環境稅“雙贏”效應及其對我國稅制改革的啟示

張乃琦

摘要：環境問題在西方發達國家上百年工業化過程中分階段出現過，而目前在我國則集中出現，我國已進入污染事故多發期和矛盾凸顯期。國外環境稅的征收情況、環境稅在經濟合作與發展組織中的“雙贏”效應，對我國環境稅的設計都具有一定的借鑒作用。

關鍵詞：環境稅；“雙贏”效應；稅制改革

中圖分類號：F062.2 文獻標識碼：A 文章編號：1003—3890（2012）04—0005—06

一、環境稅的“雙贏”效應

環境稅有廣義與狹義之分：狹義的環境稅是指國家為了保護環境與資源，以所有者的身份對一切開發、利用環境資源的單位和個人，按照其開發、利用自然資源的程度或污染、破壞環境資源的程度征收的一個稅種；廣義的環境稅是指所有能夠保護環境和資源的各種稅收的總稱，既包括為實現環保目的而專門征收的稅收，也包括其他并非以環保為主要目的，但卻對環境起到保護作用的稅收。本文的環境稅指廣義概念。征收環境稅是防治污染、改善環境的經濟手段，是利用價值規律，通過征收適當稅額，給損害環境的單位或個^以外在的經濟壓力，促使其節約和綜合利用資源，減少或消除環境損害，達到保護環境和持續發展的目的。近年來國外對環境稅的研究有爭議的問題之一就是環境稅的“雙贏”效應，即在制定和實施環境稅中考慮生態環境受益的同時，必須考慮環境稅對就業、投資、消費水平等的影響。

（一）環境稅“雙贏”效應的涵義

西方經濟學家對環境稅效應的研究大體上經歷了兩個階段。第一階段的研究即本文前面提到的以福利經濟學家庇古為代表，研究重點集中在環境稅對負外部性的矯正方面，強調環境稅的環境改善功能。庇古認為由于自然環境提供的服務不能通過市場進行交易，所以市場機制無法對市場主體在生產和消費過程中可能產生的副產品——環境污染和生態破壞起作用，從而帶來“負外部性”。為了克服“負外部性”所導致的邊際私人成本和邊際社會成本之間的差異，政府應當對污染者的每單位產出征收與其所造成的邊際損害等值的稅，通過支付與污染行為相應的價格，把污染者的外部性成本內在化，從而達到控制污染量，實現資源優化配置和環境質量改善的目的。

第二階段的研究以Pearce和Bovenberg為代表，研究重點側重于關注環境稅對稅制效率、社會福利和就業的影響。Pearce提出對污染行為征稅取得的收入，應當被用來減輕社會福利稅費的負擔，通過這種稅收轉移可能以零福利成本或負福利成本獲得環境收益，實現環境改善和福利成本降低的“雙贏”效應。Bovenberg則對環境稅“雙贏”效應進行了更全面和深入的闡釋。Bovenberg認為征收環境稅除了會產生更低的污染外部性，實現環境質量改善的“綠色紅利”外，環境稅增加的收入還可被用來減少其他已存在的稅收扭曲，弱化稅制對勞動和資本的負效應，促進就業的增加和稅制效率的提高。

總結學者們的研究成果，我們可以將環境稅“雙贏”效應的涵義描述為：環境稅的開征不僅能夠有效地抑制污染，實現環境保護目標；而且還可以通過稅收轉移，減輕社會福利成本或降低扭曲性稅收的比重，改變稅制對資本和勞動的扭曲現象，形成更多的社會就業和國民生產總值，獲得非環境受益。對非環境受益的解釋目前有三種觀點，即弱“雙贏”效應、強“雙贏”效應和就業“雙贏”效應。弱“雙贏”效應是指在征收環境稅的同時，減少對資本和勞動征稅，可以降低原有稅收的扭曲性，改進稅制效率；強“雙贏”效應是指征收環境稅取得的收入可以用于社會福利支出，減少社會成員承擔的福利成本，提高社會福利水平；就業“雙贏”效應是指從環境稅中取得的收入，可以彌補因減少對資本和勞動課稅而帶來的“稅收損失”，對資本和勞動課稅的減少會促進就業的增加。

環境稅的稅收收入可以降低所得稅，或降低與勞動力有關的其他稅種的稅率，也就是說環境稅稅收收入可以用來彌補減少的扭曲性稅收收入，從而實現“雙贏”效應。換言之，要想獲得環境稅的“雙贏”效應，就應該在征收環境稅引起的經濟損失和稅收收入循環收益之間達到一個平衡。因此，環境稅改革的效應取決于兩個方面的因素：第一是社會總體的稅負負擔不會增加，即由環境稅產生的財政收入由其他稅種稅率的減少來平衡社會納稅人的總體負擔；第二是稅負在勞動力和其他經濟部門之問的轉移和再分配。只有這兩個因素很好的結合，才會降低勞動力稅負和獲得預期經濟效應。

據學者Carraro的研究發現，其一，從長期看，環境稅收的收入會有所減少，但由于社會累積總需求的變化，就業方面的良性效應會一直出現，就業中有高的工資水平和消費水平，可以產生環境稅預期的宏觀經濟效應。其二，由于征收環境稅，如能源稅引起的生產因素價格的增長而帶來的通貨膨脹。從這個方面來說，實施清潔生產的公司，即不用支付環境稅的公司和那些支付環境稅的公司相比，他們的產品競爭地位和競爭優勢會有所提高。這也就提出了清潔生產這個概念，它對環境質量改善和節約資源特別有利。

（二）OECD國家的實踐檢驗

環境稅“雙贏”效應理論的提出，引起了OECD國家決策者們的廣泛關注，他們紛紛以這一理論為指導進行了環境稅制改革。表1列舉了部分OECD國家環境稅“雙贏”效應的實踐措施。

從表1可以看出，雖然各個國家在環境稅制改革中采取的具體措施不同，但都體現了“雙贏”效應的核心思想：即開征環境稅，促進污染企業外部性成本內在化的同時，降低所得稅以減少稅收的扭曲性，并將環境稅收收入用于社會保險支出，減少社會的福利成本。那么，以這一思想為指導的環境稅制改革是否取得了預想的效果呢？學者Bosquet收集了大量數據，運用比較分析的方法，對OECD國家環境稅制改革后“雙贏”效應的效果進行了實證分析。其研究結論為：在環境稅實施地區，CO₂減少量非常明顯，短期與長期記錄的就業有所增加，環境稅“雙贏”效應存在。

表2例舉了Bosquet收集的部分研究數據。從表2以看出：

（1）CO₂排放量減少明顯，說明環境稅的實施促使能源消耗企業調整了產品結構或轉向使用更為清潔的能源，實現了外部性成本的內在化，達到了環境保護的目標。

（2）當政府把從環境稅中取得的收入，用于替代和勞動相關的稅收或社會保險支出時，雇主的勞動力雇傭成本降低，促進了就業的增加。

（3）從短期看，環境稅加重了企業的成本，企業投資有所下降；但從長期看，環境稅的開征為人們提供了更潔凈的自然環境，間接提高了人力資本等生產要素的質量，促進了投資的增加。

二、OECD國家環境稅政策的弊端

雖然環境稅的征收在OECD國家取得了較好的成果，但是在考察OECD國家對能源產品征收環境稅的現狀及具體稅制設計的過程中，我們發現許多與環保目標相悖的“怪現象”，這在我們普遍認為的“發達國家以改善環境為目標來設計環境稅”這一前提下無法得到解答。

（一）在大多數國家，無鉛汽油稅率明顯高于柴油稅率

如圖2所示，除了澳大利亞、瑞士、冰島、英國和美國外，其他國家的無鉛汽油稅率均高于柴油稅率。2007年，OECD國家無鉛汽油稅率平均高于柴油稅率的比例為43.51%，特別是在比利時、荷蘭、法國，前者超過后者甚至高達80%以上。從環境保護的觀點來看，這有些奇怪，因為柴油的使用具有更強的污染性，根據所排放的顆粒物、二氧化硫和揮發性有機化合物，即使是“清潔”質量的柴油都比無鉛汽油的污染程度要大。

在OECD國家，以能源產品為稅基所帶來的收入在整個環境稅收入中占重要份額，以2004年為例，在30個OECD國家中能源產品稅在環境稅收人中的平均比重為71.65%，在墨西哥、澳大利亞、德國、盧森堡、斯洛伐克這些國家，比重甚至分別高達82.31%、88.28%、86.16%、96.44%、91.89%。因此，柴油和汽油稅率現狀很重要，能反映OECD國家環境稅征收中的典型問題和主要矛盾。各國普遍對柴油征收低稅率，結果導致污染較重的柴油交通工具數目的持續增長和道路運輸業的過度發展，在歐盟柴油燃料已占到30%—61%的比例。

（二）并沒有純粹環保意義上的碳稅

丹麥、芬蘭、意大利、荷蘭、挪威和瑞典引入了所謂“碳稅”或“二氧化碳稅”，雖然這些稅的稅基通常覆蓋了化石燃料，并且稅率在一定程度上根據被征稅燃料的碳含量而不同，但這種征收并不是純粹的碳稅。比如煤炭和焦炭具有嚴重污染性而且是碳密集度最高的，但煤炭和焦炭稅對環境稅總收入的貢獻很小，焦炭所產生的稅收收入幾乎可以忽略不計（如圖3所示）。實際上，只有上述幾個國家對煤炭和焦炭征稅，而且有很多免稅項目。比如在挪威，如果煤炭和焦炭作為還原劑在工業過程中使用或用來生產水泥和建筑用陶粒就可以免稅。燃燒煤炭和焦炭所排放的二氧化碳，其中99%的部分都獲得了減免。對于在挪威造紙、生產紙漿或魚粉的企業，他們所使用的礦產品僅需繳納標準二氧化碳稅額的一半。又如在瑞典，當燃料用于制造業和溫室栽培時，可以免除79%的能源稅（除汽油外）和二氧化碳稅，減免后應納稅額仍超過公司營業額的0.8%，則僅需支付剩余部分24%的二氧化碳稅額。

雖然綠色稅收有時被貼上“碳稅”的標簽，但很難反映不同燃料的碳含量。一些OECD國家，如澳大利亞、比利時、芬蘭、德國、意大利、日本和瑞典對電消費征稅，但對用來發電的主要燃料的碳含量不征稅。這些現象反映了碳稅征收并未充分考慮環保目標，體現了環境稅政策對部門競爭力或收入分配的考慮。

（三）對電征稅顯現出環保低效益的特點

如圖3所示，在OECD國家，對電力消費征稅所取得的收入要遠遠高于對電力生產征稅所取得的收入，這是由于用來發電和配電的能源通常是免稅的，實行類似政策的國家有丹麥、芬蘭、西班牙、瑞典和英國。顯然，下游電稅（對消費電力產品征收）與上游電稅（對投入燃料征收）相比是低環境效益的，雖有利于籌集財政收入，但不能刺激企業采用更低或不含碳的燃料，對環境問題治標不治本。即使在電力消費環節，有很多產業部門也獲得了稅收豁免，如大多數情形下，制造業或任何工業部門不需要繳納電消費稅。如果稅收的確覆蓋了這些部門，通常其稅率也比其他部門要低，這些部門可獲得重要的稅收返還或稅款繳納上限的規定（如表3所示）。

（四）存在大量出于產業競爭目的考慮的減免項目

OECD成員國在制定環境政策時服從政治壓力的程度當然是一個實證問題，但有豐富的非直接證據，比如許多利益集團成功獲得免稅和特殊待遇。值得注意的有兩種類型的減免：其一是對能源密集型產業、高能耗部門的稅收優待；其二是鼓勵環境危害溢出的減免。如丹麥、挪威和美國對在境外水域工作的商業捕魚船所使用的能源產品免稅。這兩類減免不僅損害環境而且具有強烈的政策扭曲效應，通過環境稅政策促進環境改善的效果也大打折扣。

眾所周知，傳統的新古典主義理論和公共利益規制理論是基于社會福利最大化的分析框架，假設政治家追求公共產品，假定公共部門制定環境政策的唯一目的即是提高整體的社會福利，將環境稅政策作為矯正市場體系扭曲的方法。但這并不是典型社會政策形成的過程，在現實中能夠佐證傳統理論的實證證據非常缺乏，而如前所述的種種“怪現象”卻頻頻出現，這也促使學者另辟蹊徑，尋找能描述社會政策決策的實質模型，以求更現實地解釋環境稅政策的制定過程。在眾多研究視角中，政治經濟學分析逐步顯現出對現實問題較強的解釋力，有助于探尋環境稅政策制定“黑箱”的真相。

四、對我國環境稅稅制改革的啟示

（一）環境稅“雙贏”效應在我國的可行性分析

我國是一個發展中國家，隨著工業化進程的不斷加快，環境問題同樣凸現，特征表現在：一是粗放式的經濟結構和外延式擴大再生產使得資源利用率低，2003年中國消耗了全球31%、30%、27%和40%的原煤、鐵礦石、鋼材、水泥，創造出的GDP卻不足全球的4%，這種浪費型發展模式使煤、電、油、運“荒”聲一片。大多數企業的生產技術、工藝流程落后，高能耗、重污染型企業的迅速發展導致了工業污染物的排放量增長迅猛，嚴重地污染了大氣、土壤和水源；二是過度采伐、放牧，破壞了植被資源，造成生態惡化，自然災害頻繁發生，近年來北京等地的沙塵暴現象就是典型的例子。

盡管環境稅的“雙贏”效應觀點在理論研究和國外實施的數據分析上都有很大的可行性，然而從我國經濟發展的現行稅制結構和目前的環境污染收費來看，環境稅的這種“雙贏”效應在我國的適用性受到了限制。

從我國現行稅制結構來看，流轉稅在我國的稅制結構中占主導地位，所得稅特別是個人所得稅所占的比重很低；在國外大多數發達國家中，所得稅占總稅收的比例都在60%以上，所得稅在整個稅收中占有舉足輕重的地位。因此，西方經濟學者所稱的扭曲性稅收在我國的稅收中所占的比例并不是很大，現行稅制對勞動力供給的扭曲性也不是很大，可以說在我國尚不存在通過單純降低所得稅來降低超額稅收負擔的客觀環境；此外，由于我國勞動力的供給彈性小，屬于勞動力供給相對過剩的發展中國家，即使對勞動力征稅，稅收的替代效應也不大，因而環境稅降低扭曲性稅收、提高勞動積極性和增加就業的“雙贏”效應在我國并不十分明顯。

從環境角度來觀察我國的現行稅制，我國的現行稅制綠色化程度不高，大部分稅種的稅目、稅基和稅率都沒有從環境角度和可持續發展來考慮。我國與環境有關的稅收收入占總的稅收收入比例1997年2004年分別為7%和9.6%，而在環境稅實施比較成熟的國家丹麥環境稅收收人占總稅收收入比例1997年就達到了10.03%；2002年排污費收入總額67.43億元，同年的治理廢水費用和廢氣費用分別為71.5億元、69.8億元。這些都說明我國現行稅制還有待綠色化，重新認識現行稅制結構，調整稅制設計思想，將環境稅放到可持續發展的高度去認識，設計出合理的環境稅種是新時期稅制設計的重要內容之一。根據我國現行環境稅制基本上缺位，稅制設計中基本沒有考慮到環境稅收思想的現實，我國環境稅收改革的主要工作就是應將環境稅收思想貫徹到稅制改革中去。

雖然環境稅“雙贏”效應論對我國適用范圍有限，但它卻為我國環境稅制建設提供了一種思路：即根據我國國情，把環境稅的設計與整體稅制改革結合起來，從而實現既有利于我國環境保護，又有利于整體稅制改革和經濟持續發展的中國式的“雙贏”效應。

首先，我國正處在由“費”向“稅”的轉化階段，環境稅改革應遵循這個基本思想：“最終將稅負從對勞動和資本的征收轉移到對資源和污染的征收。這樣對能源、其他自然資源如土地和污染的高稅收，會使工業、貿易和消費者產生一種強烈的經濟需求，即減少對這些因素的消費。相反，相應數量的稅負、社會保障成本等會從勞動和資本中退出，以鼓勵企業家精神，并大大減少促使勞動力合理化的經濟壓力。收入中的稅收改革將保持使對企業的總體財政負擔不變”。把環境稅納入到國家的稅收管理和征收體制中，由國家進行宏觀調控。

其次，在保持現行稅負水平不變的前提下，逐步開征一些新的環境稅種，以增加財政收入，同時還可以通過改變納稅^經濟行為的方式改善環境，符合可持續發展的需要。由于排污收費與稅收手段相比有一定的缺陷，因而將排污費改為污染稅是一個方向。排污稅的稅基應該主要以污染的排放濃度和數量為標準，稅率要根據特定地區的環境目標及環境狀況的變化而變化，即隨著環境治理的邊際成本的變化，稅率也應做一定的調整。適當開征一些新的稅種：如燃油稅可減少對這些產品的使用；噪音稅可以用隔音設備投資，或對受害者進行補償；城鎮居民的垃圾稅可以彌補日益增長的城市垃圾的處理成本支出。

第三，對現有稅制進行一些調整。對不同產品根據其環境友好的程度，設計差別稅率的消費稅，調節消費者的使用方向。這樣可以促進技術進步和經濟結構的調整，有利于出口，提高國內產品的競爭力，刺激民間投資。

（二）對我國環境稅制設計的建議

OECD國家環境稅制改革的成功，為“雙贏”效應理論提供了實踐例證。雖然我國和OECD國家在稅制結構、福利制度和市場經濟發育程度等方面存在較大的差異，我們不能預期“雙贏”效應能夠在我國取得與OECD國家相同的效果。但是“雙贏”效應理論的思想及OECD國家的實踐經驗卻為我國環境稅制設計提供了思路，筆者提出以下建議：

首先，環境稅制的設計應堅持稅收中性原則。從宏觀角度來說，開征環境稅的同時適當降低其他稅收，保持現有宏觀稅負基本不變；從微觀角度來說，環境稅的稅基選擇和稅率確定應模擬現實條件反復檢驗，盡可能消除不確定因素的干擾，降低環境稅本身的扭曲性，減少環境稅對微觀經濟主體的影響。

其次，環境稅制的設計應以改善環境質量為立法宗旨，以能否取得良好的環境質量作為稅制是否優化的主要衡量標準，確保環境稅保護環境功能的實現。同時，充分考慮我國就業壓力巨大的實際國情，創造條件促進環境稅就業“雙贏”效應的實現。

最后，環境稅制的設計應強調環保部門的配合。因為環境稅的課征需要以污染物的排放量為計稅依據，對污染排放量的確定則需要專業技術人員對污染企業進行定期監測，并將各種監測信息及時提供給稅務部門，稅務部門依據這些信息才能完成環境稅的課征。強調環保部門配合的意義在于提高環境稅制的可操作性。

另外，環境稅政策的決策過程受到特殊利益集團的影響是正常的，但是政府在決策過程中被某一個或幾個集團所俘獲而制定出符合他們利益的“扭曲性”政策則是具有很大危害的，這不僅會影響政府提供基本公共品，也易使國家進入俘獲經濟惡性循環的怪圈。因此，采取措施避免特殊利益集團俘獲政治家是增強政府部門提供公共產品能力的有效措施。

第一，健全聽證會制度，實行環境稅行政決策公開。黨的十七大報告中有關“制定與群眾利益密切相關的法律法規和公共政策原則上要公開聽取意見”這一原則性要求意味著，我國立法機關和行政機關的決策過程將更加透明。對此，可以建立健全聽證會制度，使公共利益成為環境政策制定的基點，避免政策被單方面的利益所左右。

第二，鼓勵合法民間團體參與環境稅政策的決策過程，實現利益制衡。斯蒂格勒在定義政府俘獲時認為，它是一些特殊利益集團對政府所施加的影響。而西方政治學認為防止利益集團參與決策過程產生負面影響的一個重要條件就是實現各種利益集團之間相互制衡的局面。而與之相對應的是我國對民間團體的嚴格控制，使得消費者和一些中小企業等其他弱勢群體難以以利益集團的形式對政府決策施加影響，只能以個體的方式進行抗爭，結果不言而喻。因此，環境稅政策制定應更多地吸納利益相關群體，鼓勵環保民間組織、科研機構、公民個人等社會力量的參與，發展中介組織，并發揮這些組織或團體的功能，允許它們參與到政府決策中來，實現社會各種利益集團的相互制衡。在任何一個利益集團都不享有絕對優勢的情形下，政府制定環境稅政策時被俘獲的幾率就應該大大降低了。

第三，建立對政府決策的有效監督體制，增大俘獲成本。增大規制俘獲的成本可從政府和特殊利益集團兩個方面考慮。一方面是監督政府，使其不能“受賄”。要通過實行黨代表大會常任制、改革紀檢領導體制等一系列制度改革，加強黨的代表大會對同級黨的全委會和常委會的決策實行監督，加強紀委對同級黨委、上級黨委對下級黨委的決策監督，對錯誤決策和決策實施過程中發生的偏差進行及時修正，通過完善人民代表大會制度，加強國家權力機關對國家行政機關的決策監督，通過健全司法制度，完善行政訴訟制度，加強司法機關對行政機關決策的監督。環境稅政策制定后，要對其進行跟蹤檢查和評估，對于沒有預期或難以達到預期效果的決策要啟動主動追究程序，決策的每一個環節都應當有明確的責任者，論證、評估和最后的決斷都應有相應的責任制度。另一方面，是通過對特殊利益集團設定一些約束條件，使其賄賂行為代價巨大甚至無利可圖。盡管這樣做本身是有成本的，且順利實施需要具備一定的條件，因而算是一種“次優”方案，但這些方法確實可以減少串謀和俘獲發生的幾率及其對社會福利造成的負面影響。

責任編輯、校對：關華