鄱陽湖生態經濟區農村公共服務供給形勢分析

[摘 要]本文從國家區域發展戰略的新格局著眼，分析區域協調發展背景下鄱陽湖生態經濟區農村公共服務供給面臨的新形勢，從而進一步剖析“十二五”及未來一段時期農村公共服務的新任務，并討論新形勢新任務對供給機制創新提出的新要求。本研究發現，鄱陽湖生態經濟區農村公共服務的形勢是比較嚴峻的，主要壓力不是來自于國家公共服務規劃的要求，而是來自于區域競爭的壓力和省委省政府確定其走在全國前列的目標定位。

[關鍵詞]鄱陽湖生態經濟區 區域競爭 公共服務均等化 供給機制創新

[中圖分類號]F323.89 [文獻標識碼] [文章編號]1674-6848（2012）05-0057-08

[作者簡介]江永清（1976—），男，湖北大冶人，管理學博士，江西農業大學人文與公共管理學院講師，主要從事基層政府治理研究（南昌 330045）。

[基金項目]江西省“十二五”哲學社會科學項目“鄱陽湖生態經濟區農村公共服務供給機制創新研究”（11GL40）的階段性成果。

Title： A Situation Analysis of Rural Public Service Supply in the Poyang Lake Eco-economic Zone

Author： Jiang Yongqing

Abstract： From the angle of the new pattern of Chinas regional development strategy， this paper analyses the new situation of rural public service supply in the Poyang Lake Eco-economic Zone， furthers to analyze the new tasks of rural public service supply in the twelfth five-year plan period and the years to come， and discusses the new requirements for innovation in supply mechanism brought about by the new situation and the new tasks.This study finds that the situation of rural public service supply in the Poyang Lake Eco-economic Zone is relatively serious， with the main pressure not from national public service planning requirements， but from regional competition pressure and provincial government target location for taking the lead in China.

Key word： the Poyang Lake Eco-economic Zone； regional competition； public service equalization； innovation in supply mechanism

一、鄱陽湖生態經濟區農村公共服務供給面臨的新形勢

（一）從國家發展戰略的轉變和政府職能的轉變看，公共服務已經成為區域間政府競爭的重要部分，而農村公共服務和統籌城鄉發展的優勢已經成為區域政府必須爭取的競爭優勢。2008年國際金融危機以來，國家區域發展戰略出現板塊多元化，國家近年來已經批準的各類區域規劃已達21個之多，區域競爭已經不僅僅是經濟實力競爭，更重要的是政府服務能力的競爭。而這種競爭將會削弱鄱陽湖生態經濟區爭取國家支持和資源保障力度，也意味著各區域先行先試的創新和發展成果將成為進一步爭取政策支持的前提條件。

（二）從中部地區看，長株潭城市群和武漢經濟圈兩型社會建設的推進，在農業和農村公共服務方面成為鄱陽湖生態經濟區重要的競爭對手。下面以長株潭為例進行比較分析。長株潭城市群地處我國中南部，以長沙、株洲、湘潭三市所轄行政區域為主體，國土面積2.8萬平方公里，2007年末總人口1325.6萬人，2007年12月，被國家批準為全國資源節約型和環境友好型社會建設綜合配套改革試驗區，長株潭城市群的發展上升到國家戰略層面。①

十二五期間，長株潭城市群在完善公共服務方面提出了許多重大的政策舉措，從長株潭城市群確立的發展戰略看，農村公共服務具有很強的系統性和超前性，相比之下2013年的各項目標和標準已經達到鄱陽湖生態經濟區“十二五”規劃的水平。因此，鄱陽湖生態經濟區農村公共服務的標準和體系要立足于國家的整體部署，積極參照周邊區域的規劃和標準，根據省情進行及時的調整，否則走在全國前列并產生示范的功效和意義就要打折扣。

（三）從我國上升為國家層面的生態經濟區看，黃河三角洲高效生態經濟區建設的比較效應，對鄱陽湖生態經濟區農村公共服務形成一定的挑戰。黃河三角洲地區，是以黃河歷史沖積平原和魯北沿海地區為基礎，向周邊延伸擴展形成的經濟區域。地域范圍包括東營和濱州兩市全部，以及與其相毗鄰，自然環境條件相似的濰坊北部寒亭區、壽光市、昌邑市，德州樂陵市、慶云縣，淄博高青縣和煙臺萊州市。共涉及6個設區市的19個縣（市、區），總面積2.65萬平方公里，占全省的六分之一。②

黃河三角洲和鄱陽湖是國家批準的兩個上升為國家戰略層面的以“生態經濟區”命名的區域。很顯然，黃河三角洲生態經濟區農村公共服務的發展對鄱陽湖生態經濟區產生直接的影響（見表1）。盡管兩大生態經濟區雖然在定位和區域上有較大差異，但是兩者之間還是具有一定的可比性。

從兩大生態經濟區農村公共服務的規劃目標和政策選擇看，黃河三角洲生態經濟區與鄱陽湖生態經濟區之間的差距并不大，但是這形成了兩種潛在的壓力（見表2）：一是目標的質量差距，黃河三角洲高效生態經濟區處于沿海發達地區，其農業公共服務體系已經相當發達，壽光的蔬菜產業服務體系全國知名。其無論是經濟條件和財政支持力度都比鄱陽湖生態經濟區好。因此，實施過程的質量和實際軟硬件配套則是差距所在，目標定得比較保守實際實現目標的能力就強。二是公共服務執行的壓力（見表3）。鄱陽湖生態經濟區規劃的公共服務要走在全國前列，或者高于中部地區的水平，這樣在實施的過程中，就需要進一步調整政策，但是現實的資源和財力條件以及軟件不足就會使執行的過程中出現大打折扣。

綜上所述，鄱陽湖生態經濟區農村公共服務面臨著嚴峻的競爭形勢，鄱陽湖生態經濟區需要根據規劃的要求，加快推進統籌城鄉發展的力度，既要激勵而為，也要量力而行，不僅注重硬件建設，而且要注重軟件配套，才能夠在中部地區和與黃河三角洲生態經濟區的競爭中取得自身的優勢，并產生較好的示范作用。

二、鄱陽湖生態經濟區農村公共服務供給面臨的新任務

鄱陽湖生態經濟區的農村公共服務的任務來自三個層面，一是國家“十二五”基本公共服務規劃；二是省委省政府建設新農村的政策決策；三是鄱陽湖生態經濟區規劃實施的自身要求。

（一）國家十二五規劃及基本公共服務規劃，對鄱陽湖生態經濟區農村公共服務供給提出了新要求。按照胡錦濤總書記在黨的十七大報告中提出的“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”的政治要求，國家“十二五”規劃綱要的整體安排中將包括農業和農村公共服務在內的公共服務成為發展國家戰略重要的組成部分。國家基本公共服務“十二五”規劃將基本公共服務的范圍確定為：公共教育、勞動就業服務、社會保障、基本社會服務、醫療衛生、人口計生、住房保障、公共文化等11個領域的基本公共服務。國家“十二五”基本公共服務規劃，一共包括11個類別，80項具體服務標準（見表4）①。而專門為農村設計的公共服務涉及6個類別，8項具體服務標準。

從國家農村公共服務供給的指標體系看，“十二五”期間鄱陽湖生態經濟區農村公共服務的相關指標的壓力和差距并不大。已經有4項指標高于國家“十二五”規劃標準，有3項標準在鄱陽湖生態經濟區規劃中已經明確提出不低于或者高于國家標準，只是執行標準的問題。只有新型農村社會養老保險1項的實施需要進一步加大力度。

（二）省委、省政府推進新農村建設，對鄱陽湖生態經濟區農村公共服務供給提出了新任務。中共江西省委 江西省人民政府：《關于實施和諧秀美鄉村建設工程的若干意見》提出 全省農村總體位居“三個前列”、取得“四個突破”、達到“四個提升”，即：村容鎮貌及人居環境、基本公共服務、社會保障水平位居全國前列。②

鄱陽湖流域面積占全省國土面積的97.3%，江西省農村絕大多數處于鄱陽湖流域范圍。實施和諧秀美鄉村建設工程，不僅更好地從源頭上保護好“一湖清水”，為鄱陽湖生態經濟區建設增添新的動力和活力。而且也進一步提出了鄱陽湖生態景區農村公共服務的新任務。

（三）鄱陽湖生態經濟區規劃統籌城鄉發展的內在要求，對鄱陽湖生態經濟區農村公共服務供給提出了新任務。國務院批準的鄱陽湖生態經濟區規劃提出了區域協調發展背景下鄱陽湖生態經濟區農村公共服務供給新任務。①

全省新農村建設對于公共服務主要是面上的安排、總體目標和原則要求（見表5），而鄱陽湖生態經濟區統籌城鄉發展規劃項目則是區域性的，是具體的任務和標準（見表6），具有相當的硬性約束，而且該規劃已經經過國務院批準，上升為國家發展戰略。因此，鄱陽湖生態經濟區規劃及其實施方案的任務是當前及今后一個時期的硬性任務，需要加大投資和保障力度，才能夠推動鄱陽湖生態經濟區農村公共服務有實際成效。

三、鄱陽湖生態經濟區農村公共服務供給機制創新面臨的新要求

（一）國際經驗表明農村公共服務供給機制創新是區域協調發展的關鍵。從農村公共服務的供給方式和模式來說，世界范圍內的農村公共服務供給大體上存在三種模式（見表7）：

鄱陽湖生態經濟區農村公共服務供給模式的選擇，需要借鑒國外的三點經驗：第一點，就是要按照政府主導的原則，將基本農業公共服務、農村公共服務和基本生態服務作為鄱陽湖生態經濟區發展的重要部分，根據公共物品的屬性給予應有的政策保障和資金支持；第二，注重建立生產、生活、生態立體公共服務的供給模式，并合理界定和保障基本公共服務的提供范圍和責任分擔機制；第三，注重政府主導、社會治理和市場參與三者之間的相互協同機制建設，國外的農業合作組織和各種市場主體為公共服務的提供產生了非常積極的作用，鄱陽湖生態經濟區各項農村公共服務需要發揮多元主體的積極作用。

（二）從國家公共服務供給政策動向看，鄱陽湖生態經濟區必然要先行先試、勇于創新才能發揮示范作用。從國際經驗看，農村公共服務有關的農業基本服務和生態性服務是農村公共服務不可忽視的部分。在《國家“十二五”規劃綱要》中，基礎設施、環境保護兩個領域的基本公共服務重點任務納入公共服務之中，包括：行政村通公路和客運班車，城市建成區公共交通全覆蓋；行政村通電，無電地區人口全部用上電；郵政服務做到鄉鄉設所、村村通郵；縣縣具備污水、垃圾無害化處理能力和環境監測評估能力；保障城鄉飲用水水源地安全等。

因此，從農村公共服務的范圍看，鄱陽湖生態經濟區已經開始不斷拓展范圍，農業和生態服務成為重要組成部分，對于鄱陽湖生態經濟區而言，這些部分只是農村公共服務體系的一種結構性嵌入問題，而且在規劃及其實施方案中都已有了具體的考量，并作出較為詳細的安排。因此，生產、生活、生態這三大基本公共服務體系如何進行有效的結構合理安排和體制創新，作為國家鼓勵先行先試的示范區，要形成大湖流域治理示范效應，就必須進一步探索農業、農村、生態服務的立體保障和多元合作供給模式。

就機制創新的要求看，國家“十二五”公共服務規劃對供給問題進行了方向性的政策引導，并就農村公共服務的供給方式進行了相關制度安排。

鄱陽湖生態經濟區規劃也明確，2009年至2015年為先行先試、強基固本階段，主要任務是創新體制機制，夯實發展基礎，壯大生態經濟實力，初步形成生態與經濟協調發展新模式。而先行先試離不開區域協調發展背景下的農村公共服務供給機制創新。如何實現鄱陽湖生態經濟區農村、農業、農民基本公共服務的有機統一，生產、生活、生態服務的一體化，對于鄱陽湖生態經濟區示范作用發揮具有舉足輕重的作用，進而影響到鄱陽湖生態經濟區整個戰略發展的基礎是否扎實，發展的持續性是否充分，發展的模式是否高效和穩定。

四、幾點結論

第一，鄱陽湖設生態經濟區農村公共服務的形勢是比較嚴峻的，主要壓力不是來自于國家公共服務規劃的要求，而是來自于區域競爭的壓力和省委省政府對農村公共服務走在全國前列的目標定位。

第二，農村公共服務供給的任務拓展范圍，公共服務標準提高的趨勢明顯，相對來說，鄱陽湖設生態經濟區要形成示范效應，就必須先行先試，勇于開創區域協調發展背景下的農村公共服務供給機制創新的新局面，但是農村公共服務的主要指標上走在全國的前列從現實上看難度很大，走在中部地區前列也有較大壓力，但可以爭取，達到全國平均水平以上是切實可行的，具有可操作性。

第三，從供給機制安排上，如何實現鄱陽湖生態經濟區農村基本公共服務農村、農業、農民問題的有機統一，構建生產、生活、生態服務的一體化模式，對于鄱陽湖生態經濟區示范作用發揮具有舉足輕重的作用，也是鄱陽湖生態經濟區農村公共服務模式創新的真正意義所在。

責任編輯：王俊