土地儲備制度與“土地財政”

鄭雪峰

摘要：土地儲備制度是地方政府土地財政的創收手段，因此土地財政是土地價格上漲的根源。土地價格上漲推動了房地產價格上漲，如果不從源頭入手改革，那么對房地產的調控也只能“治標”不能“治本”。

關鍵詞：宏觀調控；“土地財政”；土地儲備制度

當前，中央將遏制房價持續快速上漲上升到了政治高度，中央政府及各部委陸續出臺各項房地產調控政策。政策內容特征是：（1）從金融政策入手控制房地產銀根——緊縮房地產信貸，特別是住房貸款，提高利率，提高首付比例；（2）控制居民購房數量，限制外地居民購房，限制本地居民購買多套住宅；（3）增加保障性住房供給，平抑過高的需求。

通過一系列的政策措施出臺，調控效果初現，大城市房地產價格持續快速上漲初步得到遏制。但在一線城市房價未見明顯回落的情況下，二三線城市的房價漲幅依然，房價的漲跌陷入拉鋸狀態。筆者認為目前房價難以實現合理回歸的真正原因在于調控政策沒有觸及根本，其源頭應該是現行的土地儲備制度的不健全和地方政府的“土地財政”現象。下面對這兩個主要原因進行分析思考。

1土地財政

“土地財政”是政府部門以推高土地價格而獲得最大化土地收入，并且成為地方政府財政的一個主要收入來源。全國各地的地方政府最核心的做法就是實施土地儲備制度。出現“土地財政”的一個根本原因在于現行分稅制體制下地方收入與支出責任的不對等，地方政府缺乏穩定可靠的收入來源。分稅制改革后的土地出讓金收入主要歸地方所有，可以彌補地方財政收入缺口，于是地方政府依靠土地儲備制度推高土地價格從而獲得最大化的土地收入。最為關鍵的是地方官員政績考核的標準是GDP，所以為了政績工程肆意揮霍本來有限的地方財力，“缺錢”和 “政績壓力”使得地方官員把目光轉向了預算外的賣地收入。土地儲備制度使得地價飆升，高地價推升高房價，高房價又掏空了百姓的錢包，與此同時房地產業的繁榮又拉高了GDP,苦的是中低收入的老百姓。

地方政府對土地財政的依賴促使政府在經營管理城市土地上的目標變成獲取土地出讓收入最大化。在土地供給壟斷和土地需求遠大于供給的條件下，實施土地儲備制度導致了土地價格的高漲。而土地價格上漲成為房地產價格飆升的主要因素。

2現行土地儲備制度

我國各地實行的土地儲備制度，職能范圍基本上是依照法定程序運用市場機制，將通過收回、收購、置換和征用的方式取得的國有土地所有權予以儲備，并對儲備的土地進行前期開發后以招拍掛的方式出讓，促進土地資源優化配置。

土地儲備制度的特征：1、政府壟斷城市土地供給，由土地儲備中心行使政府職能控制土地一級市場；2、對已儲備的土地采用“招、拍、掛”市場化運作方式供應土地；3、一次性繳納未來若干年的土地出讓金的“批租制”；4、土地出讓金是地方財政收入的主要來源；5、土地收儲出讓時間短、收益高、效率快。

3如何妥善解決“土地財政”

從中央與地方財政劃分層面而言，分稅制使得中央把桌面上的陽光收入（即稅收收入）的大部分拿走，而地方政府則只能另辟蹊徑大搞“土地財政”。雖說中央會通過稅收返還等形式把相當一部分財政收入返還給地方，但這種隨機性可想而知。財權大幅上收，事權層層下放，造成地方政府財權、事權不匹配的矛盾日益嚴重，導致目前大部分市縣政府的財力極度依賴土地財政。就深層原因來說，中央政府對地方政府官員的考核機制一直是“以GDP為綱”，而房地產業可以在短時間內拉高GDP，因此地方政府積極實施土地儲備制度，既可以增加土地財政收入，又可以拉高GDP。所以要解決土地財政，首先是要把地方官員的政績考核標準從只看GDP轉向“重民生”！重點就是聚焦就業、社會保障、醫療衛生、住房、交通、文化和社會公共安全等方面的投入與改善；第二是根據財政部的統計，地方政府土地收入的支出大頭是城市建設，建議中央財權下放或增加地方城市建設的資金投放；第三是將地方土地出讓金收入交由中央統籌安排使用，或者將土地出讓金收入大比例上繳中央；第四是借鑒外國政府的做法，通過對存量土地征收物業稅、房產稅，這樣既能確保政府有相對穩定的財政收入，也能體現一定范圍的公平性；第五是健全和完善現有的土地儲備制度。

4如何完善土地儲備制度

（1）適應我國加快城鎮化的發展戰略，依法加快供地進度，在保護耕地的同時，通過各種增減掛鉤方式，推動農村集體建設用地的入市，擴大城市土地供給。

（2）改革土地出讓方式，不以土地價格的高低作為競爭標的，由價格主導向雙向定價轉變。如限定土地價格，競價商品房銷售價格。

（3）將土地批租制轉換為年租制，區分土地使用權人，并與房產稅、物業稅合并征收。徹底解決開發商的“捂地惜售”和企業的商業用地、工業用地 “閑置”現象。

（4）采取相應的財政稅收政策措施，迫使目前規模龐大的存量空置房盡快投放市場，擴大被人為收縮的住房供應。借鑒臺灣地區的做法，對房地產轉讓的增值收益通過稅收政策調節，以購買和出售的差價為計稅基數，漲價幅度越大稅率越高

（5）增加保障性住房供給。商品房建設配建一定比例的經濟適用房，每個城市每年按其經濟發展水平承建一定數量的廉租房。

（6）建立多元化的土地儲備資金支持體系。 目前我國大多數地方政府土地儲備資金來源主要為初期啟動資金、商業銀行貸款和土地出讓金提成三部分，其中銀行貸款占65%~80%。一旦宏觀調控政策再行趨緊，房地產價格隨即大幅回落，由此可能產生一定的金融風險。應該建立多元化的土地儲備資金支持體系，包括財政撥款、發行債券、收益提成、保險基金等。

（7）建立健全土地儲備的法律體系。目前我國土地儲備制度尚未立法，必須加快土地儲備立法的進程，制定和頒布全國性的土地儲備的專門法規，將土地儲備納入法制化、規范化、程序化的軌道。