污染產業轉移視角下FDI環境外部性的跨界效應

李敦瑞

摘要：通過FDI方式的污染產業轉移會產生環境負外部性，在空間上存在跨界效應。這體現在承接污染產業會直接帶來環境污染，從而引起居民福利的大量損失，而且還會因為自然因素導致跨界污染。目前，FDI的環境影響主要集中在東部地區，但有向中西部地區轉移的趨勢。許多地方政府為吸引FDI而進行的環境競爭，對這種跨界效應會起到相當的放大作用。因而需要采取調整政府人員業績考核機制、鼓勵地方政府增加環境投資、中西部地區按照全國主體功能區劃要求制定分類的FDI環境管理政策、實行跨區域聯合治理等措施，盡可能減少甚至消除FDI環境外部性的跨界效應。

關鍵詞：污染產業轉移；環境外部性；跨界效應；區域競爭

中圖分類號：F062.2 文獻標識碼：A 文章編號：1003—3890（2012）04—0005—05

盡管關于FDI對于發展中東道國的環境問題在學術界一直處于爭論狀態，但是外商通過直接投資向發展中國家轉移污染產業的現象是客觀存在的，FDI與東道國環境污染之間存在一定的因果關系（趙蓓文，2011）。目前，我國已成為吸收FDI最多的發展中國家，2006年時就已經有51萬家外企在我國落戶，這帶來經濟利益的同時，也帶來環境污染，特別是大量的FDI進入到污染產業領域（邱林，2007）。例如，2006年，我國實際利用的FDI在工業領域的占66.4%，外商投資的污染密集產業總產值占在全國的工業污染密集產業總產值的比重為19.8%，外商投資的污染密集產業總產值占外商投資工業企業總產值的37.04%（胡舜和鄧勇，2008）。在FDI密度相對較大的長三角地區，目前FDI投資額70%以上都分布在第二產業，而在第二產業中，外資又大量投向紡織、服裝、化學、造紙、皮革、塑料、機械、礦物、金屬制品等高污染行業（陳曉峰，2011）。更為嚴重的是，隨著我國區域間產業轉移的不斷深入，越來越多的技術與勞動、資源緊密結合的產業開始進入中西部地區（未良莉、孫欣和王立平，2010），越來越多的被東部地區淘汰的高污染外資企業向中西部轉移，FDI環境影響的跨界性不僅僅體現為污染的空間外溢，而且在產業轉移和區域間競爭的作用下越來越多地體現為污染源的大范圍區際轉移。鑒于此，本文以污染產業轉移為視角，分析FDI的環境影響這一外部性問題在空間維度上的跨界效應，同時嘗試提出一定的治理建議。

一、FDI環境外部性的跨界特征

引進FDI是發展中國家促進經濟增長的重要手段，但這往往伴隨著環境上的負面影響。實際上，經濟增長所帶來的環境外部性除了對發達國家自身存在影響以外，還跨越邊界給“真正進行生產”的發展中國家產生影響。在極端的純外部性的情況下，即發達國家將全部污染轉移到國外，在過渡期時，經濟增長和污染排放之間會呈現單調上升的關系（Ansuategi和Perrings，2000）。而污染產業轉移則是形成這種跨邊界影響的重要途徑。從環境污染是否對其他國家造成損害的角度來看，當一國（或地區）人為所造成的環境污染對國外居民的利益造成損害，則這種環境污染是跨國界的，其造成的外部性就是跨國環境外部性（林必越，2010）。如果環境污染在本國境內，但是跨越境內的相關區域，其造成的外部性就是跨區域外部性。跨國環境外部性與跨區域環境外部性都屬于跨界外部性的范疇。

發達國家和新興工業化國家和地區向我國轉移污染產業，給我國的生態環境造成外部性，具有空間擴散和外溢的特征，本質上就是一種跨界外部性。具體而言至少有這樣幾種情況：一是污染產業從國外轉移到國內，直接給引資當地造成環境影響；比如發達國家將本國限制或淘汰的技術和產業轉移進來，大量集結在東部沿海地區，加劇了東部地區的環境污染。二是FDI參與我國產業區域轉移，導致FDI環境外部性的區域擴散；比如在東部沿海的一些地區環境污染已經十分嚴重，以及污染產業的比較優勢逐漸減弱，外資企業從當地開始撤離，部分轉移到中西部，加快污染產業由東部發達地區向中西部轉移，導致環境污染從一個區域轉移到另一個區域（石衛星，2011）。三是污染產業轉移到一定區域后，由跨界污染導致環境外部性的區域外溢；比如隨著中國工業化水平的提高和國民經濟的迅速發展，大面積空氣污染和流域水污染越來越突出，并且難以得到有效控制，當地的污染嚴重影響外地的環境質量，而外資重污染企業在這當中往往起到加劇和惡化的作用。這三種情形中，前兩種是社會經濟活動所造成的，而最后一種則是自然因素（如流水、風向等）所造成的原先人為環境損害的空間轉移。

可見，污染產業跨國轉移所帶來的跨界環境外部性實際上就是，外國投資者或是將污染產業轉移到東道國進行生產經營，或是將其在東道國一區域的污染企業轉移到另一個區域，給生態環境造成外部不經濟，使“私人成本”小于“社會成本”。這個成本差異就是環境損害成本，即人們在利用和損害自然環境時所造成的機會成本。這本質上也是一種環境風險在空間上的轉移、擴散，恰恰是FDI環境外部性跨界特征的重要體現。

二、FDI的空間流動及其環境外部性的跨界轉移

污染產業的轉移通常發生在經濟發展水平差異較大、產業分布梯度層次不同的國家和地區。不同經濟發展水平的國家和地區在產業結構上存在著巨大的差異，這使得兩類國家和地區之間存在著產業級差，而這種級差則是國際或者區際產業轉移的基礎（張孝鋒，2006）。由于我國屬于發展中國家，目前還處于工業化的中期階段，以制造業為主體的第二產業在產業結構中還居于主導地位，這就與發達國家和新興工業化國家和地區存在明顯的產業級差。通過FDI途徑實現的國際產業轉移成為我國產業結構升級的重要方式。以制造業和采礦業為主體的污染產業當前階段在我國的國民經濟中還占有比較重要的地位，這也是我國與發達國家和新興工業化國家和地區存在產業級差的重要體現，這就為污染產業通過FDI方式轉移到我國提供了必要的基礎。這樣，在國際間的產業轉移和調整過程中。皮革，毛皮/羽毛（絨）及其制品業、紡織業、農副食品加工業、造紙及紙制品等污染產業成為FDI流入的重要領域。

況且，與早期承接發達國家產業轉移的一些國家不同的是，我國還是一個發展中大國，除了在整體上與發達國家產業結構的梯次分布不同以外，在國內各個區域之間也存在著產業結構的梯次分布差異和經濟發展水平的落差。東部地區較為發達，但在推進現代化進程的同時，生態環境急劇惡化，經濟社會的和諧發展以及區域競爭力的進一步提高都受到嚴重制約。隨著沿海地區產業結構的升級、污染程度的日益加深，污染產業在這些地區的比較優勢逐漸減弱，部分FDI將會撤離。在國際國內產業轉移和調整的背景下，其中相當部分將會轉移到經濟發展水平相對落后的中西部地區，甚至一些FDI還會從國外直接進入到中西部地區。

由表1數據可知，近年來外資在我國污染產業的規模有增無減，自2005年至今除個別年份外，均保持了較快的增長速度。如2010年工業銷售產值達6萬多億元，較上一年增長近1/4。2011年僅前lO個月的工業銷售產值就已突破6.1萬億元，與2010年全年的水平接近。這說明，國外污染產業向我國轉移的趨勢仍在增強。從東、中、西三大區域來看，東部地區集中了FDI的大部分，同時也集中了污染產業中外資的大部分，盡管總量上在不斷增加，但是近年來所占比重逐年下降，且下降速度較快，相對于2005年來說，其工業銷售產值占全國比重已下降6.5個百分點，而且增長速度也明顯慢于中部和西部，個別年份甚至出現負增長。與之相反，中西部地區雖然總量占比重不大，但增長速度明顯快于東部，其工業銷售產值占全國比重逐年上升，特別是中部地區上升速度較快，相對于2005年來說目前已上升近5個百分點。這說明，污染產業向中西部轉移的趨勢日益明顯，FDI越來越多地流向中西部地區的污染產業。

國際直接投資的發展驅動了污染產業轉移，這在對引資地區國民經濟產生深刻影響的同時，也把污染轉嫁到了該地區，FDI的環境外部性也隨之跨越國界發生轉移。原先進入東部沿海地區而后轉移到中西部地區的污染產業外資企業，和被東部沿海地區拒絕而直接進入中西部地區的污染產業外資企業，毫無疑問將會在更廣闊的范圍對我國的生態環境造成負外部性，FDI環境外部性將在我國境內再次發生跨界轉移，從而在更大的空間范圍內產生影響。

三、FDI環境外部性跨界轉移的福利效應

從引資當地來看，承接污染產業的區域雖然能獲得一定的經濟利益，但如果將環境成本考慮進去，給當地居民造成的大量福利損失將會非常明顯。

如圖1所示，橫軸P表示價格，縱軸Q表示數量。MPC表示邊際生產成本，即某污染產業增加一單位產品所帶來的生產成本的增加量。MEG表示邊際環境成本，即該污染產業多生產一單位產品而轉嫁給外界自然環境的成本；MSC表示邊際社會成本，是MPC與MEC之和，反映了生產活動的真實成本；AB是生產的邊際收益曲線，即MR曲線。C點是MR曲線與MSC曲線的交點，由C點所對應的產量Q0時社會最優的產量，此時生產的邊際收益等于邊際社會成本。超出Q0這一產量水平將會使社會的資源配置偏離帕累托效率。產量水平為Q0時，總收益是四邊形AOQ0C的面積，總成本是三角形OQ0C的面積，創造的社會凈福利，即生產者剩余與消費者剩余之和，為三角形AOC的面積。

如果環境成本沒有得到內部化，在Q0的產量水平上從事污染產業產品的生產，所帶來的邊際收益遠遠大于邊際生產成本，整個產業的生產水平必然高于Q0水平。假定在沒有外資進入之前，引資地區原有的企業在該污染產業的生產水平為E點所對應的Q1水平（Q1>Q0）。在Q1產量水平上，總收益是四邊形AOQ1E的面積，總成本為三角形OQ1D的面積。相對于Q0的產量水平，總收益增加量為四邊形CEQ1Q0的面積，但總成本增加量為四邊形CDQ1Q0的面積。相比之下，總成本多增加的面積為三角形CDE的面積，這就是當地企業擴大生產，并且沒有對自身造成的污染進行治理，而給居民造成的不利影響。

但在Q1產量水平上，邊際收益依舊大于邊際生產成本，這說明該區域在污染產業上仍具有比較優勢，一方面土地、勞動力等要素價格相對低廉，使MPC曲線處于較低的位置，另一方面環境成本MEC沒有內部化。所以形成較大的利潤空間，吸引著外資進入當地的污染產業。隨著外資進入，污染產業的產量逐漸增大，直到MPC=MR。此時，生產水平由均衡點G決定，G點所對應的產量是Q2水平（Q2>Q1）。較大的產量，使社會的資源配置水平，偏離最優產量水平Q0更遠，社會為污染產業生產所承擔的環境成本大大增加。在Q2產量水平上，總收益是四邊形AOQ2G的面積，總成本為三角形OQ2F的面積。相對于Q1的產量水平，總收益增加量為四邊形EGQ2Q1的面積，但總成本增加量為四邊形DrQ2Q1的面積。相比之下，總成本多增加的面積為四邊形DFGE的面積，這個增加的面積就是外資進入污染產業給當地居民帶來的整體福利凈損失。

另外，還要看到，由于風向、流水等自然因素的作用，一個區域進行工業生產，常常會污染其他區域的環境。FDI帶來的環境污染，往往也會因為這些自然因素的作用而形成外溢，使其環境外部性在空間上得到擴散，這樣FDI環境外部性跨界轉移造成的福利損失，就會因為污染的擴散而進一步增加。

四、區域間環境競爭的放大效應

相對于自然因素引發的污染區域外溢，區域間的環境競爭則會給FDI的環境外部性帶來一種人為因素引發的放大效應。有研究表明，除了傳統的市場規模、公共設施配套和勞動力成本等影響因素之外，環境政策對FDI的區位選擇具有重要的影響，環境管制強度的增加對FDI的區位選擇具有顯著的負面影響（王芳芳和郝前進，2010）。FDI進入世界各國從根本上說是基于企業利潤動機的。在嚴格的制度監督下，企業會進行污染治理、承擔環保責任，但因此會增加成本，減少利潤。資本的逐利性以及廠商的“經濟人”行為動機，決定了FDI更傾向于環境政策相對寬松的區域。

但是在我國，引資數量一直都是考核地方政府各級官員政績的一項重要指標，各地區對FDI的競爭日趨激烈，許多地方政府不惜犧牲生態環境和當地民生利益，并許以過度的優惠措施（中國外商投資企業協會，2006）。這種情況下，一些地方出現了兩頭在外、污染在內的畸形產業結構。許多資金雄厚且擁有領先的技術和防治污染經驗的外企到我國開辦企業后，卻把環保治理束之高閣。一些地方政府盲目追求GDP，為招商引資競相降低環保要求，環境監察和執法力度相對較弱，甚至遷就、庇護那些高污染外企（邱林，2007）。可以說，產業轉移的背后牽涉著區域間的利益協調，地方政府之間的激烈競爭勢所難免，從稅收到人力、從土地到區位，各種手段幾乎無所不用，在這種嚴酷的競爭條件下，生態環境往往成為犧牲品，在環境政策和環保標準上展開的區域競爭甚至有愈演愈烈的態勢，成為爭奪FDI的必要籌碼。毫無疑問，這為污染產業的轉移提供了廣闊的空間，這樣的區域間環境競爭，加劇了FDI環境外部性的負效應，而且近些年來還有不斷向中西部地區蔓延的趨勢。

為實現經濟增長、升級產業結構、提升企業技術含量，吸引FDI成為中西部各區域競爭的重要內容，許多中西部的地方政府紛紛對接東部沿海地區，爭奪產業轉移。環境競爭同樣成為重要的競爭手段，為吸引外資，不惜降低環境標準盲目引入污染產業，對外資企業給以極為優惠的環境政策，甚至在實際操作中干脆不履行環境規制，從而導致許多落后工藝和高污染產業得不到有力約束。因而，相當一部分被東部地區淘汰的污染產業外資企業，也同時被轉移到了中西部，造成當地居民環境福利的下降，破壞了當地的生態環境。而且，由于中西部地區往往處于一些重要水系的上游，被認為是中國天然的生態屏障，一旦遭受污染，其后果的嚴重程度甚至將超過局部流域的污染（徐琦，2011）。特別是在廣袤的西部地區，生態環境格外脆弱，破壞環境與經濟落后極易形成惡性循環，承接FDI的環境風險大大增加。

可見，各區域地方政府的環境競爭增加了引進FDI的環境風險。中西部地區特殊的地理條件和脆弱的生態環境，使自然因素和區域環境競爭這種人為因素共同對FDI的環境外部性形成疊加效應，令其環境負效應被進一步放大。

五、結論與建議

通過FDI方式的污染產業轉移，使我國原本就已惡化的生態環境問題雪上加霜。FDI的環境外部性從空間意義上說是其環境影響跨界效應的反映。這體現在承接污染產業會直接帶來當地的環境污染，從而引起居民福利的大量損失，而且還會因為自然因素形成跨界污染，導致環境外部性的區域外溢。目前，FDI的環境影響主要集中在東部沿海地區，但有向中西部地區轉移的趨勢。許多地方政府為吸引FDI而進行的以競相降低環境標準和放松環境監管為主要內容的環境競爭，對FDI環境外部性的跨界效應起到相當的放大作用；而在許多生態環境相對脆弱或者地理位置處于水系上游的中西部地區，這種放大效應尤其突出，環境風險更大。因此，治理這種跨界外部性刻不容緩。

除了通常的強化國民環保意識、建立完善的環境標準、加強環境監管、鼓勵外資進入服務業和“潔凈產業”等方法之外，針對FDI環境外部性的跨界特征，還可以從以下幾點入手思考治理的途徑。首先，地方政府是外資引進的主推力量，故而需要建立完善的環境指標考核體系，以此調整政府人員業績考核機制，同時需要改變過去單純地考察引資數量的做法，將引資的質量和環境效益納入考評體系當中。其次，政府增加環境投資會降低企業環境治理成本，在短期和長期都對外資企業產生吸引力（王芳芳和郝前進，2010）。因而要建立鼓勵地方政府增加環境投資的機制，將區域間環境競爭的內容由競相降低環境標準和放松管制，轉變為競相改善生態環境，以滿足外方人員較高的環保需求，并以低環境治理成本吸引外資企業。再者，中西部地區在承接產業轉移時，要發揮區域特色、引導外資進入區域優勢產業，區域產業布局和規劃不但要充分考慮資源環境承載能力和對外區域的影響，而且還應按照全國主體功能區劃的要求，針對四類主體功能區制定分類的FDI環境管理政策。例如：在優化開發區域，堅持環境保護優先，積極引進外資的同時，注重外資的質量。對于重點開發區域，在環境承載能力范圍內，積極引入FDI推動工業化進程，同時加快建設環境保護基礎設施，嚴格限制包括外資企業在內的各類企業污染排放量。在限制開發區域，合理選擇外資，鼓勵外資進入特色優勢產業，嘗試利用外資加快建設重點生態功能保護區。在禁止開發區域，嚴禁不合理的引資開發行為，禁絕污染產業的進入，力保生態環境系統不受招商引資這種人為因素的干擾。最后，還要同時加強跨區域合作與協調，共同采取措施限制FDI項目中污染產業的跨區域轉移，并針對外資企業已有的跨界污染問題，實行聯合治理。

責任編輯、校對：關華