政府績效評估呼喚頂層設計

張鵬

作為政府管理模式創新的政府績效評估，是政府改革的深入和創新，一定程度上是政府自身的革命。它科學性強，不可避免地會觸及一些落后觀念、一些習慣勢力和一些體制障礙。

沒有媒體的渲染，政府績效評估靜靜地推動著一場政府的變革。

7年前，甘肅省人民政府為改善甘肅省非公有制經濟落后的現狀，對所轄14個市（州）政府和所屬39個部門的績效委托蘭州大學實施評估，并向社會公布了評價結果。這項后來被外界稱作“甘肅模式”的第三方政府績效評價試驗一石激起千層浪，備受各界矚目。

用什么標準衡量并考評政府“干得怎樣”？肇始于7年前的這場試驗，其令人耳目一新的創新理念以及精神氣質，讓公眾有理由對其充滿更大的期待。

“它的意義不僅僅在于它的效果，也不在于它的制度是否健全，最重要的意義在于開創了中國歷史上第三方評價政府績效的先河。”蘭州大學中國地方政府績效評價中心主任、蘭州大學管理學院院長包國憲教授直截了當地指出。

在包國憲看來，政府績效評估和管理不僅僅是工具和手段，也應該是政府體制創新的重要內容和組成部分。

“如果哪一個縣，哪一個省能把這個堅持下去，這個縣、省的面貌肯定就會有非常大的變化，全國如果能堅持下去，整個政府的績效水平、管理水平就會持續提高，能夠解決目前困惑我們的一系列社會問題。”他強調說。

政府績效評估啟動至今，從地方個別探索到全面探索，已漸成氣候。目前，全國三分之二的地方政府都在進行不同形式的探索。權威信息表明，近兩年，政府績效管理工作全面提速，已上升至國家層面，進入決策層視野。

公開資料顯示：2010年7月，中央紀委、監察部組建績效管理監察室，組織開展政府績效管理情況調研和監督檢查；2011年3月，由監察部、中組部、中編辦、國家發改委等9個部門組成的政府績效管理工作部際聯席會議成立；2011年6月，國務院批準包括北京市等8個地區和國土資源部等6個部門開展政府績效管理試點工作。

此外，多個不同層級的地方政府績效評估與管理的法規性文件出臺實施。

“總體來說，這是一種制度變遷。”包國憲說。

打開地方政府“黑箱”

毋庸置疑，第三方政府績效評價之所以被熱議，與地方政府傳統的考核方式不盡如人意密切相關。

慣常的考核方式、評價指標缺乏量化標準，且評估主體單一，評估“柔性有余，剛性不足”，有時受人情因素影響，存在“遷就照顧”、“輪流坐莊”的現象，這與設計者、推動者的初衷相差甚遠。

“這是一個世界性難題。”包國憲說。他通過對中國縣級政府績效的研究發現，政府績效具有測不準特性。

“地方政府是一個‘黑箱，而政府績效評價必須建立在全面掌握信息的基礎上，且評價過程中存在博弈行為、評價技術工具的限制和面臨信息不確定與不對稱問題，評價中不可避免地存在‘績效損失，這就是政府績效評價難的重要根源。”他說。

包國憲將政府績效評價比喻為“盲人摸象”。“摸得全面一些，就能評價準確一些，摸得不全面，就很難評價。”

包國憲具體解釋說，“過去沒有第三方評價之前，政府和百姓之間存在隔閡。第三方績效評估，實際上相當于打開了這個黑箱，讓社會來看。績效評價一方面讓政府改進工作，另一方面增進了公眾對政府的了解”。

“我們做的這個第三方評價叫做‘委托第三方評價，就是政府把這件事情委托給你去做，制訂方案，收集信息，數據處理，出評價結果和報告。最后交給政府，由政府來決定是否要公布，如何使用。”包國憲進一步解釋說。

其實，政府績效管理在中國的探索從未停止過。顯然，中國加入世界貿易組織加速了這一進程。

此后，全國各地掀起了探索的熱潮。諸如“效能建設與監察”、“社會服務承諾制”、“萬人評政府”和“第三方評估”等實踐形式紛紛出現。

根據包國憲的介紹，他們中心根據國內外的實踐案例，把政府績效評價與管理大致歸納為六個基礎模型，即民意調查型、治理型、考核型、參與型、決策型、監督型。

“作為一種評估與管理的工具，每一個基礎模型有一個核心功能。而這樣一種評估與管理的工具，幫我們找到了減少政府績效損失這一謎題的鑰匙。”包國憲說。

地方政府從“躲躲閃閃”到“主動出擊”

“我國的政府績效評估奔走呼號的時代已經結束。”北京大學政府績效評估中心主任周志忍教授曾對媒體表示。

周志忍表示，“我國的政府績效評估已經從過去不受重視到現在官方認可、各地（探索）比較熱，進入在落實中創新的階段”。

在2011年4月《中國政府績效評估報告》首發式上，《報告》課題組稱：隨著社會民主化的發展，人們越來越認識到“政府管理的本質不是管制而是服務”，因此政府評估的導向要“以公民為中心，以公民的滿意度為終極標準”。

作為中國第一家政府績效評價專業研究機構的領軍人物，包國憲曾清晰地感覺到地方政府的心態變化——“從當初的不了解到現在基本了解，由‘戰戰兢兢、躲躲閃閃到‘主動出擊、積極推動，地方政府逐步認識到政府績效評價的重要性——不僅是科學的工具和方法，而且對深化體制改革、加強政府和社會的溝通、加強社會管理至關重要。”

但同時，他堅持呼吁倡導社會應該形成正確的績效文化。“要不要把政府績效評價的結果跟資源配備、跟干部的使用掛鉤，這是個很復雜的問題，不能簡單地掛鉤。這是目前政府績效評價使用中的一個難點。”

這種復雜很大程度上體現在實際操作中的難度。簡單地說，就是在政府績效評價中，地方政府更多地從滿足實際工作需要出發，學術機構在具體到評估的各種細節中，則涉及很多難以把握的問題。

“我們產生了重大分歧。”新疆維吾爾自治區奎屯市天北新區管委會績效辦主任邱新龍說。他介紹，他們希望能夠既有對干部的考核，也有對工作績效的評價，“沒有考核是不完整的”，但學術機構很難做到“這么細，這么深”。

2008年，出于提高行政機關的效率和工作質量的考量，天北新區管委會開始和蘭州大學合作，在政府績效評估方面開始探索。

“通過政府績效考核這一管理手段促進工作，塑造管委會的形象。”邱新龍回憶當時的改革動因時說。這場試驗從一開始就打上了注重實效的烙印，官方希望能夠傳遞出“干多干少不一樣，干好干壞不一樣，易干難干不一樣”的思想。

在操作中，管委會將績效評估與公務員個人的獎金、評優評先掛鉤，“提高了工作效率和工作質量，促進了公務員的服務水平，實現了良性循環”。在邱新龍看來，通過3年的探索，整體而言獲得了廣泛認可。

在周志忍看來，目前各地的實踐“五花八門”，但因缺乏統一的行動指南，大部分都需要進一步完善提升。

7年的理論和實踐探索，讓包國憲對第三方政府績效評價在中國的推廣和普及充滿信心。在他看來，第三方評估作為一種必要而有效的外部治理機制，彌補了傳統的政府自我評估的缺陷，提高了政府績效評估結果的公信度，也會逐步形成公民參與公共事務的機制，對提高社會管理水平意義十分重大，而遠非一次評估活動，一個項目的價值可比擬。

專家呼吁頂層設計

盡管對第三方政府績效評價在中國的前景表示樂觀，但包國憲同時提請注意，“要警惕實踐的盲目性，成為一種運動或熱潮都不好”。

“有些地方耍花架子，政府績效評價成了新的政績工程。有些地方為趕時髦，存在把學者和研究機構作為一種實用主義的裝飾的想法。”包國憲說。

蘭州大學中國地方政府績效評價中心2004～2005年度對甘肅14個市（州）政府和省政府39個職能部門的績效評價結果公布后，甘肅省公安、工商等相關部門都出臺了一些有利于非公企業發展的配套政策。

但此后該中心遞交的《甘肅省企業評價市（州）政府及省屬部門績效的結果報告（2006年）》并未被甘肅省政府公布。外界一度猜測，第三方政府績效評價在甘肅的實踐受到阻礙。

不可否認的是，作為政府管理模式創新的政府績效評估，是政府改革的深入和創新，一定程度上是政府自身的革命。它科學性強，不可避免地會觸及一些落后觀念、一些習慣勢力和一些體制障礙。

蘭州大學中國地方政府績效評價中心副主任沙勇忠教授認為，目前第三方政府績效評價要形成強烈的需求尚待于政府自身的變革。

“政府自身的改革稍微往前走，就會對績效管理提出需求。”他表示。

此外，沙勇忠認為目前第三方政府績效評價的實踐和探索還缺乏相關制度的配套和支持，比如相關的基礎數據很難獲取，信息嚴重不對稱。

包國憲認為，第三方政府績效評價目前還“沒有形成制度保障”。

“如果不從制度安排上，從完善法制建設著手，包括立法、司法、一些政府法規的制定等。如果沒有這些法律的支撐，永遠走不出按照政府官員的好惡和實用主義需要的怪圈，不可避免地走上‘其興也勃焉，其亡也忽焉的道路。”

包國憲教授呼吁：“在國家層面，應該從頂層設計和制度安排上下工夫。”

地方政府逐步認識到政府績效評價的重要性——不僅是科學的工具和方法，而且對深化體制改革、加強政府和社會的溝通、加強社會管理至關重要。

作為政府管理模式創新的政府績效評估，是政府改革的深入和創新，一定程度上是政府自身的革命。它科學性強，不可避免地會觸及一些落后觀念、一些習慣勢力和一些體制障礙。