溫州金融改革創(chuàng)新與困境

易憲容

3月28日，國務(wù)院常務(wù)會議批準(zhǔn)了實施《浙江省溫州市金融綜合改革試驗區(qū)總體方案》，意味著溫州金融改革的全面啟動。可以說，設(shè)立溫州金融綜合改革試驗區(qū)應(yīng)該是一種創(chuàng)新，它對推動中國金融市場改革，特別是整個中國金融體系改革可能起到標(biāo)志性作用。如果溫州的金融綜合改革能夠試驗成功，這些經(jīng)驗也可能成為普遍性經(jīng)驗，帶動全國區(qū)域性金融的發(fā)展與繁榮。從這點上說，其意義不可小視。當(dāng)然，也應(yīng)該看到，如果試驗失敗，它將嚴(yán)重影響到中國金融體系改革的進(jìn)程，或?qū)⒊蔀檎麄€中國金融改革的一種教訓(xùn)。對于溫州金融綜合改革試驗，盡管其改革的主要任務(wù)有十二條，但為核心的應(yīng)該是以下幾個方面。

民間金融陽光化與規(guī)范化

首先，對于這次溫州金融改革試驗，最為重要的內(nèi)容應(yīng)該是確立當(dāng)前民間金融合法性、讓國內(nèi)民間金融的陽光化及規(guī)范化。可以說，這可能是當(dāng)前中國金融體制改革的一件大事。從去年溫州民間借貸危機的爆發(fā)到最近無錫江陰農(nóng)行行長出游泰國鬧失蹤，國內(nèi)影子銀行危機浮出水面。

瑞信董事總經(jīng)理陶冬就認(rèn)為，房地產(chǎn)與影子銀行是當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)生活中兩個隨時都可能爆炸的定時炸彈，而民間金融則處于影子銀行這個定時炸彈的核心。如果不盡快采取有效的拆彈辦法，國內(nèi)民間金融崩盤，有可能引發(fā)中國金融體系的嚴(yán)重危機。

更為嚴(yán)重的是，民間金融盛行的地方往往都是經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地方，大多數(shù)的民間融資都進(jìn)入住房市場，絕大多數(shù)民間融資的資金最后都是來自銀行體系，如果民間融資崩盤，不僅會嚴(yán)重摧毀中國最為繁榮的東南沿海經(jīng)濟(jì)，也會打擊國內(nèi)房地產(chǎn)市場及國內(nèi)銀行體系。

溫州“跑路”事件頻繁發(fā)生之后，政府開始重視民間金融問題，并很快出臺化解之策。不過，這些政策的重點基本上是如何通過正規(guī)的渠道來增加對中小企業(yè)與農(nóng)業(yè)的融資，從而減弱中小企業(yè)及農(nóng)業(yè)對民間信貸的融資需求。

很多有識之士認(rèn)為，整個政策文獻(xiàn)把化解民間信貸的問題放在如何讓民間金融的陽光化、規(guī)范化及法制化上。特別是中國工商聯(lián)更是以其組織的名譽撰寫了不少文章，認(rèn)為要解決民間信貸的問題，就得讓這些民間信貸行為納入法制化的監(jiān)管渠道，就得讓正規(guī)金融放開對民間金融進(jìn)入限制，特別是放開民間金融進(jìn)入銀行業(yè)的限制。

在本文看來，政府真想拆除民間借貸這個定時炸彈，單是民間金融陽光化、規(guī)范化是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，得從以下幾個方面入手：一是政府要組織力量對當(dāng)前中國民間信貸的性質(zhì)、規(guī)模、范圍、高利貸水平及風(fēng)險進(jìn)行全面調(diào)查與評估。如果對當(dāng)前國內(nèi)民間信貸情況都不了解，想找到拆除這個定時炸彈的解決辦法是不可能的。

二是民間借貸的問題不僅在于其運作方式復(fù)雜、種類多變、透明度低、借貸的資金鏈條長，而且在于民間借貸的許多資金源頭基本是出自正規(guī)銀行。只不過，這些民間借貸經(jīng)過挪用和多次轉(zhuǎn)手之后，最后基本上脫離了銀行的視野。也就是說，民間借貸的問題并非其本身的高利貸及運作方式不透明，而是正規(guī)的金融體系存在嚴(yán)重管制的結(jié)果。正規(guī)的銀行體系存在嚴(yán)重的價格管制及數(shù)量管制，這必然為銀行體系的工作人員提供巨大的尋租與設(shè)租的空間。特別是在管制下的嚴(yán)重低利率、管制下的銀行運作以權(quán)力為中心而不是以風(fēng)險定價為中心，誰能夠獲得銀行貸款誰就能夠謀取大利時，民間借貸就應(yīng)運而生了。如果要拆除國內(nèi)民間借貸這個定時炸彈,不從正規(guī)的金融體系改革入手，不加大對中國銀行業(yè)的改革力度，放開對銀行的規(guī)模管制及價格管制，逐漸地實現(xiàn)國內(nèi)銀行體系的利率市場化，那么僅僅把民間金融陽光化及制度化是不可能解決問題的。

只要國內(nèi)正規(guī)金融體系的價格機制嚴(yán)重扭曲，不僅會造成嚴(yán)重的信貸饑渴癥，而且必然有人會通過不同的權(quán)力方式從銀行體系套取資金,然后流向民間借貸市場。在這種情況下，實體經(jīng)濟(jì)所面臨的融資困難不僅不會緩解,反之會進(jìn)一步加劇。中小企業(yè)及弱勢企業(yè)只好進(jìn)入民間借貸。民間借貸市場盛行與繁榮也在所難免。這些問題僅靠民間借貸陽光化是無法解決的。所以，要解決國內(nèi)民間借貸市場的問題，首先就得加快國內(nèi)正規(guī)金融市場改革，讓正規(guī)金融市場形成有效的價格機制。

三是當(dāng)前國內(nèi)民間借貸市場的風(fēng)險還在放大，不僅在于國內(nèi)正規(guī)金融市場的改革嚴(yán)重滯后，而且與地方政府默許有關(guān)。

最近劉明康主席指出，民間借貸市場盛行，很大程度上是官商合流的結(jié)果。不少地方政府官員本來就是民間借貸市場重要雇主。因為，不少政府官員通過民間借貸可大謀其利，而且也可過度使用現(xiàn)有的金融體系，短期內(nèi)推動當(dāng)?shù)谿DP快速增長。如果不對地方政府職能進(jìn)行清楚界定，反之讓其對市場干預(yù)過多，讓地方政府承擔(dān)民間借貸所面臨的風(fēng)險，那么僅是讓民間信貸規(guī)范化陽光化所起到作用也是十分有限的。

因此，《方案》首要的任務(wù)是規(guī)范發(fā)展民間融資。這種規(guī)范與發(fā)展，不僅在于如何讓以往地下的民間金融陽光化，更重要的要有民間金融有效運作制度安排，比如設(shè)立管理辦法、建立備案制度及監(jiān)測體系。這當(dāng)然是好事，也是拆除當(dāng)前民間金融這個定時炸彈風(fēng)險的重要方面。如果國內(nèi)民間金融能夠陽光化經(jīng)營，并在一定程度上受到監(jiān)管，這不僅從制度上確立了民間金融的合法性，而且有利于防范民間金融的風(fēng)險。但是，要解決民間金融的問題，加大國內(nèi)金融體系的改革，還得建立起有效的政府問責(zé)機制。

發(fā)展新興金融組織

對于溫州金融綜合改革試驗，除了正式承認(rèn)民間金融的合法化、陽光化之外，建議設(shè)立村鎮(zhèn)銀行應(yīng)該算是最有新意的方面。

那么我們要問的是，通過溫州金融綜合改革試驗，是否能夠通過設(shè)立村鎮(zhèn)銀行來化解當(dāng)前中國中小企業(yè)及農(nóng)村融資難的問題？如果能夠，其理論的邏輯與現(xiàn)實的基礎(chǔ)又是什么？還有村鎮(zhèn)銀行的基本功能是什么？有什么樣的市場準(zhǔn)入？通過什么樣的監(jiān)管方式來保證其有效運行？如果不是這樣，那么村鎮(zhèn)銀行將面臨的風(fēng)險又是什么？通過什么樣的制度安排來分散與規(guī)避？

從《方案》提出的任務(wù)來看，重點放在加快發(fā)展新型金融組織這個基點上。比如鼓勵和支持民間資金參與地方金融機構(gòu)改革，依法發(fā)起設(shè)立或參股村鎮(zhèn)銀行。可以說，一段時間來，如何讓民間資本進(jìn)入銀行是當(dāng)前國內(nèi)呼聲最高的事情（因為民間金融進(jìn)入股市及保險早就成行）。可以說，溫州這次試驗就為民間金融進(jìn)入銀行打開了一個窗口。盡管這個窗口很小，只是同意民間金融設(shè)立村鎮(zhèn)銀行，但是其意義卻很大。它預(yù)示著民間金融可以進(jìn)入銀行體系了。

不過，我們可能會問，在中國現(xiàn)有的條件下，讓民營資本進(jìn)入銀行業(yè)組建村鎮(zhèn)銀行可行嗎？其風(fēng)險有多高？因為，我們要思考的是，民營資本為何要組建村鎮(zhèn)銀行？是由于這些資本進(jìn)入銀行業(yè)有利于形成有效的市場競爭機制嗎？

可以說，只要國內(nèi)主流銀行利率不實現(xiàn)市場化，只要政府對銀行進(jìn)行價格管制及信貸規(guī)模管制，那么無論是何種資本進(jìn)入銀行業(yè)都是無法形成一種有效市場機制，銀行業(yè)的競爭只能是信貸規(guī)模擴(kuò)張的競爭而不是風(fēng)險定價的競爭。在這種情況下，銀行業(yè)有效市場價格機制根本無法形成。

也就是說，當(dāng)前銀行業(yè)的競爭機制，并非是民間金融進(jìn)入就可解決的。但何況在《方案》中把本來就有的金融市場利率市場化改革一條刪除，更證明村鎮(zhèn)銀行進(jìn)入，無法通過市場來形成有效的市場價格機制。如果市場沒有有效的價格形成機制，那么村鎮(zhèn)銀行能夠發(fā)揮對信用風(fēng)險定價的功能是十分令人質(zhì)疑的。

還有，中小企業(yè)及農(nóng)村融資的困難得以解決嗎？

可以說，中小企業(yè)融資難及農(nóng)村融資難的問題是世界之難題，并非僅中國獨有的事情。只要存在市場機制，或以市場來運作，一萬年后這個問題都無法解決。在當(dāng)前成熟的市場體制下，解決得最好的是臺灣的中小企業(yè)融資體系。其解決中小企業(yè)融資難的問題，主要是通過政府與銀行形成的中小企業(yè)融資體系來現(xiàn)實的，而不是僅增加村鎮(zhèn)銀行來解決。而且，即使假定允許民營金融設(shè)立村鎮(zhèn)銀行，如果沒有健康的中小企業(yè)融資體系，這些民營資本為主導(dǎo)的銀行會真正愿意專門來做中小企業(yè)融資或農(nóng)業(yè)金融嗎？非也。但是現(xiàn)村鎮(zhèn)銀行設(shè)立的理論前提就是，中小企業(yè)融資與農(nóng)村融資的問題只能通過設(shè)立更多的中小銀行來解決。我想這可能是一種誤區(qū)。實際情況不會如此。除非把設(shè)立村鎮(zhèn)銀行的功能界定得十分清楚，否則如果村鎮(zhèn)銀行是為利而來，那么政府要實現(xiàn)設(shè)立村鎮(zhèn)銀行的目標(biāo)是不可能的。

我們可以看到，小額貸款公司已經(jīng)試行了多年，但是這種能夠幫助中小企業(yè)及農(nóng)村居民解決融資難的金融機構(gòu)為何沒有快速發(fā)展及繁榮，最大的問題還在于利潤不高。民營資本沒有意愿進(jìn)入這種利潤低的金融業(yè)務(wù)，僅僅承擔(dān)社會責(zé)任。現(xiàn)在《方案》同意讓小額貸款公司轉(zhuǎn)型村鎮(zhèn)銀行是一種突破，但這種突破不把村鎮(zhèn)銀行基本功能及業(yè)務(wù)范圍界定好，其效果如何同樣不確定。還有，在溫州這個炒作成性的地方，如果不能夠把村鎮(zhèn)銀行的功能確定只是為實體經(jīng)濟(jì)服務(wù)，那么如果象早幾年，村鎮(zhèn)銀行還有可能成為溫州那些炒作成性的投資者的工具。對此，村鎮(zhèn)銀行的制度法律設(shè)計者應(yīng)該對村鎮(zhèn)銀行的基本功能、業(yè)務(wù)范圍、運作流程、監(jiān)管方式等方面有一個嚴(yán)密的規(guī)定。

還有，就目前的情況來看，民間金融之所以要突破所謂的國有資本對銀行業(yè)的壟斷進(jìn)入，最為根本的問題并非是能夠通過市場競爭形成有效的價格機制，也并非是為了解決中小企業(yè)融資難的問題，更不是如何來幫助農(nóng)村或中小企業(yè)增加融資渠道，而在民間金融看來，利潤高風(fēng)險又低的銀行業(yè)是這些資本首選。因此。如何讓村鎮(zhèn)銀行為中小企業(yè)及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)服務(wù)，并非僅是設(shè)立村鎮(zhèn)銀行就可解決的，而是是否能夠建立起有效的監(jiān)管制度讓新建立的村鎮(zhèn)銀行走入正軌最為重要。以原有溫州民間金融市場的炒作本性，它可能讓這種村鎮(zhèn)銀行成為獲得高額利潤的工具。

因此，讓民間資本設(shè)立村鎮(zhèn)銀行是這次溫州金融綜合改革試驗最有新意的方面，讓村鎮(zhèn)銀行設(shè)立成為中國金融改革一個新起點，是十分有意義的事情。要達(dá)到該目標(biāo)，不僅要通過有效的制度安排來保證村鎮(zhèn)銀行能夠真正為實體經(jīng)濟(jì)服務(wù)，而且還得通過制度安排來確定村鎮(zhèn)銀行的基本功能、可適用的業(yè)務(wù)范圍及區(qū)域、并根據(jù)市場法則建立起有效的金融監(jiān)管方式。否則當(dāng)村鎮(zhèn)銀行成為一種少數(shù)人謀利的工具時，那么設(shè)立村鎮(zhèn)銀行要之實現(xiàn)溫州區(qū)域性金融改革的目標(biāo)是不可能的。

當(dāng)前溫州金融改革所涉及的范圍與內(nèi)容還有很多，比如利率市場化的問題、地方金融監(jiān)督設(shè)立的問題及規(guī)范民間資本走出國門的問題等。這些問題都需要重大的制度創(chuàng)新才得以實現(xiàn)。

（作者單位：中國社科院金融所）