診治農地流轉兩大癥結

趙方忠

農地流轉能否成功的兩大利益主體農民和農業(yè)專業(yè)合作社，經理論界的不斷論證還原而逐漸清晰，但時至今日，農地流轉在京郊大地的推行依然艱難

土地是農民最基本的生產資料和維持生計的根本保障，是農民家庭最重要的財產。農用土地的流轉，既直接影響農民移居城市的方式，也間接制約著農業(yè)規(guī)模化經營的步伐，這也是中國城市化和現代化轉型面臨的主要挑戰(zhàn)。

北京市委書記劉淇早在2010年的北京農村工作會上就明確要求，把農民的土地等權益確權到人，實現流轉，使首都農民成為有資產的市民。

“使首都農民成為有資產的市民”，是新的歷史時期解決首都“三農”難題，率先形成城鄉(xiāng)經濟社會一體化發(fā)展格局的重要舉措。公開資料顯示，北京的農村面積占據了整個城市的86%，因此，推行農地流轉不僅關系著維護農民財產權利和經濟利益，也是增加農民收入，讓農民過上更加幸福和更有尊嚴生活，實現首都共同富裕的重要內容。

其實，有三大優(yōu)勢決定了北京大規(guī)模推行農地流轉的可行性：其一，北京有著巨大的農副產品消費市場，對于承接農地流轉的農業(yè)龍頭企業(yè)而言，盡管流轉的年租金可能稍高，但可以有效減少運輸等經營成本，并降低市場經營風險；其二，得益于近幾年北京都市型現代農業(yè)的興起，北京集聚了一大批農業(yè)龍頭企業(yè)，對于農地流轉有著巨大的市場需求；其三，由于北京服務經濟的快速發(fā)展，北京每年都會有大批的農民從傳統(tǒng)的農業(yè)耕作中轉移就業(yè)，這些農民對土地的依賴日益減輕，具有強烈的流轉意愿。

悄無聲息中，北京的土地確權工作已平穩(wěn)推進。日前，北京市副市長夏占義對外宣稱，截至2010年，北京已對466萬畝農村承包土地進行確權登記工作，對1330萬畝集體林地進行林權制度改革，廣大農民獲得了對農村承包土地和集體林地的處置權、經營權和收益權。

土地確權取得積極進展，給了首都農民增加財產性收入的機會。而盡管有關各方均認可農地流轉的好處，但近年來由農村土地問題引發(fā)的群眾上訪和群體性事件卻有增無減，這也反映出了農地流轉的復雜性和困難程度。

農地流轉在國內摸索數年，決定農地流轉能否成功的兩大利益主體農民和農業(yè)專業(yè)合作社，也經理論界的不斷論證還原而逐漸清晰，但時至今日，農地流轉在京郊大地的推行為何依然如此艱難？

癥結一：農民流轉意愿不強

農地流轉可以增加郊區(qū)農民的財產性收入，夏占義副市長公開展示的數據足以證明：2010年北京農民人均財產性收入1590元，占農民人均純收入的12%，對農民增收貢獻率達到18.2%，遠高于全國2.5%的平均水平，居全國之首。

收入的增長多是受益于北京農地流轉模式的探索形成。據了解，參與農地流轉的北京農村，大多數為農民將農地流轉到農業(yè)專業(yè)合作社，再由合作社集中流轉到農業(yè)龍頭企業(yè)。同時，農業(yè)龍頭企業(yè)與農業(yè)專業(yè)合作社形成契約關系，一方面制定標準委托合作社組織農產品的生產，另一方面負責農產品的回收及深加工。

如此一來，不僅保持了農用土地的性質不變，農民還可讓從中獲取三份收益：由合作社支付的、在規(guī)定年限內穩(wěn)步增長的土地租金，在自有土地上為龍頭企業(yè)耕種獲取工資性收入，從合作社的收益中獲取紅利分配。

對于農地流轉的好處，如今的京郊農民早已熟知，但在現實中的推行卻依然不暢，最初多為合作社的緣故。據調查，作為農民的自律組織，初期成立的大多數農業(yè)專業(yè)合作社因屬于新鮮事物，多由村干部領辦，而現實中多數農村都存有村級社會矛盾，這些矛盾的形成又多與村干部密切相關，其影響傳導到農地流轉上便演變成，大家都認為農地流轉是好事，但出于個人對村干部的不同看法，總會有一些村民會從中阻撓。

這種現象在農業(yè)合作社興起的初期曾經普遍存在，但隨著時間的推移，合作社的發(fā)展也逐步成熟，其發(fā)起人也逐步由村干部演變成為農村的能人，因村級矛盾導致的農地流轉困局也隨之緩解。顯然，這并非是農民不愿意流轉土地的根源所在。

與農業(yè)專業(yè)合作社打了數年交道的密云農業(yè)專業(yè)合作社服務中心主任王良忠認為，現階段，農民愿不愿意流轉農地主要取決于當地的勞動力是否得到了充分就業(yè)，如果沒有充分就業(yè)，也就意味著農民仍把農地種植視為主業(yè)，家庭收入也主要來源于此。

根據初步掌握的情況，王良忠指出，盡管近年來，北京市每年都有6萬名農村勞動力實現轉移就業(yè)，但農村特別是遠郊的農村地區(qū)，仍有大量的家庭收入主要來源于農地種植。

而更為不利的是，拓寬京郊農民的就業(yè)渠道也面臨窘境。一方面，相比全國，北京城鄉(xiāng)居民的整體收入偏高，消費水平也相對較高，而農民的素質和勞動技能卻沒有太多顯著優(yōu)勢，京郊農民就業(yè)“高不成、低不就”的現狀頗為突出；另一方面，北京城鎮(zhèn)化水平的提高也讓政府在農民就業(yè)安置方面的騰挪空間相當有限，據統(tǒng)計，與第一次農業(yè)普查時相比，北京二次農業(yè)普查時農村鎮(zhèn)區(qū)面積擴大了1倍，鎮(zhèn)區(qū)人口增加了1.67倍，在這一進程中，因宅基地流轉搬遷上樓而致富的農民大有人在，這些近乎一夜暴富的農民不僅不愿意出去工作，而且還樂得在田間耕種自己的一畝三分地，對于農地流轉意愿并不強烈。

“流轉土地的收入達不到農民的收入增長預期，無法滿足農民的日常生活需要，也是農民不愿意流轉的重要因素。”一位市農委相關人士表示，盡管在北京一畝農地的流轉費用平均在1千元左右，而且都確立了穩(wěn)定的增長機制，但仍然比不上北京農產品價格的翻番增長，如今“十塊錢只能買幾棵蔥”已經變得非常普遍，這讓農民深刻地感覺到，一畝地1千元仍然不足以購買一年生活所需的農產品，即便是加上工資收入和合作社分紅也只能做到勉強持平，但由于國家對于農村各種稅費的相繼取消，若是自己種地，盡管一年下來一畝地的凈收入僅有六七百元，可這是一戶家庭從土地中收獲的純收入，重要的是還可以省下購買農產品的大部分費用，兩相比較，自然是自己種地更為劃算。

癥結二：合作社處境尷尬

農民的農地流轉意愿有待增強，聯結農民與農業(yè)龍頭企業(yè)的農業(yè)合作社也遭遇到了發(fā)展的“天花板”，亟待發(fā)生深刻改變。

對于農業(yè)合作社在中國農業(yè)和農村未來發(fā)展改革中的重要作用，中國社科院農村發(fā)展研究所所長張曉山曾指出，農民群體在農業(yè)產業(yè)鏈中長期處于弱勢地位，通過組建合作社，有助于增強整個農民群體在市場上的談判地位，更可有效地抵御市場風險。

現實中，隨著合作社與企業(yè)合作的不斷深入，以及人們對農產品安全的關注度提高，雙方的合作內容已從簡單的“你生產、我收購”轉變?yōu)椤奥臍v農業(yè)”：農業(yè)龍頭企業(yè)通過合作社，對整個農業(yè)生產流程實行檔案化管理，引導農產品價格的合理增長，并對生產工藝提供技術服務，對農民提供技術培訓，保證質量安全。

這種變化同樣影響到了合作社的發(fā)展態(tài)度，特別是耳濡目染了傳統(tǒng)的農產品經龍頭企業(yè)精深加工之后產生高附加值的全過程后，合作社開始從最初對農產品“統(tǒng)一生產、統(tǒng)一銷售”的初級目標轉而瞄向農產品的精深加工。

合作社的主動轉型本是好事，其涉足深加工之后產生更大的效益，意味著對入社農民利潤分配的額度將會增加，將有助于農民財產性收入的增長，但對于轉型時出現的新問題多數合作社卻是始料未及。

王良忠告訴記者，合作社要做深加工就要建設生產車間，需要到相關部門進行立項，而合作社作為一個農民自律組織，根本不具備立項主體資質，若是注冊公司，合作社的注冊資金籌集也是一大難題。

“即便是可以建設生產廠房，合作社精深加工的產品要進入市場也不容易。”張曉山指出，成為一個真正市場化的合作社，要求其必須申請獲得諸如QS食品安全認證、有機食品認證等一些資質，若需要開展出口業(yè)務還需要向相關政府部門提出申請，獲取進出口權限，但現行的《農民專業(yè)合作社法》中對于合作社如何開展深加工、如何獲取相關資質和權限并沒有做出明確規(guī)定，沒有規(guī)定反映到實際的操作上就形成了管理的真空，這使得以合作社名義向相關政府部門提出上述申請時，往往得到的回復是，因沒有法律依據無法受理。

政策的局限性極大地掣肘了農業(yè)合作社的轉型發(fā)展，多數的區(qū)縣政府也曾經進行過多種突破性地嘗試。比如，在密云縣政府的協調干預下，密云奧金達蜂業(yè)養(yǎng)殖合作社成功辦理了工商營業(yè)執(zhí)照，并申請了QS等相關資質和進出口權限。但對于這一成功案例，采訪中王良忠一再強調這只是一個特例，因為蜂蜜產品進入市場只需進行灌裝、外包裝等粗加工，在協調相關部門時密云縣有意回避了深加工的提法，“奧金達合作社充其量可稱之為試點，因為自此之后，密云再也沒有過類似的成功案例。”

張曉山認為，相關的法律由于是在合作社成立的初期制定，對今后的發(fā)展并沒有做到充分的預估，它理應隨著合作社的發(fā)展而不斷修改和完善。

除此之外，農業(yè)人口逐年減少的現實也左右著合作社的成長，密云下屯蘆筍種植合作社理事長肖慶嶺就告訴記者，農業(yè)工人的逐年減少已經成為制約農業(yè)合作社發(fā)展的一大難題，以密云河南寨鎮(zhèn)下屯村為例，1991年時全村的農業(yè)人口為642人，2011年統(tǒng)計時僅剩下了380人，在農用土地數量不變的情況下，北京農村的農業(yè)人口正在以年15%遞減的速度在流失，而農業(yè)工人主要是由原來的農民轉變而來，農民的減少則意味著農業(yè)龍頭企業(yè)和合作社所需的農業(yè)工人隨之大幅減少。

種種跡象表明，在農地流轉中發(fā)揮重要作用的合作社，其發(fā)展處境遭遇了前所未有的尷尬，產生的直接結果是合作社的裹足不前，深層次的影響則是合作社的收益只能在一定的區(qū)間內產生波動，難以擔負起農民收入實現持續(xù)增長的重任，進而對農地流轉的有序推動產生了消極意義。

“二次分配”解難題

農民對于土地流轉的意愿不強，被喻為“農民靠山，企業(yè)基石”的合作社又進退維谷，積極有序推動農地流轉的道路越發(fā)迷霧重重。

王良忠認為，以現在的發(fā)展實際看，單純地確立土地流轉租金的增長機制可能不行，要解決上述矛盾，需要設計一個有關各方的利益聯結機制，讓各方的關系更加緊密。

如何建立更緊密的利益聯結機制？肖慶嶺領辦的下屯蘆筍種植合作社被視為成功的探索，農業(yè)部農村經濟體制改革與經營管理司孫中華司長曾贊其為“土地流轉工作的先驅，現代農民合作社中的優(yōu)秀典范”。

據了解，下屯蘆筍種植合作社于2006年由53戶社員本著“入社自愿、退社自由”的原則，自籌資金60萬元，對全村的1160畝地，以每年每畝支付村民土地保底分紅600元的形式，流轉承包土地經營權15年，每三年遞增100元，進行集約化管理，統(tǒng)一種植蘆筍。截至2008年，初步形成了以下屯種植合作社為核心，輻射周邊7個村5000畝土地的蘆筍產業(yè)區(qū)，土地入社農戶達到1100戶，4000多口人。到2010年12月份，合作社總資產達9855萬元，其中固定資產7246萬元，形成了集種植、加工、銷售蘆筍為一體的完整產業(yè)鏈。

肖慶嶺告訴記者，在利潤分配方式上，合作社所獲得純利潤的60%按照村民入社土地畝數平均分配，40%作為資金股份分紅進行分配，以達到“對內不以盈利為目的，對外追求利潤最大化，進而保證全體社員的最大利益”目標。

即便如此，2009年下屯蘆筍種植合作社同樣遇到了發(fā)展難題。一方面為了爭取合作社更大的利益，與農業(yè)龍頭企業(yè)的合作常有小的摩擦發(fā)生，另一方面合作社擬涉足深加工并計劃自營出口農產品，和大多數合作社一樣，同樣陷入無法立項、難以獲得資質等困境。

經過利益權衡與大量的市場調研后，肖慶嶺決定以合作社為投資主體，出資3056萬元，并以合作社形成的固定資產為抵押，向銀行申請貸款，再加上自然人出資，共同組建成立北京千盛綠陽農產品加工有限公司，從事蘆筍等農產品的深加工及進出口業(yè)務。同時，公司與合作社確定長期業(yè)務合作關系，指導合作社的農業(yè)生產，并以市場價收購合作社的農產品。

由于合作社是公司的投資主體，依據合作社在千盛綠陽公司中占有的股份比例，公司每年要對合作社進行利潤分配。其中，合作社從公司利潤中獲得的分配收益，40%仍依據合作社利潤分配原則進行分配，60%則用于合作社資本積累，償還貸款本金利息。

與以往合作社引入龍頭企業(yè)相比，合作社舉辦的公司，其盈利后獲得的部分收益還會回到合作社，農民也會因此獲得農產品增值后的二次利潤分配。由于經過了公司的深加工環(huán)節(jié)，銷售的對象又是終端客戶，獲取的利潤則遠大于合作社，而隨著公司的不斷發(fā)展，二次分配的總量也會隨之增長，公司、合作社、農民之間的關系也因此形成了‘一榮俱榮、一損俱損的利益連結體。

“合作社引入的農業(yè)龍頭企業(yè)，追求的是公司利潤最大化，但最大化之后與農民并無直接的關系，而合作社自己辦的企業(yè)，追求的同樣是利潤最大化，但因為有了二次利潤分配，最大化之后便與農民的收入相掛鉤，農民對于流轉土地的長期增值收益便有了保障，而合作社的發(fā)展困局也迎刃而解。”肖慶嶺特意向記者強調了“合作社辦公司”與“合作社引入公司”的本質不同。

“二次分配”看似在事關農民收入增長的機制設計上邁出了重要一步，但由于合作社的理事長和公司的董事長同為肖慶嶺一人，外界其實對于合作社辦公司也曾有過這樣的擔心：為規(guī)避對合作社的利潤分配，公司會不會做假賬，甚至會不會把每年的盈利做成虧損，而這在財務操作上其實并不難做到。

對于這種擔心，密云縣政府和合作社均采取了積極措施。一方面，由于下屯蘆筍合作社享受了一些政府的支農政策資金，也通過密云農業(yè)專業(yè)合作社服務中心，以合作社和公司的名義分別向國家開發(fā)銀行北京分行申請了貸款，根據規(guī)定，合作社和公司的財務必須托管到密云農業(yè)專業(yè)合作社服務中心，以此實現財務透明化管理；另一方面，合作社內部專門成立了由多名社員組成的監(jiān)事會，定期對公司和合作社的財務狀況進行審計監(jiān)督。

“‘二次分配是機制的創(chuàng)新，技術層面的設計根本不是問題。”在王良忠看來，不管是合作社辦公司，還是合作社引入公司，企業(yè)對農民進行二次利潤返還的機制創(chuàng)新都將成為一種趨勢，否則為農業(yè)企業(yè)強大提供支撐的農地流轉就會陷入僵局，“受下屯蘆筍合作社的影響，之后密云引入的農業(yè)龍頭企業(yè)也都對合作社開展了二次利潤返還，比例則是依據雙方的談判靈活確定，受此帶動，密云的農地流轉推行的相對順暢，已經走在了全市的前列。”