“兩會”之后話“預算”

周剛志

“透明度不足”可能是導致人大表決中反對票數(shù)增加的重要因素。

今年3月，十一屆全國人大五次會議雖表決通過《關(guān)于2011年中央和地方預算執(zhí)行情況與2012年中央和地方預算的決議》，但是在收獲2291張贊成票的同時，也收到438張反對票，在10個草案中為最多。據(jù)報道，2010年財政預算草案的贊成票和反對票數(shù)量分別為2391票與362票，2009年是2458張贊成票、317張反對票。財政預算草案的反對票正在呈現(xiàn)逐年增加的態(tài)勢。對此，財政科學研究所所長賈康亦表示：“減稅不夠”，“透明度不足”，“支出績效有待提升”，可能是導致人大表決中反對票增加的幾大重要因素。

誠然，在本屆人大的預算草案審議過程中，國有資本預算“擴圍”等問題成為人大預算制度改革的“亮點”，贏得不少代表的贊許。但是，代表們反應(yīng)最為強烈者，莫過于預算草案復雜難懂，難以切實行使監(jiān)督權(quán)。然而，全國人大代表、湖北省財政廳廳長王文童在接受記者采訪時提出，代表反映預算報告看不懂是因為大家有專業(yè)與非專業(yè)的區(qū)別，財政預算不需要每個代表都能看懂。他還認為：“外國的預算報告也不是全能看懂的，他們也只有預算審查委員會去搞懂，普通議員也不是全懂的。”從域外預算法制的實際情形來看，此種觀點恐有失偏頗。

以美國為例，其財政預算過程開始于2月初國會收到總統(tǒng)提交的預算草案，3月參眾兩院預算委員會就有關(guān)議題召開政府內(nèi)外專家的聽證會形成預算方案并提交給兩院全體議員組成的聯(lián)合委員會，在中旬形成一個預算解決方案，即國會的支出計劃。該方案要求參眾兩院的撥款委員會將財政資源分配給下屬的13個委員會，下屬委員會在其分配到的資金范圍之內(nèi)制定“撥款法案”，這就是美國政府各部門財政支出行為的具體法律依據(jù)。以美國弗吉尼亞州財政預算為例，其中各政府部門的支出細目、資金來源、授權(quán)依據(jù)均十分清楚明了，似乎并不存在因議員缺乏專業(yè)素質(zhì)而“看不懂”等問題。

其實，近年來我國各級人大等相關(guān)部門正在積極推進預算監(jiān)督制度的改革進程，以提升財政預算本身的透明度與公信力，強化預算監(jiān)督的法律效力。而努力的方向主要有三：

第一種做法是完善部門預算編制制度。依據(jù)我國《預算法》之規(guī)定，各級政府預算可以分為“本級政府總預算”、“部門預算”、“部門單位預算”等三個層次，力求實現(xiàn)財政預算草案之完整性。尤其是“支出預算”，必須“涵蓋所有的預算支出項目”，消除所謂“預算外支出”與“制度外支出”項目，這是人大預算監(jiān)督的前提條件。

第二則是推進預算公開制度改革。《政府信息公開條例》規(guī)定，財政預算、決算報告乃是縣級以上各級人民政府及其部門主動、重點公開的政府信息。財政預算之公開，不僅可以增強民眾對于政府財政預算的認同感與參與度，更可增加人大代表及人大常委們的政治責任感和加強財政預算監(jiān)督的積極主動性。

第三是強化違法責任追究制度。《審計法》規(guī)定，對于違反財政預算或者其他違反國家規(guī)定的財政收支行為，審計機關(guān)、人民政府或者有關(guān)主管部門在法定職權(quán)范圍內(nèi)，責令限期繳納應(yīng)當上繳的款項、責令限期退還被侵占的國有資產(chǎn)、責令限期退還違法所得，或者采取其他處理措施。但是，這并非違反財政預算行為的最終責任承擔方式。違反財政預算的行為，除了已構(gòu)成犯罪者需要承擔刑事責任者之外，人大及其常委會還可以通過“罷免案”等方式追究其政治責任。此種財政預算違法責任追究制度之發(fā)展完善，可以提高人大預算監(jiān)督制度的實效性，并最終落實其民主法治功能。