增產甘蔗超過３萬ｔ，增收１ ２００多萬元［１２］。

４．３．３培育新型農民農民是農田水利灌溉的實施者，實現節水灌溉的根本措施是要提高農民素質。企業要發揮技術和信息優勢，通過專題講座、現場指導等形式培訓農民，建立節水灌溉示范基地，增強農民節水意識，提高農民的節水灌溉水平。

４．４市場跟進

農業水利建設需要大量的資金，需要各方面的投入。目前我國資本市場發展較快，為農業水利建設引進市場機制提供了新的空間。對那些投資大、收益高的水利建設項目，可以在水利行業內部或面向社會籌集大量資金。在全球經濟一體化和金融證券化已成為國際經濟發展大趨勢的今天，也可以通過發行水利金融證券籌集水利建設資金，可以考慮建立規范的水利產業基金組織等途徑來擴大水利資金的來源。對于小型農田水利建設項目，在充分尊重農民意愿的基礎上，放開一些領域，按照“誰投資、誰管理、誰受益”的原則，采取租賃、承包等方式，鼓勵民間資本在統一規劃的前提下參與建設。市場化是近２０年來我國水利體制改革的一個基本思路，市場化的推進有利于增強農業水利設施建設的活力。但是，農業水利建設不能離開政府支持和鄉村組織的協調，政府更不能借農田水利設施的產權制度改革之“名”，而行甩掉政府財政包袱之“實”。在農田水利設施建設的市場化過程中，同樣需要政府的投入和監管。特別是在外部性較大、監督管理較為困難的渠系建設中，政府還應給承包者一定的補貼，鼓勵他們更多地考慮農戶利益，更好地保障水利設施的高效運營。

４．５制度護航

加強農業水利建設，還應有科學嚴密的制度作保障。一方面，需要制度給農業水利建設創造良好、寬松的環境，另一方面需要制度規范農業水利建設。一是規范農田水利設施建設的規劃和投資。規劃應有科學性、前瞻性，符合科學發展觀和可持續發展原則，防止規劃的隨意性；明確政府投資的主體責任和企業、農戶投資的輔助義務，建立合理的投資分擔機制，保證資金投入的連續性和穩定性。二是規范農田水利設施建設的組織形式和運行管理模式。明確政府在水利建設中的主導地位及各職能部門的管理職責，保障水利建設的公益性。三是進一步完善相關的法律制度。可以考慮制定《流域法》、《農業生產用水法》、《工廠排水規制法》等法律制度，對水利建設、水資源開發利用和保護實行統一管理。四是完善農田水利建設的考核激勵機制。各級人民政府對在水利事業中取得顯著成績的單位和個人，應給予表彰獎勵，對作出突出貢獻的予以重獎，提高全社會參與興修水利的積極性。

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