投資商參與城中村改造項目的法律模式研究

閆擁軍

近幾年，隨著我國城市化的高速發展，城市規模不斷擴大，城市空間不斷向外擴張，城市周邊的農村不斷被納入城市版圖，被高樓大廈所包圍，成為“都市里的村莊”——“城中村”。

“城中村”是我國城市化進程中的必然產物，而它在現實中已成為我國城市發展的障礙，目前全國各城市都在對其進行著相應的改造。“城中村”的改造必然要涉及到農民的利益和農村的穩定，涉及到全面建設小康社會偉大戰略目標的實現和社會主義和諧社會的構建。本文針對“城中村”改造中所存在的各種法律問題，尤其是土地國有化、城中村改造模式、投資商參與城中村改造的途徑進行分析和理論探討。

城中村改造的概念

我國目前尚未對城中村改造進行專門立法，“城中村改造”一詞也并無準確的法律定義。筆者通過分析和總結認為,城中村改造是指根據城市社會經濟發展計劃和城市總體規劃，將城市規劃區范圍內村莊的村民轉為居民，撤銷村委會建立居委會，農村集體經濟組織改制為股份制經濟組織，集體土地依法征收為國有土地，按照城市規劃、建設管理規定進行建設的行為。

城中村改造中涉及的法律關系

（一）城中村改造中的法律主體

1.城中村所在的地方政府

地方政府在整個征地過程中起主導作用，在征地關系中處于核心地位，扮演了最重要的角色。

2.城中村內的集體經濟組織

我國法律規定，農村集體經濟組織是農村集體土地的所有者。集體經濟組織應當是城中村改造的首要利益主體，農村集體經濟組織是城中村改造項目中不可或缺的主體，其既可作為城中村改造的被改造人，也可作為城中村改造項目的改造人。但依據目前的中國國情，相對于地方政府，村委會往往成為半官方的“自治組織”，在改造中處于從屬地位。在城中村改造過程中，集體經濟組織一方面要貫徹執行上級政府的各項行政命令；另一方面，又作為農民利益的代表維護本集體農民的利益。

3.農村集體經濟組織的村民

農村集體經濟組織的村民是城中村改造中最重要、最直接的利益主體，村民作為農村土地的承包經營者和使用者，根據《村民委員會組織法》，城中村改造方案和安置方案均要經過村民代表大會通過，由此確定村民的決策地位應該最高，但是現實中，農民的決策地位最低。城中村改造能否順利進行，主要取決于城中村內村民的利益是否得到妥善的法律安排和制度保障。村民最為關注的是自身利益是否最大化。城中村農民利益主要有三部分：個人財產；集體財產；村民以后的社會保障。許多時候，村民對城中村改造中安置方案不滿，村民可能采取上訪等措施保護自己的利益不受損失，進而影響改造工作的順利進行，甚至導致城中村改造項目停滯。

4.投資商

投資商倚仗其資金雄厚，開發經驗豐富的優勢，彌補了政府和經濟組織自身資金不足的問題，投資商為追求土地開發利潤收益的最大化，傾向于使其開發經營成本最小化。

（二） 城中村改造的法律客體

城中村改造涉及法律客體包括：土地、住宅、違章建筑物、村內市政基礎設施、村內的文物古跡、工業廠房等。

1.土地

集體土地轉變為國有土地是城中村改造的重點。在實踐中，政府曾經采取征收和確權兩種方式改變土地的性質，但隨著國家政策的調整和《物權法》的頒布,國家從法律上已經切斷了集體土地通過確權的方式轉為國有土地的途徑,征收成為集體土地轉為國有土地的唯一方式。

2.宅基地上的住宅

在城中村中，村民的住宅各式各樣，質量參差不齊。有的宅基地上，村民為了獲取出租利益，全部建造了房屋，蓋了三層到四層，甚者造七層者也有。有的院落比較大，房屋較少。在拆遷安置過程中，如何平衡村民的利益，是投資商必須要慎重考慮的問題。

3.違章建筑

在城中村形成的過程中，由于城市建設和規劃管理的低層次，村民為了解決自身的住房問題，或者是為了出租房屋獲取租金的利益，村民在自己的宅基地或村上的閑散土地上建造的大量的房屋，而這些房屋大多沒有經過任何規劃、報批、報建。對于這些沒有任何手續的房屋，如果一概的按照違章建筑，不予補償，不符合實際。筆者認為，應該在拆遷安置方案中，對于不同的房屋應當予以區別對待，合理的補償。

4.非住宅

非住宅是指除了住宅以外的非居住用房屋。它包括村內市政基礎設施、文物古跡、工業廠房等。在城中村改造中，非住宅的難點主要是房屋性質的認定問題，國務院辦公廳《關于認真做好城鎮房屋拆遷工作維護社會穩定的緊急通知》要求，對拆遷范圍內產權性質為住宅，但已經依法取得營業執照經營性用房的補償，各地可根據其經營情況、經營年限、納稅等實際情況給予適當補償。對拆遷范圍內由于歷史原因造成的手續不全房屋，應依據現行法律法規補辦手續。另外，非住宅房屋安置補償主要包括房屋補償金、停產停業損失補償、搬遷費用、人員安置費用。房屋補償金是非住宅房屋補償安置的主體，一般以房地產估價機構對被拆遷房屋進行市場價值的評估為基礎進行核算。

（三）城中村改造中不同主體間的法律關系

1.民事法律關系

主要包括：建設單位與被拆遷主體的拆遷補償法律關系，建設單位與城中村內物業承租人、抵押權人、繼受人之間的法律關系，建設單位與拆遷公司之間的法律關系等。

2.行政法律關系

主要包括：改造主體確認審批法律關系、土地審批法律關系、土地征收行政許可法律關系、對違章建筑的行政處罰法律關系、強制拆遷行政法律關系、規劃許可等法律關系。

城中村改造的常見模式

（一）政府改造模式

政府改造模式，是指由地方政府作為城中村改造活動的主體，全面負責城中村改造政策、城中村改造方案、村民住宅拆遷補償方案、村民安置方案與村民安置過渡等方案的制定和具體實施，包攬與城中村改造有關的所有工作的一種改造模式。

（二）村民自我改造模式

村民自我改造模式，是指政府無須投入財政資金，提供優惠的改造政策指導城中村改造活動，由城中村村民通過民主協商、集體討論的形式決定有關本村改造的所有方案，并通過自籌資金、自行補償、自我安置的原則完成自我改造任務。

（三）半市場化改造模式

半市場化改造模式是在村民自我改造模式的基礎上，通過市場機制引入有實力的社會投資商，借助其雄厚的資金、技術實力和建設經驗，通過簽訂合作協議的方式明確彼此的權利義務，合作完成城中村改造的模式。

（四）市場化改造模式

市場化改造模式又稱投資商主導的改造模式，即地方政府公布本地區的城中村改造方案和要求，將開發用地和建設用地捆綁招標，并提供相關的優惠政策，投資商通過市場化的投標方式獲得城中村改造的主體資格后，通過自籌資金完成城中村村民住宅的拆遷補償、村民拆遷、安置或回遷及開發用地建設等方案的實施的改造模式。

投資商參與城中村改造的方式

投資商通過前述的招拍掛或委托協議途徑進入城中村改造項目后，需要結合當地實際情況，采取最切合實際的形式進行城中村改造。總結現有的法規和案例，改造城中村大致有兩種形式，投資商可以具體選擇通過單獨開發方式或者合作開發方式，進行城中村改造。

(一) 單獨開發方式

單獨開發方式，是指投資商自行成立項目公司后，以項目公司為改造項目的主體和平臺，通過一系列協議明確項目公司在改造項目中的權利義務，投資商不與村集體經濟組織發生股權交易或進行其他方式合營。項目公司將擔負城中村改造方案和相關協議規定的義務，同時作為改造土地的使用權人，享有土地開發建設后的收益。

(二) 合作開發方式

1.法人型合作改造方式

村集體經濟組織與投資商經過協商，并經村民表決通過和投資商股東會表決同意，雙方共同出資，組建城中村改造項目公司，通過出資方式、出資和股權份額、股東會、董事會和經營團隊的制度安排，共同實施城中村項目拆遷、土地取得、項目建設、項目銷售和回遷安置等事宜。

由村委會以城中村改造的土地出資，我國《公司法》規定的兩種公司形式，均允許以土地使用權作價出資，并且對土地使用權的出資比例沒有限制。投資商提供資金，雙方共同成立法人型項目公司。在公司章程中約定雙方的權利義務。法人型合作改造模式最大的優點是避免了在城中村改造過程中招拍掛引起的第三方搶拍的危險和土地變性的法律障礙。

2.合同型合作改造方式

村集體經濟組織與投資商協商，并經村民表決通過和投資商股東會表決同意，以投資商的名義或者兩者共同的名義實施城中村項目拆遷、土地取得、項目建設、項目銷售和回遷安置等事宜，村集體經濟組織（村民）與投資商簽訂合作開發合同，約定各方的權利義務和項目利潤分配。 目前投資商多采用這種方式。

投資商參與城中村改造的程序

筆者結合各地城中村改造的程序，總結投資商參與城中村改造的主要步驟：

第一步驟：投資商和城中村集體經濟組織簽訂拆遷改造合作協議。

在城中村改造中，投資商與城中村的集體經濟組織簽訂拆遷改造合作協議，就城中村改造的范圍、改造原則、費用支付、雙方的權利義務、違約責任、特別約定等事項進行約定。

第二步驟：投資商主導編制城中村改造方案。

第三步驟：將合作協議和城中村改造方案（包含拆遷補償安置方案）經村委會村民批準。

投資商在與村委會簽訂合作協議后，必須經村民會議或者村民代表會議表決通過，將表決結果作為協議的附件，避免因協議無效而引起自身重大損失的不利后果。

第四步驟：投資商與村委會共同申報政府批準，政府將該村列為城中村改造計劃。

政府批準的城中村改造計劃實際上是對村集體經濟組織或者投資商改造地位的確認，并對村集體經濟組織或投資商的權利范圍以及改造計劃性質給予確定。只有經過批準的城中村改造計劃，才使得改造者的地位得到確認，同時確認該改造計劃的性質。

第五步驟：由政府主導拆遷補償、安置和開發建設。

第六步驟：政府組織招拍掛，讓前期參與的意向投資商獲得土地。

政府通過制定為“城中村”改造項目投資商量身定做的特殊規劃條件，避免第三人對改造范圍內地塊土地使用權的惡意搶牌行為。

結語

城中村，是中國城市化過程中的一種獨特現象，是鄉村——城市轉型不完全的產物。其在建設用地上被城市用地包圍或與城市用地相互交錯，在經濟、社會、文化、景觀等各個方面引致一系列問題。城中村的改造是推動城市化建設，促進城鄉一體化發展、構建和諧社會的重要一環。城中村改造勢在必行,投資商參與城中村改造，解決了城中村改造的資金缺口，盤活了城市經濟發展，改善了居民的居住環境。作為我國城市化發展中的特有現象，我們應深入分析城中村改造的法律關系、投資商參與的模式、途徑。城中村的改造紛繁復雜，牽涉到方方面面的制度和問題。這需要法律工作者不斷地探索以及行政機關乃至全社會的共同努力。

（作者單位：盈科律師事務所）